Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций: основания возникновения

Каковы предпосылки права на предъявление заявления о взыскании недоимки по обязательным платежам и санкций в суд? Какова подведомственность данных дел? В каких случаях обязательные платежи и санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей взыскиваются только по решению суда? Каковы полномочия взыскивающих органов?

Право на обращение в арбитражный суд с требованиями взыскать неуплаченные налоги и иные обязательные платежи вытекает из общего конституционного права на судебную защиту, предоставленного в соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому лицу, в том числе и государственным и иным органам, уполномоченным представлять и защищать интересы общества и государства.

Арбитражный процессуальный закон допускает обращение в арбитражный суд в форме искового заявления, заявления, жалобы, представления. По делам о взыскании обязательных платежей и санкций обращение в суд осуществляется в форме заявления. АПК РФ устанавливает требования к его содержанию (ст. 214 АПК РФ). При этом используется юридико-технический прием изложения правил оформления заявлений путем частичной отсылки к правилам оформления исковых заявлений. Отдельные правила составления заявления содержатся в Налоговом кодексе (НК) РФ (ст. 48, 104).

Сопоставляя нормы арбитражного процессуального и налогового законодательств, можно сделать вывод о неединообразном использовании терминов "исковое заявление" (ст. 48, 104 НК РФ) и "заявления" (ст. 189, 212 АПК РФ). В соответствии со ст. 4 АПК РФ обращение в суд первой инстанции осуществляется в форме искового заявления по делам, возникающим из гражданских правоотношений, и форме заявлений - по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Исковое заявление и заявление - это самостоятельные процессуальные документы, отличие их обусловлено задачами арбитражного суда в исковом производстве и производстве по делам из административно-публичных правоотношений, природой материально-правовых требований, передаваемых на рассмотрение и разрешение суда.

Гражданско-правовое притязание, выраженное в иске, отличается от требования, содержащегося в заявлении. Исковым заявлением оформляются передаваемые на рассмотрение и разрешение требования о защите субъективных гражданских прав, в заявлении же выражаются требования публичного характера, например, об исполнении публичной обязанности заплатить установленный законом налог.

Представляется необходимым внести в НК РФ поправки, которые исключили бы противоречие норм Налогового и Арбитражного процессуального кодексов РФ путем замены в соответствующих статьях НК РФ слов "исковое заявление" на слово "заявление".

Возникновение права на предъявление в суд заявления о взыскании неуплаченных обязательных платежей и санкций обусловлено наличием ряда фактических обстоятельств, в качестве которых в теории гражданского и арбитражного процессуального права рассматривается совокупность предпосылок*(1).

Под предпосылками права на предъявление иска (в нашем случае - заявления) понимаются такие обстоятельства процессуального характера, с наличием или, наоборот, отсутствием которых процессуальный закон связывает возникновение у заинтересованного лица права на обращение в суд, т.е. права на предъявление иска.

В связи с тем, что законодатели в АПК РФ 2002 г. отказались от проверки права на предъявление иска на этапе возбуждения дела и исключили институт отказа в принятии искового заявления, вопрос о наличии у заявителя такого права решается в заседании арбитражного суда при подготовке дела к разбирательству, и при отсутствии указанного права производство прекращается (ст. 150 АПК РФ).

Таким образом, то значение, которое ранее придавалось предпосылкам права на предъявление иска в арбитражный суд, несколько изменено.

Так как в настоящее время в арбитражном процессе отсутствует институт отказа в принятии искового заявления, а также при принятии искового заявления предпосылки права на предъявление иска не проверяются, А.Ф. Мкртчян предлагает предпосылки права на предъявление иска в арбитражный суд называть предпосылками права на рассмотрение иска*(2). Полагаем, такое наименование в большей мере соответствует действующему арбитражному процессуальному законодательству.

Право на обращение в суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций имеют только государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом контрольными функциями (ст. 213 АПК РФ).

Арбитражная процессуальная правосубъектность взыскивающих органов, обусловливающая одно из оснований возникновения права на предъявления заявления о взыскании, должна признаваться за субъектами, отвечающими двум критериям: а) наличие у них правового статуса государственного органа, органа местного самоуправления или иного органа; б) наличие у них контрольных функций, которыми их наделил федеральный закон*(3).

В зависимости от предметной компетенции, определенной федеральным законом, государственные органы осуществляют различные виды контроля за выполнением обязанностей по уплате обязательных платежей и иных обязанностей, предусмотренных законодательством, за невыполнение которых могут быть наложены санкции в виде штрафов.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 32 НК РФ контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов обязаны осуществлять налоговые органы. В силу ст. 34, 34.1 НК РФ пользуются правами и несут обязанности налоговых органов в установленных законом случаях таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов.

Статья 31 НК РФ наделяет налоговые органы правом взыскивать недоимки по налогам и сборам, пеням, а также налоговые санкции в установленном законом порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 167-ФЗ) к компетенции органов Пенсионного фонда РФ относится взыскание страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (далее - страховые взносы), пеней и наложенных штрафов.

В силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (с последующими изменениями и дополнениями) Фонд социального страхования РФ наделен правом принудительного взыскания недоимки и пени по соответствующим страховым взносам.

Таможенные органы пользуются правами и исполняют обязанности по взиманию налогов и сборов в соответствии с Таможенным кодексом РФ, Налоговым кодексом и иными федеральными законами о налогах и сборах (п. 1 ст. 34 НК РФ).

А.А. Остроумов отмечает, что право на обращение в арбитражный суд с заявлением о взыскании обязательных платежей и санкций признается только за тем контролирующим органом, который в соответствии со своими функциями проверяет, как субъекты публичных правоотношений исполняют обязанности по уплате установленных платежей, и(или)привлекает нарушителей законодательства к ответственности путем применения предусмотренных законом санкций в виде штрафов*(4).

В качестве примера можно привести постановление Федеральный арбитражный суд (ФАС) Северо-Западного округа от 7 августа 2003 г. N А05-1979/03-112/22. Как следует из материалов дела, налоговая инспекция провела камеральную проверку расчета организацией авансовых платежей по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование. В результате проверки налоговый орган установил факт неисчисления и неуплаты организацией страховых взносов на обязательное пенсионное страхование за первый квартал, первое полугодие и девять месяцев 2002 г. Налоговой инспекцией был составлен акт от 20 декабря 2002 г. N 04-18/5690 и принято решение от 12 февраля 2003 г. N 04-18/11-2068 о взыскании с организации 45 372 руб. 34 коп. страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Кроме того, организация привлечена к ответственности, предусмотренной п. 2 ст. 27 Закона N 167-ФЗ в виде взыскания 9074 руб. 47 коп. штрафа. Суд первой инстанции вынес решение в пользу налоговой инспекции.

Однако ФАС Северо-Западного округа, рассмотрев дело в кассационной инстанции, посчитал, что судебные акты, принятые по настоящему делу, подлежат отмене, а решение налоговой инспекции - признанию недействительным, поскольку решение налогового органа вынесено за пределами его полномочий.

Поскольку правоотношения, связанные с уплатой страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, не являются налоговыми, права налоговых органов в этой области не могут быть выведены опосредованно из положений НК РФ. Государственный орган имеет право налагать административные санкции только в том случае, когда такое право прямо предоставлено этому органу законом. Ни один закон, регулирующий уплату страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, не предусматривает права налоговых органов привлекать к ответственности за нарушения пенсионного законодательства*(5).

Таким образом, действующее законодательство четко регламентирует полномочия взыскивающих органов, строго разграничивая их компетенцию, что является одной из гарантий соблюдения прав налогоплательщиков и защиты интересов общества и государства.

Подведомственность дел о взыскании неуплаченных обязательных платежей и санкций традиционно рассматривают в качестве еще одного обстоятельства, обусловливающего возникновение и существование права на обращение в суд. При этом под подведомственностью понимается свойство дел, в силу которого их рассмотрение и разрешение отнесено законом к ведению определенного юрисдикционного органа*(6). В данном случае юридическое значение при определении подведомственности имеют природа и особенности правоотношений, в процессе которых возникает и развивается спор, специфика субъектного состава, а также ряд специальных условий, предусмотренных материальными нормами налогового права.

Дела о взыскании налоговой задолженности и санкций в зависимости от субъектного состава относятся к ведению налоговых органов, арбитражных судов и судов общей юрисдикции. В связи с этим правила определения подведомственности закреплены гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным и налоговым законодательствами. Наряду с критерием ведения предпринимательской и иной экономической деятельности главным основанием разграничения категорий подобных дел по подведомственности является правовое положение ответчика по конкретному делу: организация, индивидуальный предприниматель или физическое лицо, не имеющее статуса предпринимателя.

Исходя из норм АПК РФ (ст. 29), НК РФ (ст. 104, 105) и правил, установленных гражданским законодательством, ответчиками в арбитражном суде по делу о взыскании недоимки и санкций могут быть как коммерческие (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия), так и некоммерческие организации (потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные фонды и др.) в связи с осуществляемой ими экономической деятельностью, а также индивидуальные предприниматели*(7).

В связи с этим В.М. Шерстюк обращает особое внимание на ситуации, когда после предъявления иска и принятия его к производству суда гражданин утратил статус индивидуального предпринимателя*(8). Так как подведомственность - это такое свойство дела, которое должно наличествовать на всем протяжении процесса*(9), с момента прекращения действия государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя дела с участием указанных граждан, в том числе связанные с осуществлявшейся ими ранее предпринимательской деятельностью, подведомственны судам общей юрисдикции, за исключением случаев, когда такие дела были приняты к производству арбитражным судом с соблюдением правил о подведомственности до наступления указанных обстоятельств*(10).

Также необходимо особо заметить, что частные нотариусы, частные охранники, частные детективы не относятся к индивидуальным предпринимателям, поэтому налоговые споры между ними и налоговыми органами не подлежат рассмотрению в арбитражном суде*(11).

Вместе с тем на практике встречаются нарушения этого положения: налоговая инспекция обратилась в арбитражный суд субъекта Российской Федерации с иском к частнопрактикующему нотариусу о взыскании налога с продаж, штрафа и пени. Определением арбитражного суда производство по делу прекращено на основании п. 1 ст. 85 АПК РФ, поскольку деятельность частнопрактикующего нотариуса к предпринимательской не относится.

Кассационная инстанция, оставив без изменения определение арбитражного суда и без удовлетворения кассационную жалобу налогового органа, исходила из следующего. С учетом задач судопроизводства в арбитражном суде, приведенных в ст. 2 АПК РФ, к экономическим относятся споры, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Из статьи 1 Основ законодательства РФ о нотариате и ст. 23 ГК РФ следует, что частнопрактикующий нотариус совершает нотариальные действия, не подпадающие под понятие предпринимательской или экономической деятельности*(12).

Согласно п. 2 ст. 48, п. 2 ст. 104 НК РФ заявление о взыскании недоимки, пеней и налоговых санкций за счет имущества физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, может быть подано налоговым органом в суд общей юрисдикции. Дела по требованиям о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам в соответствии со ст. 22 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ рассматриваются и разрешаются в порядке приказного производства, если отсутствует спор о праве и нет возражений ответчика (ст. 121-130 ГПК РФ).В силу ст. 22 ГПК РФ и подп. 2 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (в редакции от 5 апреля 2005 г. с изм. от 11 марта 2006 г.) дела о выдаче судебного приказа в качестве суда первой инстанции рассматривает мировой судья.

Таким образом, дела о взыскании обязательных платежей и санкций подведомственны арбитражному суду при следующих общих условиях: а) участниками спора являются государственные и иные органы, осуществляющие контрольные функции, с одной стороны, и организации или индивидуальные предприниматели - с другой; б) обязанность по уплате обязательных платежей (либо привлечение к ответственности в виде взыскания санкций) у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей возникла в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

Право уполномоченных органов предъявлять в арбитражные суды заявления о взыскании неуплаченных обязательных платежей и санкций с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей может быть реализовано при условии отсутствия иного порядка взыскания, установленного законом (см. ст. 31, 45 НК РФ). Следует отметить, что отсутствие предусмотренного федеральным законом внесудебного порядка взыскания обязательных платежей и санкций многие процессуалисты выделяют в качестве самостоятельной предпосылки*(13).

На наш взгляд, данное обстоятельство применительно к налоговым спорам по поводу уплаты обязательных платежей выступает особым критерием подведомственности дела арбитражному суду, так как при наличии бесспорного режима взыскания возникший спор будет подведомствен, к примеру, налоговому органу*(14). И в данном случае после принятия к производству заявления о взыскании обязательных платежей и санкций, которые должны быть взысканы во внесудебном порядке, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ*(15).

Вместе с тем налоговым законодательством предусмотрены специальные условия, которые имеют юридическое значение при установлении подведомственности арбитражному суду дел о взыскании налоговой задолженности с организаций и индивидуальных предпринимателей. Налоговый кодекс РФ определяет следующие случаи, когда обязательные платежи и санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей взыскиваются только по решению суда: а) если организацией открыт лицевой счет в органах Федерального казначейства (иных органах, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов) в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (подп. 1 п. 2 ст. 45); б) в целях взыскания недоимки, числящейся более трех месяцев за зависимыми (дочерними) организациями, с их основных (преобладающих, участвующих) организаций в случаях, когда на счета последних в банках поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) зависимых (дочерних) организаций, и наоборот (подп. 2 п. 2 ст. 45); в) если обязанность по уплате налога организации или индивидуального предпринимателя основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделки, совершенной таким налогоплательщиком, или статуса и характера деятельности этого налогоплательщика (подп. 3 п. 2 ст. 45); г) в случае принятия налоговым органом решения о взыскании обязательных платежей и санкций в порядке ст. 46 НК РФ с нарушением срока, установленного п. 3 ст. 46 НК РФ.

Следует отметить, что несоблюдение правил подведомственности влечет некоторые сложности в разрешении конкретного дела. В связи с тем что в действующем АПК РФ отсутствует существовавший ранее институт отказа в принятии заявления, в настоящее время судья арбитражного суда не вправе отказать в принятии предъявленного заявления по мотиву неподведомственности дела арбитражному суду. В данном случае арбитражный процессуальный закон предусматривает прекращение производства по делу в порядке ст. 150 АПК РФ. В гражданском процессуальном праве институт отказа в принятии искового заявления сохранился (ст. 134 ГПК РФ). И если предъявленное заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, то нет необходимости возбуждать производство по делу, а потом прекращать его ввиду неподведомственности, как это происходит в арбитражном процессе.

Следующей предпосылкой права на предъявление и рассмотрение в арбитражном суде заявления о взыскании недоимки и санкций является отсутствие вступившего в законную силу принятого по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям судебного акта арбитражного суда (п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

В отличие от основания, указанного в п. 1 ст. 148 АПК РФ, в п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ имеются в виду ситуации, когда по тождественному делу соответствующим судом уже вынесен окончательный (завершающий) акт.

Вместе с тем не любой, даже оканчивающий производство по делу судебный акт может быть основанием для прекращения производства по тождественному делу. Например, по идентичному делу заявление было оставлено арбитражным судом без рассмотрения, о чем имеется вступившее в законную силу определение этого суда. В соответствии с ч. 3 ст. 149 АПК РФ такое определение не препятствует повторному обращению с тождественным иском, следовательно, наличие данного судебного акта не может быть основанием для применения п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Таким образом, при рассмотрении оснований возникновения и существования права на обращение взыскивающих органов в арбитражный суд в контексте нового понимания роли предпосылок права на предъявление заявления можно сделать следующий вывод. Если исходить из того, что право на предъявление иска (а в нашем случае - заявления о взыскании обязательных платежей и санкций) есть не что иное, как право на рассмотрение дела и на решение суда по заявленному требованию, то предпосылки права на предъявление заявления о взыскании недоимки по обязательным платежам и санкций в арбитражный суд существуют. К их числу можно отнести следующие: процессуальная правосубъектность заявителя (см. ст. 43, ч. 1 ст. 213 АПК РФ); подведомственность дела о взыскании обязательных платежей и санкций арбитражному суду (см. п. 4 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). В качестве специальных критериев подведомственности выступают: отсутствие предусмотренного федеральным законом внесудебного порядка взыскания обязательных платежей и санкций (см. ч. 1 ст. 213 АПК РФ); отсутствие вступившего в законную силу принятого по спору между теми же лицами, о том же предмете и по тем же основаниям судебного акта арбитражного суда (п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

А.В. Сидорова

"Законодательство", N 10, октябрь 2007 г.