Правовой статус главы государства во французской правовой системе

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА ВО ФРАНЦУЗСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

М. В. ЗАХАРОВА

Захарова М. В., научный сотрудник Управления научных исследований МГЮА, кандидат юридических наук.

На протяжении длительной истории развития и становления французской конституционно-правовой мысли правовое положение главы государства претерпевало значительные динамические изменения, причины которых кроются, прежде всего, в изменениях внутри самого конституционного строя этой страны. На французской политической арене, последовательно сменяя друг друга, реализовались конституционно-правовые доктрины и концепции пяти республик. В представленной ниже статье мы не ставили себе в качестве основной задачи анализ правового статуса главы государства с момента его ab incunabulis, то есть основания (как говорили древние). Предметом нашего исследования станет лишь современный этап развития конституционного права Франции, начавшийся в связи с принятием Конституции 1958 г. - Конституции V Республики <*>. -------------------------------- <*> Следует заметить, что во Франции к настоящему времени появляются научные доктрины, ставящие под сомнение сам факт дальнейшей пролонгации действия V Республики и направленные на изменение конституционного строя и учреждение в стране VI Республики. См.: La VI-e Republique? // Droit public 1/2, 2002.

Порядок избрания главы государства

Принятие Конституции 1958 г. во Франции, которая в материальном смысле этого слова представлена тремя актами: собственно Конституцией 1958 г., преамбулой к Конституции 1946 г. и Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., - привело к изменению формы правления в этой стране. В соответствии с Конституцией 1946 г. Франция представляла собой парламентарную республику, а ее глава на основе ст. 29 Конституции избирался на семь лет Парламентом; при этом переизбираться он мог только один раз. В дополнение к ст. 29 Конституции во Франции был издан Закон от 8 декабря 1953 г. N 53-214 "О способе избрания Президента Республики", который был формально выражен всего в одной статье, которая, в частности, закрепляла, что "Президент Республики избирается без дебатов, тайным поименным голосованием, абсолютным числом поданных голосов" <*>. -------------------------------- <*> Journal Official. Lois et decrets, 9 decembre 1953. P. 10942.

Статья 6 Конституции 1958 г. (в своей первоначальной редакции) также не предусматривала возможность прямых выборов главы государства. В соответствии с данной статьей Конституции Президент Республики избирался сроком на семь лет коллегией выборщиков (члены Парламента, представители региональных властей, в том числе и заморских территорий Франции). Однако в результате крупной конституционной реформы 1962 г., которая была связана с именем генерала де Голля и ознаменовала собой новый виток в развитии Французской республики <*>, на референдуме 28 октября 1962 г. была принята новая редакция Конституции 1958 г. Изменения коснулись и порядка избрания главы государства. Отныне Президент Республики избирался на семь лет путем всеобщего и прямого голосования. Последние изменения в ст. 6 Конституции Франции были внесены в связи с принятием Закона от 2 октября 2000 г. В соответствии с этим нормативно-правовым актом мандат Президента на осуществление своих полномочий сократился на два года и составил пять лет. Что касается определения правовых основ переизбрания главы государства на новый срок, то в отличие от ст. 29 ранее действовавшей Конституции 1946 г., в которой прямо закреплялась возможность только однократного переизбрания, ныне действующая Конституция Франции подобный вопрос вообще не оговаривает. Из этого следует (и в этом вопросе мы полностью разделяем позицию авторов учебника по конституционному праву зарубежных стран под ред. Б. А. Страшуна), что перевыборы Президента могут иметь место неограниченное количество раз. -------------------------------- <*> Как отмечают исследователи, "1962 год стал для нового режима годом коронации". См. подробнее: Разделение властей. М., 2004. С. 254.

Часть 2 ст. 6 Конституции Франции 1958 г. гласит, что "условия применения настоящей статьи устанавливаются и ограничиваются законом". На сегодняшний день во Франции таких Законов было принято несколько. 1. Органический Закон от 6 ноября 1962 г. N 62-1292 (с соответствующими изменениями на 18 июня 1976 г., 13 января 1988 г., 10 мая 1992 г., 19 января 1995 г. и 20 января 1995 г.). А также Декрет от 14 марта 1964 г. N 64-231 "О порядке применения Закона N 62-1292" (с изменениями на 4 августа 1976 г., 21 января 1981 г., 6 января 1988 г. и 8 августа 1994 г.). 2. Органический Закон от 31 января 1976 г. N 76-97 "О выборах Президента Республики гражданами, находящимися за ее пределами". 3. Декрет от 8 августа 1994 г. N 94-674 "О финансовой гласности избирательной кампании Президента Республики". Доктринальный анализ указанных выше законодательных актов, а также ст. 7 Конституции Франции 1958 г. позволяет говорить о следующем порядке избрания Президента. 1. Избрание нового Президента Франции происходит не менее чем за 20 и не более чем за 35 дней до истечения срока полномочий Президента, состоящего в должности, - конкретную дату выборов назначает Правительство. В случае открытия досрочной вакансии выборы проводятся в те же сроки после открытия досрочной вакансии. 2. Списки кандидатов в Президенты публикуются в Journal official. Обнародует эти списки Конституционный совет, который во Франции выступает в роли Центральной избирательной комиссии по выборам Президента. 3. Потенциальный кандидат в Президенты обязан собрать подписи лиц, обладающих определенным выборным мандатом. В соответствии со ст. 3 Закона N 62-1292 к таковым лицам относятся члены Парламента, Высшего совета французов, проживающих за границей, представители территориальных собраний заморских территорий и мэры. 4. Кроме сбора подписей для получения статуса кандидата в Президенты соответствующее лицо должно представить в Конституционный совет декларацию о своем имущественном положении (потенциальный кандидат на занятие должности главы государства также берет на себя обязательство при избрании его Президентом и после истечения президентского мандата представить в Конституционный совет аналогичную декларацию). 5. Избирательная кампания по выборам главы государства в соответствии со ст. 9 Декрета от 14 марта 1964 г. N 64-231 начинается с момента публикации списка кандидатов в Президенты и заканчивается в последнюю пятницу недели, предшествующей официальной дате выборов. 6. Органом, контролирующим законность проведения избирательной кампании, является Конституционный совет. В данном случае Конституционный совет при осуществлении своей деятельности руководствуется не только Конституцией и указанной группой нормативно-правовых актов, но и Избирательным кодексом, введенным в действие Ордонансом от 19 сентября 2000 г. N 2000-916. 7. На выборах Президента победившим считается кандидат, получивший абсолютное большинство поданных голосов. Если абсолютное большинство получено не было, то назначается второй тур, в котором участвуют только два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов и не снявшие свои кандидатуры. Конституционный совет может продлить сроки, в течение которых проходят выборы Президента, но не более чем на 35 дней - со дня принятия им соответствующего решения.

Полномочия Президента в сфере законодательной власти

Наиболее значимым полномочием Президента Республики в сфере законодательной власти является в соответствии с ч. 1 ст. 12 Конституции Франции его право на роспуск Национального Собрания. Данное правомочие глава государства может осуществлять после консультации с Председателем палат и с Премьер-министром. При этом само право роспуска нижней палаты Парламента ограничено только тремя условиями: роспуск невозможен в течение одного года после предыдущего роспуска (ч. 2 ст. 12 Конституции); роспуск невозможен во время чрезвычайного положения (ст. 16 Конституции); роспуск не может быть осуществлен председателем Сената или Правительством, когда они исполняют обязанности Президента (ч. 4 ст. 7 Конституции). Если сравнивать юридические основы претворения данного правомочия главы государства с аналогичными российскими конституционно-правовыми нормами, то следует заметить, что в Российской Федерации Президент также имеет право роспуска нижней палаты парламента. Такое право ему передано в соответствии с п. "б" ст. 84, а также ст. 109 и 111 Конституции РФ. Однако в отличие от Франции такие беспрецедентные меры политического воздействия на общественные процессы в стране глава государства может применить на практике в строго определенных случаях: когда Государственная Дума трехкратно отклонит кандидатуру Председателя Правительства, предлагаемого Президентом, согласно Конституции РФ <*> (ч. 4 ст. 111 Конституции); когда Президент, разрешая правительственный кризис (Государственная Дума выражает недоверие Правительству и требует его отставки), распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). -------------------------------- <*> Толкование данной статьи Конституции дано в решении Конституционного Суда от 11 декабря 1998 г. N 28-П; в данном решении, в частности, указывается, что Президент РФ вправе предлагать как одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства, так и разные кандидатуры.

Отсутствие в Конституции Франции юридических норм, устанавливающих обязательность наличия формальных поводов для роспуска нижней палаты парламента (при наличии таковых в российской Конституции), приводит и к неоднородной практике претворения указанных юридических норм в жизнь. На сегодняшний день роспуск парламента для России - это лишь потенциал, для Франции, напротив, реальность (в 1968 г. Шарль де Голль распустил Национальное Собрание, в 1981 г. - Франсуа Миттеран). К иным полномочиям главы государства в сфере законодательной власти следует отнести: - в соответствии со ст. 10 Конституции Франции Президенту Республики предоставлено право промульгации законов в течение 15 дней, следующих после передачи Правительству окончательно принятого закона <*>; при этом глава государства может потребовать от Парламента нового обсуждения закона или нескольких его статей; -------------------------------- <*> По сравнению с ранее действовавшей Конституцией Франции 1946 г. указанный срок на передачу закона Президенту увеличился на 5 дней - в соответствии со ст. 36 Конституции Франции 1946 г. он составлял 10 дней.

- статья 13 Конституции Франции гласит, что "Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров". Такая формулировка ст. 13 Конституции не дает однозначного ответа на вопрос о том, является ли указанное правомочие главы государства его правом или обязанностью. Ответ на этот во многом дискуссионный вопрос может быть дан путем анализа юридической практики. В истории Франции существовали примеры отказа главы государства от подписания ордонансов, принятых Советом министров. Так, в 1986 г. Франсуа Миттеран отказался подписать правительственный ордонанс, касающийся приватизации государственной собственности; - в соответствии со ст. 18 Конституции Франции Президент может обращаться к Парламенту с посланиями; - по общему правилу все акты Президента требуют контрасигнатуры Премьер-министра. Данное правило не распространяется на правовые акты главы государства о роспуске Парламента, передаваемые на референдум и принимаемые при чрезвычайных обстоятельствах.

Полномочия Президента в сфере исполнительной власти

Часть 1 ст. 8 Конституции Франции гласит, что Президент Республики назначает Премьер-министра; он прекращает его функции по заявлению последнего об отставке Правительства <*>. Однако сам факт назначения Премьер-министра Президентом вовсе не означает подчинения Правительства только главе государства. Краеугольный принцип построения конструкции смешанной республики во Франции проявляется в том, что Правительство несет ответственность за свою деятельность в соответствии со ст. 20 Конституции и перед Парламентом. Если Правительство получит неодобрительную оценку своей деятельности в нижней палате Парламента - Национальном Собрании (либо в случае принятия большинством голосов Национального Собрания "резолюции порицания" в отношении Правительства, либо неодобрения его общеполитической декларации), то Президент обязан в силу ст. 50, 49 и 8 принять отставку Правительства. -------------------------------- <*> Следует учитывать также тот факт, что практика политической жизни во Франции сложилась таким образом, что Президент при формировании Правительства всегда должен учитывать результаты парламентских выборов в стране. В истории Франции можно найти ряд политических казусов, при которых Премьер-министр и Президент Республики принадлежали к различным политически блокам (в президентство Франсуа Миттерана Премьер-министром стал лидер правых партий Ж. Ширак).

В Российской Федерации Правительство также может уйти в отставку, если не получит одобрения своей деятельности в Государственной Думе (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), но в данном случае последнее слово уже принадлежит Президенту - он либо распускает Государственную Думу соответствующего созыва, либо объявляет об отставке Правительства. Помимо назначения на должность Премьер-министра Президент Республики участвует также и в формировании государственного аппарата страны. Часть 2 ст. 13 Конституции устанавливает, в частности, что Президент назначает на гражданские и военные должности. При этом конкретной качественной характеристики этих государственных должностей в статьях французской Конституции не дается.

Полномочия Президента в сфере судебной власти

В соответствии со ст. 35 ранее действовавшей Конституции Франции 1946 г. за Президентом Республики было закреплено только одно полномочие в сфере осуществления судебной власти - право помилования. Анализ статей ныне действующей Конституции Франции позволяет говорить о расширении полномочий в данной сфере государственного властвования. На сегодняшний день участие Президента Республики в осуществлении судебной власти не ограничивается только правом помилования. В соответствии с Конституцией он является также председателем Совета Магистратуры.

Ответственность Президента

Правовые основы института политической ответственности главы государства закреплены в ст. 68 Конституции Франции. Данная статья, в частности, устанавливает, что Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей главы государства, только в случае совершения государственной измены. В данном случае обвинение ему может быть предъявлено только обеими палатами Парламента абсолютным числом голосов. Непосредственное рассмотрение дела о привлечении Президента к уголовной ответственности осуществляет Высокая палата правосудия <*>. -------------------------------- <*> В соответствии со ст. 67 Конституции Франции в состав Высокой палаты правосудия входят представители обеих палат Парламента.

Подобная формулировка ст. 68 Конституции не позволяет сделать вывод о том, какие действия составляют объективную сторону юридического состава государственной измены. В связи с этим во Франции появляются высказывания о том, что следует внести изменения в ст. 68 Конституции. Так, сенатор Этьен Дели считает, что надо в самой ст. 68 определить качественную составляющую тех противоправных действий, которые следует определять как государственную измену главы государства. В частности, к таковым действиям Президента, по ее мнению, следует относить "измену интересам Франции со стороны главы государства в случае возникновения внешнеполитической угрозы; осуществление Президентом Республики тех полномочий, которые не предусмотрены Конституцией" <*>. В любом случае, как совершенно справедливо отмечают авторы учебника по конституционному праву зарубежных стран под редакцией Б. А. Страшуна, данную статью Конституции Франции можно толковать весьма расширительно, включая в юридический состав государственной измены и убийство, и взяточничество, и необоснованный отказ Президента промульгировать закон и т. д. -------------------------------- <*> Code constitionnele. P., 2001. P. 623.

Некоторые французские исследователи в данной связи вообще ставят вопрос об отсутствии у Президента Республики в период действия его мандата политической, уголовной и гражданской ответственности. По нашему мнению, данная позиция не может быть поддержана в силу прежде всего того факта, что в Конституцию включена ст. 53-2, предусматривающая возможность действия юрисдикции Международного уголовного суда на территории страны <*>. Статья 28 Статута Международного уголовного суда гласит, что его положения распространяют свое действие на всех граждан стран - участниц Статута независимо от их правового статуса. -------------------------------- <*> Ратификация Статута Международного уголовного суда во Франции датируется 9 июня 2000 г.

Таким образом, формально Президента Республики можно привлечь к уголовной ответственности как на основании ст. 68 Конституции (хотя сделать это довольно сложно, так как дефиниция государственной измены в данной статье не дана), так и в рамках процедур международно-правовой судебной юрисдикции (подобное развитие ситуации возможно в силу ст. 5 Статута Международного уголовного суда при совершении главой государства геноцида, военных преступлений и преступлений против человечества).

Подводя общие итоги, можно отметить следующее. Французская V Республика прошла достаточно длительный путь конституционного строительства <1>. Ее возглавляли, последовательно сменяя друг друга, человек "18 июня" <2>, или "республиканский монарх", как называли его современники, генерал де Голль, его соратник (бывший Премьер-министр Правительства де Голля) Ж. Помпиду, лидер партии правых В. Жискар д'Эстен, лидер социалистов Ф. Миттеран, нынешний Президент Франции Ж. Ширак. Конструкция смешанной республики приобретала с приходом к власти каждого президента все новые оттенки. Одни, как де Голль, пытались склонить чашу весов в сторону президентского правления. Примечательно в данной связи следующее высказывание генерала де Голля: "Уже почти век республиканская Франция является телом без головы. Такой головой и должен стать Президент... Франция нуждается в монархии, но не наследственной, исходящей из божественного права, а в монархии избирательной. Я выполняю функции монарха во имя Франции" <3>. Другие, как, например, Ж. Ширак, напротив, выступали за расширение полномочий Парламента. По его мнению, Парламент осуществляет недостаточный контроль за правительственной деятельностью <4>. Однако общая конструкция полупрезидентской республики, при которой принцип сдержек и противовесов между Парламентом и Президентом реализуется наиболее полным образом, сохраняла актуальность своего действия в стране. -------------------------------- <1> Конституция 1958 г. изменялась 15 раз. <2> Эта дата считается переломной в истории Франции XX в. В этот день 1940 г. де Голль выступил по лондонскому радио с обращением к соотечественникам не прекращать сопротивления, ведя борьбу с нацизмом до конца. "Франция проиграла сражение, но она не проиграла войну", - сказал генерал. <3> Молчанов Н. Н. Де Голль. М., 2003.С. 423. <4> La documentation francaise document d Etudes. Droit constitionnele et institution politique. N 104 Edition 1986 // Constitution francaise du 4 octobre 1958. P. 30

В данном отношении, на наш взгляд, России следует ориентироваться на опыт конституционного строительства Франции. И дело здесь даже не в чисто формальном закреплении положений о политической ответственности Правительства перед Парламентом (аналогично ст. 20 Конституции Франции), а именно в практике политической деятельности, в реально действующем механизме властвования. Власть Президента в Российской Федерации для многих граждан будет по-прежнему восприниматься в качестве авторитарной, пока не будет реально действовать институт недоверия Государственной Думы Правительству (формально закрепленный в Конституции РФ!), а результаты выборов в нижнюю палату парламента не будут напрямую влиять на перемену политического курса в нашей стране.

Название документа