Сотрудничество и партнерство Российской Федерации с Европейским Союзом в области международного туризма

СОТРУДНИЧЕСТВО И ПАРТНЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ В ОБЛАСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ТУРИЗМА

А. В. СТРИГУЛИНА

Стригулина А. В., соискатель кафедры конституционного и международного права КГУ, преподаватель кафедры права КГАСУ.

Отношения России и Европейского Союза в области сотрудничества по совместному развитию туризма остаются в научной литературе малоизученными. И одна из причин этого видится в отсутствии специализированного международного соглашения России и ЕС в указанной области. Однако развитию регионального <1> международного туризма <2> способствует общеправовое международное сотрудничество России и ЕС, регламентирующее смежные с туризмом или являющиеся неотъемлемой его частью вопросы, попытка рассмотрения которых и явилась предметом настоящей работы. -------------------------------- <1> С точки зрения общего пространства, образуемого в результате международного сотрудничества России и ЕС. <2> Здесь следует отметить, что в результате изучения явления международного туризма автор пришел к выводу, что данное понятие может использоваться в широком смысле, предполагающем весь спектр (систему) международных отношений: правовых, экономических, культурных, социальных, экологических, транспортных и т. д., опосредующих развитие туризма, включающего в себя три определения международного туризма: как международное перемещение - путешествия, как международную деятельность в сфере туризма и туристскую индустрию, а также другие возможные аспекты проявления динамично развивающегося явления туризма; и в узком смысле, когда под международным туризмом следует понимать перемещение (путешествие) людей за пределы страны места жительства на определенное время (но не менее 24 часов или по крайней мере одной ночевки и не более одного года) и с целью, не предполагающей получение дохода в месте пребывания. При этом применительно к настоящему исследованию международный туризм используется в широком смысле.

Так, основа всестороннего партнерства и сотрудничества России с ЕС была заложена 9 декабря 1993 г. принятием Совместной политической декларации о партнерстве и сотрудничестве <3>. В Декларации стороны заявили о своей готовности активизировать практические усилия по решению глобальных проблем, договорились по основным принципам партнерства и параметрам политического, торгово-экономического, а также культурного сотрудничества (являющихся неотъемлемыми составляющими туризма), расширение которого приняло в настоящее время устойчивую тенденцию в отношениях России и Евросоюза <4>. Стороны также решили, что совместной деятельности будет оказываться поддержка со стороны ЕС, в частности, через программу технического содействия ТАСИС <5>. И хотя специального проекта по развитию совместного туризма по линии ТАСИС не было принято, но отдельные вопросы сотрудничества, составляющие предмет международного туризма, решаются (и по настоящее время) в контексте реализации проектов по развитию, к примеру, транспорта и связи (повышение эффективности транспортного коридора, контроль за авиаперевозками пассажиров и грузов, составление магистральной линии связи); охраны окружающей среды (программы регулирования состояния окружающей среды и водных ресурсов); консультирования по юридическим и стратегическим вопросам (в частности, Гражданский кодекс, страховое и таможенное законодательство). -------------------------------- <3> Текст Декларации см.: Европа. 1994. N 2. С. 5 - 7. <4> Подтверждение чему мы увидим по ходу исследования. <5> Это программа, разработанная ЕС для стран СНГ и Монголии в целях содействия развитию экономического и политического сотрудничества между ЕС и указанными странами. Подробнее см.: Барчукова Н. К. Договорно-правовое регулирование партнерства и сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией // Московский журнал международного права. 1998. N 1. С. 62 - 63.

Если Совместная политическая декларация наметила общий курс развития сотрудничества России и ЕС на ближайшие годы, то основой долгосрочных всесторонних отношений, включая сферу туризма, стало Соглашение 1994 г. о партнерстве и сотрудничестве (СПС) <6>, которое определило Россию и Евросоюз как стратегических партнеров. При этом целями СПС, имеющими отношение к развитию туризма как межотраслевого явления, являются прежде всего содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами; обеспечение основы для экономического, финансового, социального и культурного сотрудничества, базирующегося на принципах взаимной выгоды, ответственности и поддержки; обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе; создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между партнерами, включая условия для реализации трансграничной торговли услугами и движения капитала <7> (в которые гармонично вписывается торговля туристскими услугами). -------------------------------- <6> Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой, от 24 июня 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. N 8. С. 3 - 74. <7> Подробнее о СПС см.: Барчукова Н. К. Указ. соч. С. 64 - 79.

Особо значимым положением СПС для всех сфер взаимодействия России с ЕС, в том числе и туризма, стало закрепление сотрудничества сторон в области законодательства, сближение которого они рассматривают как важное условие укрепления экономических связей между Россией и Сообществом (ст. 55). И в частности, сближение должно происходить в сфере охраны здоровья и жизни людей, животных и растений; защиты окружающей среды; защиты прав потребителей; технических норм и стандартов; транспорта; предприятий и предпринимательской деятельности. Рассмотрим подробнее положения СПС, прямо или косвенно регулирующие взаимоотношения договаривающихся сторон в сфере международного туризма. Так, весьма объемный разд. VII "Экономическое сотрудничество" закрепляет широкомасштабное сотрудничество России и Евросоюза, имеющее целью содействовать развитию их соответствующих экономик, созданию благоприятного международного экономического климата и интеграции. При этом политика и меры сторон, относящиеся к реализации положений данного раздела, должны исходить из потребностей устойчивого и гармоничного социального развития с учетом экологических соображений (ст. 56). В рамках экономического сотрудничества России и ЕС было обозначено непосредственное взаимодействие в сфере туризма. Согласно ст. 75 "Туризм" стороны взяли на себя взаимные обязательства по следующим направлениям: упрощение торговли туристскими услугами; взаимодействие официальных туристских органов; увеличение взаимного обмена информацией; передача ноу-хау; изучение возможностей реализации совместных проектов. Несмотря на краткость сформулированных общих направлений сотрудничества, особенно последнее открывает широкую перспективу для совместной деятельности дружественных государств в сфере туризма и для создания, в долгосрочной перспективе, нового климата взаимоотношений между народами России и Европы. Кроме того, эта сфера отношений регулируется двусторонними соглашениями между государствами - членами ЕС и Россией. Возможно, это еще одна причина, помимо межотраслевого урегулирования, по которой непосредственно туризму в СПС посвящена единственная статья. Договаривающиеся стороны также установили, что экономическое сотрудничество будет направлено на создание благоприятного климата для инвестиций как отечественных, так и иностранных, в первую очередь путем улучшения условий их защиты, движения капиталов и обмена информацией об инвестиционных возможностях (ст. 58). А развитие туризма, как известно, требует серьезных финансовых вливаний в соответствующую отрасль, и в первую очередь для развития инфраструктуры туристского рынка <8>. -------------------------------- <8> О политике некоторых государств в этой области и достигнутых результатах см.: Абрамова Т. В., Барзыкин Ю. А., Писаревский Е. Л. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: право и экономика. 2004. N 4 (7). С. 18 - 21.

Стороны обязались сотрудничать в области охраны окружающей среды (ст. 69) с целью борьбы с ухудшением ее состояния, которое включает: наблюдение за уровнем загрязнения водной и воздушной среды; экологическое восстановление; сокращение количества отходов, их переработку и безопасное удаление; экологическое образование и культуру; а также осуществление сотрудничества посредством прогноза катастроф и других чрезвычайных ситуаций <9>. Обозначенные направления и виды взаимодействия напрямую корреспондируют положениям концепции устойчивого развития туризма. В частности, тому, что, с одной стороны, развитие туризма должно происходить с учетом принципа "не навредить" природным ресурсам и окружающей среде, а с другой - развитие туризма должно осуществляться во благо сохранения природных богатств <10>. -------------------------------- <9> В контексте развития туризма данное направление межгосударственного сотрудничества приобретает особую актуальность в свете участившихся стихийных бедствий (землетрясений, цунами и т. п.) в мире. И в частности, произошедшей в декабре 2004 г. гуманитарной катастрофы в Юго-Восточной Азии, вызванной цунами, которая привела к многочисленным человеческим жертвам и нанесла ущерб здоровью и имуществу миллионов людей (местному населению и туристам), в том числе по причинам отсутствия должного оповещения спецслужбами и недостаточной эффективности взаимодействия между органами власти соответствующих государств. <10> Подробнее см.: Кукушкин А. В. Концепция устойчивого развития (экологический, экономический и социальный аспекты) // МЖМП. 2002. N 1. С. 52 - 60; Морозов Г. Концепция устойчивого развития // Мировая экономика и международные отношения. 1993. N 11. С. 14 - 25.

Руководствуясь тем фактом, что транспорт и соответствующая сфера обслуживания представляют для туризма в целом и турпоездок в частности "первостепенный элемент роста" <11>, а также учитывая положения Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. о том, что транспорт является "определенным условием", без которого не может существовать туризм <12>, для нас представляет интерес сотрудничество России и ЕС в этой сфере. А именно в ст. 70 СПС говорится, что сотрудничество в сфере транспорта направлено, inter alia, на проведение структурной перестройки и модернизацию различных транспортных систем и сетей в России, а также развитие и обеспечение, где это целесообразно, их совместимости в контексте формирования более глобальной транспортной системы. Сотрудничество также включает модернизацию управления и деятельности дорожного транспорта, железных дорог, портов и аэропортов; модернизацию и развитие их инфраструктуры, включая основные транспортные пути и трансъевропейские пути по этим видам транспорта; поощрение совместных научно-исследовательских программ; разработку законодательных и институциональных рамок для совершенствования соответствующей политики и механизмов ее реализации. -------------------------------- <11> Как отмечается в Общей резолюции развития туризма Конференции ООН по международному туризму и путешествиям 1963 г. См.: Международный туризм: Правовые акты / Сост. Н. И. Волошин. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 178. <12> См.: Международный туризм: Правовые акты. Указ. соч. С. 201 - 202.

В гл. III (раздел IV) о трансграничном предоставлении услуг в отношении морского транспорта стороны обязались эффективно применять принцип беспрепятственного доступа к международному рынку и транспортным перевозкам на коммерческой основе при условии соблюдения Конвенции ООН о Кодексе поведения линейных конференций (ст. 39). С момента вступления в силу настоящего Соглашения стороны также обязались отменить все односторонние меры и административные, технические и другие препятствия, которые могут представлять собой скрытые ограничения или иметь дискриминационное воздействие на свободное предоставление услуг в области международных морских перевозок, и обязались предоставлять судам друг друга, используемым для перевозки пассажиров, национальный режим. С целью создания благоприятных условий для железнодорожных перевозок Россия и ЕС условились способствовать сохранению и развитию международных пассажирских перевозок (ст. 40), используя соответствующие двусторонние и многосторонние механизмы, а также заключая дополнительные соглашения об условиях взаимного доступа на рынки и предоставления услуг в транспортном секторе, с прерогативой юридического регулирования соответствующих отношений СПС (ст. 43). В рамках "экономического сотрудничества" стороны поощряют долгосрочное взаимодействие в сфере космоса (ст. 41, 67), где говорится, что сотрудничество обеспечивает сбалансированные и конкурентные условия для рынка космических запусков и космического транспорта, базирующиеся на обоснованных экономических факторах, и что будут предприняты шаги с целью проведения переговоров по многосторонним правилам и их выполнению в области международной торговли услугами по этим запускам и транспорту. Следует отметить, что конструктивное развитие отношений в данной области будет способствовать развитию космического туризма на взаимовыгодных условиях. И хотя между Российской Федерацией и Евросоюзом пока отсутствует специализированное соглашение по данному направлению, но о возможностях его заключения свидетельствуют положения Соглашения о сотрудничестве и партнерстве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях 2003 г. <13>, в котором отмечается, что "дополнительные области и формы сотрудничества... могут составить предмет конкретных соглашений или договоренностей". -------------------------------- <13> Соглашение между Правительством РФ и Европейским космическим агентством от 11 февраля 2003 г. // БМД. 2005. N 6. С. 37 - 56.

Отдельным разделом СПС (IX) охватывается область культурного сотрудничества, содержащая в себе неотъемлемые аспекты устойчивого развития туризма и способствующая развитию культурного вида туризма. В частности, Соглашением 1993 г. предусматривается обмен информацией и опытом в области сохранения и охраны памятников и исторических мест (архитектурного наследия); культурный обмен между учреждениями, деятелями искусств и другими лицами, работающими в области культуры. Для целей проведения статистики в сфере туризма, сбора общей информации по единым критериям о международных туристских потоках (въездах-выездах, целях и продолжительности поездок и т. д.) немаловажное значение имеет налаживание сотрудничества по этому вопросу (ст. 78), актуальность которого подчеркивают универсальные международно-правовые акты. Так, в Гаагской декларации по туризму 1989 г. отмечается, что "государства должны уделять особое внимание статистическим данным... для обеспечения планирования и развития объектов обслуживания". А в Манильской декларации 1980 г. <14> уточняется, что для гармоничного развития туризма необходим "точный анализ тенденций в туризме и определение потребностей в области туристского предложения", которые зависят от применения общепринятых норм при подготовке статистических данных по международному туризму <15>. В частности, стороны СПС договорились взаимодействовать по стимулированию развития статистической системы, включая разработку соответствующих институциональных рамок; совершенствованию уровня подготовки персонала статслужб; достижению гармонизации статистических методов, стандартов и классификаций с международными и используемыми ЕС. -------------------------------- <14> См.: Международный туризм: Правовые акты. Указ. соч. С. 193, 239. <15> О важности данного направления сотрудничества свидетельствуют и Рекомендации "при разработке национальных стандартов... использовать соответствующие документы ЕС и Международной организации по стандартизации", сделанные на заседании Президиума Госсовета РФ, прошедшего под руководством Президента РФ в июле 2004 г. См.: Абрамова Т. В., Барзыкин Ю. А., Писаревский Е. Л. Указ. соч. С. 7 - 8.

Еще одной актуальной сферой партнерства и сотрудничества по СПС, взаимосвязанной с туризмом, является урегулирование проблем нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной стороны на территории другой с применением практики реадмиссии <16>. Обозначенная проблема напрямую влияет на развитие регионального туризма на уровне Россия - ЕС. Так как, например, государства Евросоюза не "торопятся" предоставить гражданам России безвизовый режим въезда в связи с наличием категории лиц, которые въезжают в ЕС как туристы и затем остаются там на правах "нелегалов". -------------------------------- <16> Под реадмиссией следует понимать процесс возвращения государством гражданина, с территории которого он незаконно проник на территорию другого государства, на свою территорию или территорию его гражданства за свой счет.

Соглашением о партнерстве и сотрудничестве был предусмотрен разноуровневый институционный механизм взаимодействия России и Евросоюза, в рамках которого регулируются вопросы развития международного туризма. В частности, дважды в год проводятся саммиты "на высшем уровне" и встречи старших должностных лиц России и "тройки" ЕС; на уровне министров также действует Постоянный совет партнерства Россия - ЕС <17> и содействующий ему Комитет сотрудничества; учрежден Комитет парламентского сотрудничества. -------------------------------- <17> Первоначально Совет сотрудничества, преобразованный в ПСП по решению, принятому в ходе саммита Россия - ЕС 31 мая 2003 г. ПСП, стал органом отраслевого взаимодействия России и Евросоюза.

Таким образом, с одной стороны, СПС заложило общую далеко идущую договорную и продуманную институционную правовую базу политических и многосекторных экономических и некоторых других отношений. С другой стороны, учитывая "многоликий" и межотраслевой характер туризма и соглашаясь и подтверждая сделанные в научной литературе выводы о том, что "полифункциональный характер международного туризма, как явления, а также системный характер международно-правового регулирования обусловливают его связь со многими другими (помимо экономической и культурной) сферами: экологическое сотрудничество, права человека, вопросы коммерческого туристского использования космического пространства, борьба с использованием туризма в противоправных целях и другие" <18>, отметим, что СПС заложило в себе многоплановую основу для эффективного развития общего туристского пространства Россия - ЕС. -------------------------------- <18> См.: Чеботарева И. А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 6.

Дальнейшее развитие и конкретизация положенного сотрудничества были отражены в двух нормативно-правовых документах стратегического характера Российской Федерации и ЕС. Так, Россия стала первым партнером Евросоюза, по отношению к которому была выработана Коллективная стратегия ЕС <19>. "Стабильная, демократическая, процветающая РОССИЯ КАК НЕОТЪЕМЛЕМАЯ ЧАСТЬ ОБЪЕДИНЕННОЙ ЕВРОПЫ, СВОБОДНОЙ ОТ НОВЫХ РАЗДЕЛИТЕЛЬНЫХ ЛИНИЙ, - залог прочного мира на континенте" <20> (выделено мной. - А. С.). Именно эта политико-правовая позиция прослеживается красной линией во взаимоотношениях ЕС и России. При этом Коллективная стратегия ЕС, конкретизируя цели и средства продвижения вперед по пути такого взаимодействия, оставляет за основу отношений СПС. -------------------------------- <19> Коллективная стратегия Европейского Союза по отношению к России. Кельн, 3 - 4 июня 1999 г. <20> Говорится в части I о представлениях ЕС о партнерстве с Россией.

Основными целями, направлениями и сферами активизации деятельности ЕС в отношении России, смежными с туризмом, были установлены: 1. Развитие все более тесного обмена между Россией и ЕС в области культуры и образования путем активизации программ предоставления стипендий и студенческого обмена; путем изыскания возможностей разработки программ ЕС в области обмена студентами как неотъемлемого элемента их курса обучения; 2. Интеграция России в общеевропейское экономическое и социальное пространство путем укрепления процесса экономических реформ в России; содействие интеграции в более крупномасштабное экономическое сотрудничество в Европе путем все большего сближения законодательства прежде всего таможенного, а также стандартов и сертификации, конкурентной политики и охраны окружающей среды; путем поощрения интеграции России в систему многосторонней торговли и содействия ее усилиям по вступлению во Всемирную торговую организацию; обеспечение условий для создания в будущем зоны свободной торговли ЕС - Россия путем поощрения последней в деле устранения препятствий торговле и инвестициям, в частности в упрощении пограничных формальностей; содействие налаживанию партнерства с акцентом на развитие сферы культуры в России; 3. Сотрудничество в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами. В Коллективной стратегии ЕС особняком выделяются "Общие проблемы европейского континента" в 4-е направление сотрудничества с последующей конкретизацией видения их решения: охрана экологии и здравоохранение; борьба с организованной преступностью, отмыванием денег, незаконной торговлей людьми и наркотиками, нелегальной иммиграцией путем расширения сотрудничества Европола с компетентными российскими органами, сотрудничества в судебной области; улучшения сотрудничества в области обратного приема своих граждан, лиц без гражданства и граждан третьих стран, включая заключение соглашения по вопросам обратного приема; путем борьбы с нелегальной миграцией и приведения российской визовой политики в соответствие с политикой Евросоюза, введения визовых требований, соответствующих стандартам ЕС, и заграндокументов с эффективной защитой от подделки; путем взаимодействия с Россией, направленного на введение ею санкций в отношении перевозчиков, обеспечивающих незаконную трансграничную перевозку пассажиров, а также наказаний за нелегальную переправку иммигрантов через границу; налаживание регионального и трансграничного сотрудничества и инфраструктуры путем более эффективного взаимодействия с Россией на различных форумах; путем активизации сотрудничества и технической помощи в области пограничного и таможенного контроля; путем изучения масштабов работ по подключению российской транспортной сети к трансъевропейским магистралям и поиска взаимоприемлемых путей решения транспортных проблем. Вышеобозначенные пограничные с туризмом направления сотрудничества и пути их реализации имеют общие сферы правового регулирования, и поэтому отражают формирование совместной туристской политики договаривающихся государств, эффективное проведение которой влияет на развитие деятельности в сфере международного туризма, а также на количественные и качественные показатели роста туристских обменов между ЕС и Россией. По части реализации документа Евросоюз предусмотрел дополнительную "координацию усилий" государств-членов посредством проведения регулярных консультаций между представителями от государств и Комиссии ЕС в России, а также в рамках ООН, Совета Европы, ОБСЕ и другие средства <21>. -------------------------------- <21> Подробнее см.: Инструменты и средства // Коллективная стратегия ЕС по отношению к России. С. 12.

В свою очередь, в октябре 1999 г. Россия приняла Стратегию развития отношений с ЕС до 2010 г. <22> (далее - Стратегия РФ) с корреспондирующими документу ЕС целями и направлениями сотрудничества. Однако помимо названных направлений взаимодействия (в рамках СПС и Коллективной стратегии ЕС) Стратегия РФ имеет некоторые собственные аспекты сотрудничества России с ЕС, затрагивающие вопросы интенсификации отношений в сфере международного туризма. -------------------------------- <22> Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 гг.) // Дипломатический вестник. 1999. N 11. С. 20 - 28.

Стратегией России, в частности, более развернуто и последовательно регламентируется проведение транспортной политики: строить государственную политику на западном направлении с учетом перспективы последовательного возрастания пассажирских перевозок между Россией и странами Евросоюза; способствовать разработке единой транспортной политики, внедрению эффективных технологий перевозочного процесса на основе сближения и гармонизации его нормативно-правовой базы, упрощения процедур пересечения границ при условии обеспечения экономической безопасности России; продолжать обустройство общеевропейских транспортных коридоров, в частности Рига - Калининград - Гданьск; повышать качество транспортного обслуживания и создавать привлекательные условия для потребителей железнодорожных услуг; способствовать развитию евроазиатских транспортных связей через территорию России, и в первую очередь взаимодействию европейских транспортных коридоров с Транссибирской магистралью; добиваться распространения на данные и иные инфраструктурные проекты финансирования за счет средств Европейского инвестиционного банка; вести дело к совместной разработке и созданию новых средств воздушного транспорта, провести переговоры о заключении соглашения о сертификации российских гражданских самолетов в Европейском Союзе и расширении доступа российских авиакомпаний в аэропорты ЕС. Последовательное решение поставленных задач приведет к увеличению перемещений граждан Европы, России и Азии железнодорожным и воздушным транспортом и отразится на росте показателей международного туризма среди указанных регионов. Стратегией РФ в сфере трансграничного сотрудничества предусматривается использование общей границы России и ЕС для повышения качества межрегионального сотрудничества и развития регионов обеих сторон до уровня "еврорегионов"; распространение на такое сотрудничество наднациональных и национальных систем поощрения ЕС, включая визовый и пограничный режимы; поощрение контактов между гражданами России и ЕС с использованием возможностей Комитета регионов ЕС с целью налаживания гуманитарных и экономических связей и обмена опытом. Стратегия РФ имеет отдельный раздел, посвященный развитию правовой базы сотрудничества и сближению хозяйственного законодательства и технических стандартов, что в очередной раз свидетельствует об отведении особо важного места данной проблематике. Из него следует, что Россия стремится подкреплять и развивать СПС путем заключения отдельных соглашений в различных областях сотрудничества с ЕС (п. 9.1) (что весьма актуально в отношении заключения соглашения между Россией и ЕС о сотрудничестве в области туризма); вести дело к совместной разработке и заключению нового широкоформатного соглашения о стратегическом партнерстве и сотрудничестве в XXI в.; сохраняя независимость российской правовой системы, вести дело к сближению и гармонизации с законодательством Евросоюза в областях наиболее активного сотрудничества; сохраняя собственные системы стандартов и сертификации, проводить их гармонизацию с аналогичными системами в областях наиболее активного торгового и технического сотрудничества (что имеет непосредственное отношение к торговле туристскими услугами и их качеству), шире применять стандарты Международной организации по стандартизации и идти к взаимному признанию сертификационных документов. В отношении механизма реализации в Стратегии развития РФ правомерно устанавливается, что выполнение ее положений в решающей степени зависит от организационно-правового и материального обеспечения <23>. Основное ее исполнение возложено на Правительственную комиссию РФ по сотрудничеству с ЕС и при активной координирующей роли МИД России. В документе также отмечается, что его исполнение затрагивает отношения России с ММПО и будет увязываться с политикой страны в отношении этих организаций (п. 1.10). -------------------------------- <23> Пункт 12 (12.1 - 12.6) "Обеспечение выполнения Стратегии внутри России" // Стратегия развития отношений Российской Федерации с Евросоюзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 гг.). С. 27 - 28.

Таким образом, принятые Россией и Евросоюзом в развитие положений СПС стратегии развития взаимных отношений окончательно закрепили общий круг интересов и направлений сотрудничества, как-то: право, экономика, транспорт, культура, экология, космос, трансграничное сотрудничество, визовый режим, безопасность и некоторые другие - а также дополнили механизм взаимодействия, что в совокупности оказывает организационно-правовое и практическое воздействие на формирование единого туристского пространства Россия - ЕС. Принимая во внимание широкий круг действующих в рамках сотрудничества Россия - ЕС институционных механизмов, необходимо констатировать, что основные правовые "сдвиги" в проведении совместной политики развития общего туристского пространства в контексте урегулирования разноплановых отношений были достигнуты в рамках проведения встреч на высшем уровне Президента РФ и Председателей Евросовета и Еврокомиссии. Так, на 11-м Санкт-Петербургском саммите Россия - ЕС (31 мая 2003 г.) было принято решение о формировании четырех общих пространств России - ЕС в области экономики; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки, образования и культуры, которые должны были формализировать приоритетные направления взаимного сотрудничества. На саммите Россия - ЕС в Москве 10 мая 2005 г. "Дорожные карты" по каждому из пространств были приняты <24>. В отношении их принятия Президент В. В. Путин отметил, что Россия наметила механизм по формированию четырех пространств "от борьбы с терроризмом до обеспечения свободных контактов между людьми" <25>. Со стороны ЕС Председатель Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу прокомментировал, что "в Европе одно мнение... надо сделать все возможное, чтобы построить общее пространство России и Евросоюза, общее не только в экономике, но и в культуре" <26>. Опираясь на высказывания высших должностных лиц и учитывая рамки формата достигнутых соглашений, можно говорить о том, что Россия и ЕС вступили в новую фазу межрегиональных отношений, с более широким и глубоким охватом совместных сфер сотрудничества, где большой удельный вес придается свободным и безопасным передвижениям граждан - важной составляющей развития международного туризма. -------------------------------- <24> "Дорожные карты" четырех общих пространств, утвержденные на саммите Россия - ЕС. Москва, 10 мая 2005 г. // МИД РФ. Департамент информации и печати. 2005. 11 мая. Официальный сайт МИД РФ: http: www. mid. ru. <25> Россия достроит большую Европу (саммит) // Российская газета. 2005. 11 мая. <26> Там же. С. 1.

Контактам между людьми, а значит, и развитию регионального международного туризма должно поспособствовать сотрудничество России и ЕС, прежде всего в рамках формирования научного и гуманитарного пространства. "Активизировать связи и обмены в сфере образования и культуры, среди молодежи, а также способствовать выявлению и применению наилучшей практики в этих областях", - устанавливается в целях "Дорожной карты" по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты. Согласно указанному международному документу сотрудничество по формированию общего научного и образовательного пространства России и ЕС будет осуществляться с использованием инструментов поддержки мобильности как российских, так и европейских ученых, студентов, преподавателей, а также путем упрощения визовых процедур государствами - членами ЕС в отношении указанных категорий граждан из России с использованием гибкости механизмов Шенгенской системы и на основе принципа взаимности со стороны России в отношении граждан из ЕС. Кроме того, в образовательной сфере Россия участвует в реализации Программ ЕС "Темпус", "Эразмус-Мундус", в Программе "Молодежь", которая содействует развитию обмена и межкультурному диалогу между молодыми людьми, молодежными лидерами и организациями. Договаривающиеся стороны также решили через проведение совместных семинаров и создание рабочих групп обмениваться информацией, опытом и практикой. В рамках формирования общего культурного пространства стороны согласились продвигать структурированный подход к культурному сотрудничеству между Россией и расширенным Евросоюзом, содействовать творчеству и мобильности деятелей культуры, повышению доступности культуры для населения, распространению искусства и культуры, межкультурному диалогу, углублению знания истории и культурного наследия народов Европы. Реализация этой общей цели предусмотрена не без участия ЮНЕСКО и путем проведения переговоров по международной Конвенции о защите разнообразия культурного содержания и форм художественного выражения. Цели и задачи обозначенной "Дорожной карты" приобретают особую значимость для формирования общего туристского пространства Россия - ЕС в свете многочисленных положений универсальных международно-правовых актов, посвященных способствованию развитию контактов и обменов между молодежью разных стран с образовательными, научными, культурными и иными целями. В частности, Римская конференция по международному туризму и путешествиям 1963 г. рекомендует "особо поощрять и облегчать путешествия с образовательными, научными, культурными или спортивными целями"; в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. говорится: "Государства-участники намереваются содействовать развитию контактов и обменов между молодежью, поощряя: расширение обменов на краткосрочной или долгосрочной основе между трудящейся, проходящей профессиональную подготовку или учащейся молодежью посредством двусторонних или многосторонних соглашений или регулярных программ во всех случаях, где это представляется возможным" <27> и т. д. -------------------------------- <27> См.: Международный туризм: Правовые акты. Указ. соч. С. 179, 182 - 183.

Относительно формирования регионального туризма Россия - ЕС значимое правовое воздействие оказывают положения "Дорожной карты" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, которые определяют основы свободных и безопасных передвижений по "единой Европе" без разделительных линий. Так, формируя общее пространство свободы, стороны поставили перед собой задачу содействовать человеческим контактам и поездкам между Россией и ЕС, обеспечить облегченное пересечение границы на законных основаниях и пребывание на их территориях, а также совместно работать в целях противодействия нелегальной миграции и нелегальной трансграничной деятельности. Для реализации этой задачи стороны решили: в краткосрочной перспективе принять соглашение об упрощении визовых процедур и о реадмиссии; рассмотреть условия для взаимного безвизового режима поездок в качестве долгосрочной перспективы; сотрудничать по пограничным вопросам в части совершенствования пунктов пересечения общей границы, обеспечивать эффективную миграционную политику путем обмена информацией, развития законодательной базы и реализации совместных проектов по управлению миграционными потоками, включая оценку статистических данных. С вопросами формирования общего пространства свободы и свободных передвижений связана проблема установления безопасного пространства для осуществления, с одной стороны, перемещений "благонадежных" граждан, а с другой - предупреждения нежелательной и преступной миграции. В данном ключе отношений Россия и ЕС поставили задачу совершенствовать сотрудничество для противодействия терроризму и всем формам организованной преступности с активным задействованием механизма работы Интерпола. Договаривающиеся стороны приняли решение бороться с трансграничной преступностью, в том числе путем развития сотрудничества между правоохранительными органами; сотрудничать в борьбе с новыми видами преступлений, а именно с детской порнографией; поощрять международные и национальные усилия и координировать деятельность в рамках существующих форумов, в частности в рамках ООН, для борьбы с глобальной наркоугрозой и незаконным оборотом наркотиков; бороться с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми, путем активного обмена информацией между Россией, Европолом и заинтересованными государствами, а также применять Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми; путем предоставления потенциальным жертвам торговли доступной информации о рисках и угрозах незаконной миграции и возможностях законных перемещений, а также о механизмах помощи жертвам преступлений; бороться с оборотом похищенных транспортных средств и предметов, представляющих культурную и историческую ценность, с помощью Поисковой системы Европола; стороны условились повышать защищенность документов, удостоверяющих личность, и предотвращать использование лицами чужих (поддельных или похищенных) документов, дающих право на пересечение границы, в частности, путем обмена информацией о введении биометрических данных в проездные документы на основе стандартов ИКАО. К вопросам обеспечения внутрирегиональной безопасности граждан России и ЕС в целом и к безопасности туристов и их передвижениям в частности тесно примыкают направления взаимодействия по решению проблем внешних угроз, которые раскрываются в "Дорожной карте" по общему пространству внешней безопасности. В данном документе вновь говорится о сфере совместной деятельности по борьбе с терроризмом путем выполнения Совместного заявления о борьбе с терроризмом; сотрудничества в рамках ООН по выполнению резолюций СБ ООН и 12 антитеррористических конвенций, разработки комплексной стратегии реагирования на глобальные угрозы и вызовы XXI в. и завершения Всеобъемлющей конвенцией ООН о международном терроризме; сотрудничества в рамках Совета Европы и ОБСЕ как форума для продвижения международных норм и стандартов и принятия совместных решений по ключевым вопросам европейской безопасности. В контексте пространства по внешней безопасности стороны обозначили сотрудничество в сфере гражданской защиты в целях содействия развитию совместного реагирования на катастрофы и чрезвычайные ситуации, в том числе на конкретные ситуации, связанные с кризисным регулированием. Что имеет первостепенное значение для предупреждения, а если понадобится, оперативного спасения своих и граждан-туристов другой стороны в местах осуществления массового туризма и там, где природные условия представляются наиболее опасными для жизни человека. Для достижения этих целей государства будут вести работу над выполнением Административных договоренностей от 19 мая 2004 г. между Центром управления в кризисных ситуациях МЧС России и Центром по мониторингу и информации <28>; обсуждать другие конкретные направления сотрудничества между Россией и ЕС в сфере гражданской защиты и оказания помощи при стихийных бедствиях и кризисных ситуациях; обеспечивать взаимопомощь в ходе поисково-спасательных операций при чрезвычайных ситуациях на подводных лодках, кораблях и самолетах и другие направления защиты. -------------------------------- <28> В частности, будет осуществляться обмен контактными данными для обеспечения их круглосуточной связи; обмен шаблонами для раннего оповещения и для запроса/предложения помощи; при необходимости обмен информацией при чрезвычайных ситуациях; проведение на согласованной основе учений по отработке связи; предоставление возможности оперативным сотрудникам одной службы проводить одну неделю в году в оперативном центре другой службы для приобретения практического опыта.

Исходя из вышесказанного, отметим, что указанные "Дорожные карты" продолжили совместный курс договаривающихся сторон на единую Европу без разделительных линий путем увеличения обменов между гражданами в культурных, образовательных и научных целях, с политикой планируемого первоначального облегчения визового режима для отдельных категорий граждан, а позднее - полной отменой визовых барьеров для всех "европейцев". По смыслу определения международного туризма и по целям указанных обменов можно с уверенностью говорить об активизации развития международного туризма между Российской Федерацией и Евросоюзом. Кроме того, "Дорожные карты" предусмотрели аспекты безопасного осуществления международных туристских перемещений, а также предопределили регулирование вопросов предупреждения нежелательных для посещения мест и срочную эвакуационную помощь туристам. Но сказанное относится по большей части к международному туризму в узком смысле, т. е. как к временному перемещению граждан из одного государства в другое. Тогда как регулирование отношений, наблюдаемых в данной сфере в широком смысле как явления многогранного (помимо аспектов безопасности, культурных и научных областей) сотрудничества, осуществляется также в "Дорожной карте" по общему экономическому пространству (http://counter. rambler. ru/top100/). В частности, в рамках настоящего исследования нас интересует постановка данным международно-правовым документом следующих целей ОЭП с "широким охватом": разработка совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров (услуг) там, где это целесообразно; улучшение инвестиционного климата; углубление и диверсификация межрегионального сотрудничества; обеспечение стабильности финансовой системы, поддержка консолидации здорового финансового сектора и эффективной системы защиты потребителей финансовых услуг; облегчение, стандартизация и автоматизация процедур, связанных с внешней торговлей, включая транзитные операции; повышение возможностей сторон по борьбе с мошенничеством, контрабандой и другими нарушениями; сотрудничество по созданию общего пространства Информационного общества Россия - ЕС; содействие взаимодополняемости транспортных секторов и постепенной интеграции транспортных сетей, устранению технических и административных препятствий и обеспечению возможности взаимодействия транспортных инфраструктур; создание эффективной системы сотрудничества в космической деятельности; содействие охране окружающей среды и соблюдение международных экологических соглашений в целях обеспечения устойчивого развития. Особо подчеркивается, что экологические темы должны быть включены и стать приоритетными во всех секторах сотрудничества. Осуществление различных видов деятельности, обозначенных в "Дорожных картах" и также касающихся развития туризма, контроль за их реализацией, мониторинг должны проводиться в рамках имеющихся институтов СПС, с активным задействованием ПСП и/или министерских встреч России с "тройкой" ЕС, и в других возможных форматах, которые стороны могут создать или назначить. Несмотря на то что "Дорожные карты" были приняты сравнительно недавно, некоторые достигнутые в них договоренности уже стали реализовываться. В частности, на саммите Россия - ЕС, прошедшем в Лондоне 6 октября 2005 г., были одобрены, а 12 октября в ходе заседания Постоянного совета партнерства в Люксембурге завизированы проекты Соглашений между Российской Федерацией и Евросоюзом об упрощении выдачи виз гражданам России и ЕС и о реадмиссии. Процедура ратификации соответствующими парламентами еще только предстоит. Скорейшее вступление в силу и применение этих Соглашений позволит значительно продвинуться по пути формирования общего жизненного и туристского пространства для граждан России и ЕС, а также создаст основу для перевода в практическую плоскость диалога с ЕС по срокам и параметрам введения безвизового режима взаимных поездок. Соглашение об упрощении выдачи виз предусматривает облегченный порядок оформления виз (на основании письменного обращения принимающей стороны), в частности, предпринимателям, участникам научных, культурных и спортивных обменов, журналистам, учащимся и преподавателям, работникам железнодорожного и автомобильного транспорта, осуществляющим международные перевозки, а также близким родственникам лиц, проживающих в России или государствах ЕС. Практически все упомянутые категории граждан в соответствии с Соглашением смогут получать многократные визы сроком до пяти лет <29>. -------------------------------- <29> См.: Комментарий ДИП в связи с визированием Соглашений между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении визовых процедур и о реадмиссии в Люксембурге 12 октября 2005 г. 14 октября 2005 г. N 2130 // Официальный сайт МИД РФ: http: www. mid. ru.

Что касается Соглашения о реадмиссии, то в нем оговорена поэтапность вступления в силу. Первоначально стороны будут принимать только граждан своих государств, незаконно находящихся на территории государства другой стороны. И лишь по мере заключения соответствующих двусторонних договоренностей о реадмиссии с третьими странами либо по истечении 3-летнего периода начнет применяться в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства. При резюмировании вышеизложенного напрашиваются следующие выводы. 1. Между Российской Федерацией и Европейским Союзом не существует специального соглашения в области туризма, однако складывающееся в различных сферах взаимоотношений международно-правовое регулирование направлено также на развитие регионального туризма Россия - ЕС. В частности, приоритетными сферами взаимодействия являются экономические отношения, сближение законодательства, все виды транспорта и связь, наука и культура, экология, космос, безопасность, упрощение визовых и таможенных формальностей, статистика и другие, т. е. все то, что является, по сути, либо неотъемлемой составляющей (элементом) туризма, либо условием его развития. 2. Россия и ЕС наметили курс на создание единого европейского региона "без разделительных линий", т. е. на единое безвизовое пространство со свободой перемещения своих граждан, первым этапом на пути к которому стало облегчение визового режима для значительной категории лиц (преподавателей, студентов, бизнесменов и др.), что естественным образом повлечет интенсификацию туристских обменов. 3. Развивающиеся отношения между Россией и ЕС, начатые на основе экономического сотрудничества, все более углубляются и расширяются и переходят в гуманитарную плоскость взаимоотношений - образовательную, культурную, туристскую. Стороны все больше внимания придают научным, образовательным и культурным обменам между молодежью и другими категориями граждан, что свидетельствует о положительных тенденциях повышения уровня партнерства и сотрудничества и об увеличении межгосударственных туристских связей. 4. Россия и ЕС придают большое значение вопросам обеспечения внутренней и внешней (по отношению к общим границам региона) безопасности своих территорий, включая обеспечение безопасного передвижения своих граждан, как от угроз, исходящих со стороны человека (терроризм, наркотики, сексуальное рабство и эксплуатация и др.), так и со стороны природы (стихийные бедствия и катастрофы). В свою очередь, обеспечение стабильности и безопасности региона - один из факторов успешного развития международного туризма. Таким образом, тенденция эволюционирования отношений сотрудничества и партнерства между Россией и государствами - членами ЕС говорит о скором и успешном формировании общего туристского пространства и об увеличении числа взаимных туристских поездок между гражданами данных государств. Однако следует заметить, что, несмотря на сказанное, нельзя умалять значения желательного заключения данными сторонами двустороннего Соглашения о сотрудничестве в сфере туризма, пусть даже общего характера, или расширения и детализации указанного направления сотрудничества в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС.

Название документа