Международно-правовое регулирование миграционных процессов

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ

Л. Ф. АБЗАЛОВА

Абзалова Л. Ф., аспирантка кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ.

Миграционные процессы, масштабы которых все более возрастают, становятся одним из факторов внутригосударственной и международной напряженности, оказывают влияние на социально-экономическую и политическую сферу жизни как мирового сообщества в целом, так и отдельных стран. Генеральный секретарь ООН К. Аннан характеризует международную миграцию как "одну из крупнейших проблем, стоящих перед нашим миром в XXI веке. Правительствам и международным организациям необходимо прилагать больше усилий по реализации множества благ, которые она несет, и разрешению трудностей, которые она может вызывать" <*>. -------------------------------- <*> Из доклада Генерального секретаря ООН К. Аннана Global commission on international migration. 2006.

Международное право не дает единого понятия миграции. В национальных же законодательствах многих государств мигрант имеет юридический статус: "иностранный гражданин", "лицо без гражданства", "беженец" и "лицо, ищущее убежище". Каждый статус связан с определенными правами и обязанностями. Диапазон правосубъектности неграждан варьируется от признания их полностью правосубъектными (за исключением политической сферы) с оказанием помощи в переселении и адаптации до преследования незаконно прибывших и выдворения их за пределы государства. Международные стандарты правового статуса мигранта в контексте защиты прав человека стали формироваться после Второй мировой войны, в связи с которой миллионы людей стали вынужденными мигрантами <*>. Проблема миграции вышла далеко за пределы отдельных государств, что обусловило создание единых международно-правовых стандартов <**> по защите прав мигрантов. К числу основных источников международных стандартов в области миграции следует отнести прежде всего так называемые всеобщие, или универсальные, миграционные стандарты. В первую очередь это Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закрепившая основополагающие положения и права человека в области миграционных процессов, а именно - "право каждого человека на свободное передвижение и выбор своего места жительства в пределах каждого государства; право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою" (ст. 13), а также "право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (ст. 14) <***>. -------------------------------- <*> Известно, что во время Второй мировой войны и в первые послевоенные годы происходило крупнейшее в современной истории перемещение населения. Только по приблизительным оценкам, в мае 1945 г. в Европе было более 40 млн. перемещенных лиц, не считая немцев, бежавших от наступления советских войск на востоке, и иностранцев, в свое время угнанных в Германию на принудительные работы. (Андриченко Л. В. Международно-правовая защита беженцев и лиц, перемещенных внутри страны // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. д. ю.н., профессора, академика РАЕН и ПАНИ В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2004. С. 116.) <**> Понятие "стандарт" было закреплено в виде провозглашения Декларации Генеральной Ассамблеи "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства". См.: Карташкин В. А. Всеобщая Декларация и права человека в современном мире // Советский ежегодник международного права. М., 1988. С. 118. <***> См.: Международное публичное право: Сб. документов. М., 1996. Т. 1. С. 460 - 464.

Вышеприведенные положения Всеобщей декларации прав человека являются первым заявлением, принятым после Второй мировой войны в отношении прав человека искать убежище и пользоваться им. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению путем национальных и международных прогрессивных мероприятий всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов, населяющих территории, находящиеся под их юрисдикцией". Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г. <*> Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право каждого человека на свободное передвижение. В ст. 12 данного документа провозглашается право каждого, "кто законно находится на территории какого-либо государства на свободное передвижение и свободу выбора местожительства". Однако закрепленное право может быть и ограниченным при чрезвычайном положении в государстве, если жизнь нации находится под угрозой, при условии, если официально это будет объявлено в соответствии со ст. 4 вышеуказанного Пакта. -------------------------------- <*> См.: Действующее международное право. В 3 т. / Составители Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. Т. 2. М., 1999. С. 21.

Другим универсальным международным актом является Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятая 13 декабря 1985 г. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 40/144. В данном акте устанавливается, с учетом предусмотренных национальным законодательством ограничений и совместимости с правами, содержащимися в других международных документах, право иностранца покидать страну; право на свободу перемещения и свободу выбора места жительства в границах государства при условии законного нахождения на данной территории, право супруги иностранца и несовершеннолетних детей сопровождать иностранца, приехать к нему и остаться с ним <*>. -------------------------------- <*> См.: Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д. ю.н. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2005. С. 213.

Таким образом, нормы, касающиеся проблем миграции населения, стали неотъемлемой частью универсального международного права. Впоследствии они нашли свое закрепление в региональных международных актах. В частности, Европейская конвенция о правах человека, принятая 3 сентября 1953 г., гарантировала гражданам государств - членов Совета Европы соблюдение их конституционных прав и свободу передвижения. Для обеспечения этих прав был принят Протокол N 4 к Конвенции о защите прав и основных свобод. Так, в п. 1 ст. 2 закрепляется право на свободу передвижения и выбора места жительства, имеется в виду на территории каждого из европейских государств-участников. Кроме того, в ст. 2 устанавливается право каждого покидать страну. Конвенция не дает гарантий на право въезда на территорию другого государства-участника. В этом ее отличие от Хартии основных прав Европейского союза, которая, в свою очередь, устанавливает право каждого гражданина Союза на свободное передвижение и выбор места жительства на территории государств-участников (ст. 45) <*>. -------------------------------- <*> Принятая в г. Ницце 7 декабря 2000 г. См.: Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 302 - 314.

Право вернуться на территорию покинутого государства Конвенции гарантируется только гражданам этого государства (п. 2 ст. 3 Протокола N 4). Права, о которых говорится в ст. 4 Протокола N 4, гарантированы каждому, кто на законных основаниях <*> находится на территории государства-участника, т. е. не только гражданам этого государства, но и всем, кто в соответствии с требованиями его законодательства правомерно находится на его территории. -------------------------------- <*> Законное пребывание означает, что иностранец обладает таким разрешением, выданным ему властями в соответствии с действующими законами. См.: Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова, Л. М. Энтина. М.: Норма, 2002.

В группу международных правовых документов, регулирующих миграционные процессы, также входят Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. Термин "беженцы" впервые начал употребляться после Первой мировой войны. Этим понятием обозначались лица, добровольно покинувшие места своего жительства, занятые противником или находящиеся под их угрозой, или высланные из этих мест по распоряжению гражданских или военных властей. Модель международных действий по защите беженцев была установлена Лигой Наций. Во время Второй мировой войны появился термин "перемещенные лица", относившийся ко всем лицам, которые насильственным путем были угнаны (вывезены) на территорию иностранного государства, в том числе противника. Поскольку проблема беженцев сразу после окончания Второй мировой войны так и не была решена, постольку возникла необходимость в новом международном документе, который определял бы правовой статус беженцев. Вместо многочисленных специальных документов, относящихся к особым категориям беженцев, было решено выработать единый документ, содержащий общее определение лиц, которых следует считать беженцами. Конвенция о статусе беженцев была принята на Конференции полномочных представителей Организации Объединенных Наций 28 июля 1951 г. и вступила в действие 22 апреля 1954 г. В соответствии с общим определением, содержащимся в Конвенции 1951 г., "беженцем является лицо, которое в результате событий, произошедших до 1 января 1951 г., в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований... находится вне страны своей гражданской принадлежности..." <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Действующее международное право. В 3 т. / Составители Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. Т. 1. М., 1999. С. 284.

С течением времени и возникновением новых ситуаций с беженцами появилась потребность в расширении охвата применения положений Конвенции 1951 г. в применении к этим новым случаям. В результате был разработан Протокол, касающийся статуса беженцев. После рассмотрения Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций он был открыт для присоединения 31 января 1967 г. и вступил в силу 4 октября 1967 г. <*> -------------------------------- <*> См.: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев (согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженца). Смоленск, 2005.

Присоединяясь к Протоколу 1967 г., государства берут на себя обязательство применять основные положения Конвенции 1951 г. о статусе беженцев в соответствии с определением. В свою очередь, все страны, которые являются участницами Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г. к ней, обязаны соблюдать нормы международных документов. В ст. 26 Венской конвенции о праве договоров 1969 г. (Pacta sunt servanda) сказано, что "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться", а в следующей статье отмечается: "Государство - участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора" <*>. -------------------------------- <*> См.: Действующее международное право. В 3 т. / Составители Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. Т. 2. М., 1999. С. 352.

О признании понятия "беженец", используемого в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., свидетельствует и практика его применения в ряде международных региональных актов, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ. Вместе с тем существует несколько иное определение понятия "беженец", расширяющее круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. Этот подход нашел свое отражение в Конвенции Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г., регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке. В данной Конвенции термин "беженец" применяется также к лицам, которые вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно расстроивших общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения либо гражданства, были вынуждены покинуть место своего обычного проживания <*>. -------------------------------- <*> См.: Матвеева Т. Д. Международное право. М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 244.

Сложившиеся основы международно-правового подхода к определению понятия "беженец" были закреплены затем в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Устав, во-первых, подчиняет компетенции УВКБ переселенцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, Устав относит к беженцам лиц, которые не могут вернуться, хотя обстоятельства, ставшие основанием для предоставления им статуса беженцев, перестали существовать. Связано это с тем, что отказ вернуться домой, как правило, вызван психической травмой, которая является следствием пережитых преследований. Во-вторых, Устав распространяет полномочия УВКБ на других иммигрантов, если их положение соответствует совокупности нижеперечисленных обстоятельств: 1) лицо находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного местожительства (последнее условие применяется для апатридов - лиц без гражданства); 2) его выезд из страны оказался вынужденным; 3) покинуть государство гражданской принадлежности (страну прежнего постоянного местожительства) его вынудили испытываемые или испытанные вполне обоснованные опасения преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе; 4) лицо, вынужденно покинувшее государство гражданской принадлежности, не пользуется (не может или не желает пользоваться) защитой этого государства, опасаясь преследований (характер преследований указан в п. 3). 5) лицо, не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего постоянного местожительства в результате упомянутых событий, не может или не желает вернуться в нее, опасаясь преследований, характер которых указан в п. 3. Таким образом, УВКБ ООН предоставляет свою помощь не только беженцам, но и другим категориям перемещенных и нуждающихся в помощи лиц. К ним относятся лица, ищущие убежище, беженцы, которые вернулись домой, но все еще нуждаются в помощи в процессе своего возрождения к новой жизни; местные гражданские общины, которые непосредственно испытали на себе последствия передвижения масс беженцев, и, что наиболее важно, растущее число внутриперемещенных лиц (ВПЛ). Следует отметить, что в отличие от понятия "беженец" в настоящее время в международном праве не существует нормативного определения понятия внутриперемещенных лиц, хотя сегодня, в начале нового тысячелетия, положение перемещенных лиц также остается одной из наиболее острых проблем, стоящих перед человечеством. По мере изменения характера военных действий на протяжении последних десятилетий, когда все больше и больше внутренние конфликты стали заменять собой войны между государствами, количество внутриперемещенных лиц значительно возросло, и они представляют собой в настоящее время вторую по численности группу лиц после беженцев. Численность таких перемещенных внутри страны лиц, по оценкам Специального представителя УВКБ ООН по делам беженцев, перемещенных внутри страны, составляет около 20 - 25 млн. человек по меньшей мере в 40 странах мира. Достаточно заглянуть в материалы газет, посвященные описанию местных конфликтов в Чеченской Республике, Косово, Боснии и Герцеговине, Сьерра-Леоне, Судане, Шри-Ланке, Колумбии или Афганистане, чтобы убедиться в том, что число таких лиц растет и они остро нуждаются в помощи <*>. -------------------------------- <*> См.: Андриченко Л. В. Международно-правовая защита беженцев и лиц, перемещенных внутри страны // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. д. ю.н., профессора, академика РАЕН и ПАНИ В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2004. С. 116.

По данным УВКБ ООН число зарегистрированных беженцев с 1970 по 1999 г. превышало численность внутренних перемещенных лиц, однако с 2000 по 2004 г. ситуация изменилась: количество лиц со статусом ВПЛ увеличилось на 3 млн. человек, а со статусом беженца сократилось на 2,8 млн. человек. Разработка определения понятия лиц, перемещенных внутри страны, проходила в рамках Комиссии по правам человека в ходе работы над Руководящими принципами по вопросу о перемещении лиц внутри страны, которые были представлены комиссии на ее 54-й сессии в 1998 г. и уже получили определенное признание. Одной из главных причин, побудивших Комиссию начать работу над определением понятия лиц, перемещенных внутри страны, явилась необходимость изучения вопроса о применимости существующих норм международного права в области гуманитарных вопросов защиты беженцев к защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказанию им помощи. В соответствии с разработанными Руководящими принципами перемещенными внутри страны считаются "лица или группы лиц, которых вынудили покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государственных границ" <*>. Это определение носит описательный характер и не является правовым термином. В нем содержатся два основных элемента, составляющих понятие перемещения лиц внутри страны: принудительное перемещение и неперемещение за пределы государственных границ. В определении излагаются основные причины перемещений, однако включение в него такого ограничения, как "в частности", ясно указывает на то, что не исключаются и другие причины. -------------------------------- <*> См.: введение, параграф 1. Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Комментарий Вальтер Келинов по вопросу. Институт Брукингса. Проект по вопросу о перемещении лиц внутри страны. УКГД, 1999.

В некоторых странах были приняты законы, обеспечивающие создание национального статуса для ВПЛ или отдельных групп ВПЛ (например, перемещенных в результате определенного конфликта). Например, подобный статус существует в результате принятых законов в Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Колумбии, Хорватии, Грузии и Российской Федерации <*>. Хотя международное право и не требует этого, обычно предусматривается регистрация лиц, имеющих право на его получение, им предоставляется социальная, экономическая и правовая помощь в обеспечении прав, поставленных под угрозу в результате перемещения, а также поддержка в вынесении долгосрочных решений. Подобный статус не лишает ВПЛ их прав в соответствии с законодательством о правах человека и гуманитарным правом. -------------------------------- <*> См.: Закон РФ от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ "О вынужденных переселенцах" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 52. Ст. 5110.

Следует также отметить, что, как и в случае с беженцами, определение ВПЛ не охватывает лиц, мигрирующих по экономическим причинам. Несомненно, что лица, вынужденные покидать свои дома вследствие экономической несправедливости и маргинализации, равносильных систематическому нарушению их экономических прав, могли бы подпадать под данное определение, однако в большинстве случаев экономической миграции элемент принуждения к перемещению недостаточно очевиден. Таким образом, на сегодняшний день Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев вместе с Протоколом 1967 г., касающимся статуса беженцев, остается самым важным и универсальным международно-правовым актом в отношении беженцев. За свою более чем полувековую историю Конвенция доказала собственную "жизнеспособность" в условиях изменения характера преследования людей. В основе всей совокупности положений указанных документов лежат права беженцев на безопасность и личную неприкосновенность. В западной юридической литературе выделяют две категории лиц: "refugees", т. е. любые лица, которые покидают свою страну, считая проживание там для себя невозможным, и "migrant workers", т. е. те лица, которые иммигрируют в поисках работы или уже заключив контракт с работодателем. Последняя категория обладает особым статусом, закрепленным в Конвенции о защите всех прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Главная отличительная черта рабочих-мигрантов состоит в том, что они покидают страну вследствие неудовлетворенности экономическим положением в своей стране. Их жизни и свободе на территории родного государства ничто не угрожает. Их цель - получение работы и заработка, которые они не могут найти дома. При этом следует учитывать, что трудящийся-мигрант или члены его семьи могут проживать на территории того государства, гражданами которого они являются, но ездить на работу в другое государство. Таким образом, они не всегда претендуют на получение гражданства того государства, на территории которого они работают. Впервые миграция в целях трудоустройства стала объектом международного правового регулирования более 80 лет назад. С тех пор под эгидой ООН был принят целый ряд нормативных актов, направленных на защиту прав, законных интересов и достоинства тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами страны происхождения. Защита права на труд является важной областью деятельности не только ООН, но и ее специализированных учреждений. Одно из них - Международная организация труда (МОТ) и ее главный орган - ежегодно созываемая Международная конференция труда. Они устанавливают международные стандарты в этой области путем разработки и принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Из всех правовых норм, разработанных государствами в рамках международных организаций для регулирования положения трудящихся-мигрантов, конвенции и рекомендации МОТ являются наиболее полными и всеобъемлющими. Всего на сегодняшний день МОТ были приняты 181 конвенция и 188 рекомендаций. Конвенции носят обязательный характер для ратифицировавших их государств. Кроме того, государства обязаны представлять раз в два года доклады о принятых в стране мерах по выполнению положений конвенции. Даже если решение о ратификации не принято, правительства в этом случае обязаны сообщать в МОТ о состоянии работы над законодательством и практики по затрагиваемым в конвенции вопросам <*>. -------------------------------- <*> См.: Миграция населения. Вып. 2: Трудовая миграция в России. Приложение к журналу "Миграция в России". М., 2001. С. 151 - 152.

В настоящее время разработана целая система международных норм по всем областям трудовой деятельности: от производственных отношений, политики занятости, условий труда до защиты прав человека на рабочем месте и защиты прав особых категорий работников, например трудящихся-мигрантов. Защита иностранных трудящихся являлась одной из основных целей МОТ, провозглашенных ею с момента создания в 1919 г. Это нашло отражение в преамбуле Устава МОТ, где говорится о необходимости срочного улучшения условий труда, в том числе путем защиты интересов трудящихся, работающих за границей. Непреходящая политико-правовая ценность международных стандартов в области прав человека, касающихся миграционных процессов, стала особенно очевидна в XXI столетии, когда многие государства унифицируют свои правовые системы, признавая в качестве основных прав человека право каждого человека на свободное передвижение и выбор своего места жительства в пределах каждого государства, а также право искать убежище от преследования в других странах. В условиях современной России вопрос о том, соответствует ли российское миграционное законодательство и практика его применения международным стандартам, весьма актуален. Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего право каждого на свободное передвижение, правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Это следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Базовые принципы и нормы правового регулирования положения различных категорий мигрантов определены действующим законодательством Российской Федерации. Однако есть все основания заявить, что действующая правовая база обеспечения эффективной миграционной политики не адекватна тем проблемам, с которыми столкнулась в этой сфере наша страна.

Название документа