Новая доктрина национальной безопасности президента Буша и верховенство права (часть I)

НОВАЯ ДОКТРИНА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА БУША И ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА (ЧАСТЬ I)

В. НАГАН, К. ХАММЕР

Наган Винстон, FRSA - директор и основатель Института прав человека, мира и развития Университета Флориды, профессор права Университета Флориды (Школа права им. Левина), бывший председатель совета "Амнести Интернешнл, США", а также Центра политических наук (США), член комиссии по конституционным вопросам ЮАР, профессор антропологии, посещающий профессор Брейзноуз Колледжа, Оксфорд, член Королевского общества искусств (Royal Society of the Arts) (Лондон). Sam T. Dell Research Scholar. Имеет ученые степени Йельского университета, школы Дюка, Оксфорда, Университета Южной Африки.

Благодарность

"(c) 2004 the Regents of the University of California. Перепечатка статьи из Berkeley Journal of International Law Vol. 22 No. 3, pp. 375 с разрешения правления Университета Калифорнии. Авторы желают поблагодарить Роберта Де Сильва Эшли (Robert da Silva Ashley), Томаса В. Уолша (Thomas W. Walsh), Алессандру М. Пелличчиа (Alessandra M. Pellicia) и Андреа М. Линдеман (Andrea M. Lindemann) за оказанную помощь. 22 Berkeley J. Int'l L. 375, * Copyright (c) 2004 Berkeley Journal of International Law Berkeley Journal of International Law 2004 22 Berkeley J. Int'l L. 375

Резюме

...Три ключевых вопроса, связанных с внешнеполитическими отношениями США, следующие: действительно ли США пытаются изменить международное право для того, чтобы обеспечить свои интересы, или, иными словами, те, чьими руками творится внешняя политика США, видят необходимость в значительном изменении международных правовых стандартов... Соответствует ли смена режима в Афганистане международному праву и существуют ли иные цели... По Афганистану стало ясно, что смена режима является важным элементом формирующейся доктрины национальной безопасности Президента США Джорджа Буша... Атаки США на Ирак явно потребовали более четкого выражения структурированной доктрины национальной безопасности... Следует отметить, что в контексте вмешательства Акт против апартеида (Comprehensive Anti-Apartheid Act) явил собой значимое признание того принципа, что либо ЮАР была "государством-изгоем" или что ее политика и практика апартеида составили злоупотребление суверенитетом согласно международному праву, что в свою очередь сделало вмешательство США с помощью режима санкций и продвижения прогрессивных инициатив мирного урегулирования значимой моделью стратегии в современном международном праве... Аргумент "государства-изгоя" может состоять в том, что действия такого государства должны соответствовать каким-либо критериям, обоснованным в международном праве и существовавшим независимо от его статуса как государства, владеющего оружием массового уничтожения и являющего собой угрозу... В результате администрация президента Буша-младшего не могла не заявить, что и Ирак является именно таким государством, владеющим оружием массового уничтожения и представляющим угрозу международному миру и безопасности...

Эпиграф

Нам следует признать, что США не всемогущее и не всеведающее государство. Мы представляем собой только 6% населения мира, и мы не можем навязывать свою волю 94% человечества - мы не можем исправлять каждое нарушение, справляться с каждой несправедливостью, и поэтому не может быть верного американского решения для каждой из мировых проблем.

John F. Kennedy <*>

Введение

Война с терроризмом оказала значительное влияние на направленность американской внешней политики, а также на стратегические и тактические операции, обеспечивающие ее основные цели. Вот три ключевых вопроса, связанных с внешнеполитическими отношениями США: действительно ли США пытаются изменить международное право для того, чтобы обеспечить свои интересы, или, иными словами, те, чьими руками творится внешняя политика США, видят необходимость в значительном изменении международных правовых стандартов. Последствия атак 11 сентября 2001 года в США вызвали почти интуитивную реакцию, согласно которой нормальные ограничения, содержащиеся в международном праве, возможно, более не соответствуют требованиям безопасности и жизненно важным интересам США. Вкратце, атаки 11 сентября изменили "ландшафт" международного права, сделав обоснованными заявления о том, что многие правила и институты международной безопасности устарели. Некоторые члены администрации президента Буша-младшего нашли способ кооптировать международные институты коллективной безопасности и сделать их такими слабыми, чтобы их предписывающие и оперативные полномочия были неприменимы. Однако британское правительство пыталось реагировать посредством международных институтов. По мнению британского министра иностранных дел Джека Строу, государства способны реагировать на угрозу терроризма в рамках действующего международного права, в частности, с помощью структуры международной безопасности, закрепленной в статье 51 Устава ООН как право на самооборону<*>. -------------------------------- <*> Британский министр иностранных дел Джек Строу выступил перед Генеральной Ассамблеей ООН 11 ноября 2001 года, мотивируя необходимость войны с Афганистаном в рамках статьи 51 Устава ООН. Он, в частности, заявил: Мы столкнулись лицом к лицу с реальной и непосредственной опасностью. Смертоносные группы, организовавшие ужасные события 11 сентября, могут совершить новое нападение в любое время. Наш главный долг перед нашими гражданами и друг перед другом - защититься от этой угрозы. Когда народы мира приняли Устав ООН, они признали право на самооборону в статье 51 Устава. Именно применяя это право, военная коалиция в настоящее время действует против Аль-Каиды и режима талибов, который ее поддерживает. Решение о военных действиях - это всегда трудное решение. Но в этом случае оно было неизбежным... Джек Строу, член парламента Великобритании, министр иностранных дел и дел Содружества. Выступление перед Генеральной Ассамблеей ООН от 11 ноября 2001 года. См. http://www. ukun. org/articles show. asp? SarticleType=17&Article ID=346. До этой речи Великобритания изложила планы по самообороне против Афганистана перед Советом Безопасности ООН согласно требованиям статьи 51. См. Письмо поверенного в делах Постоянной миссии Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в ООН, адресованное Председателю Совета Безопасности ООН от 7 октября 2001 года (Oct. 7, 2001), U. N. Doc. S/2001/947 (2001).

Администрация Президента Буша последовала британской позиции и в скором времени заявила, что, действительно, международное право не устарело и что США могут адекватно реагировать на угрозу международного терроризма, оставаясь в рамках принципов Устава ООН, в частности статьи 51 Устава <*>. -------------------------------- <*> Сразу после атак 11 сентября конгресс США принял совместное решение обеих палат, предоставляющее Президенту США широкие полномочия использовать "все необходимые и уместные силы" для борьбы с террористами, ответственными за недавние нападения. См. P. L. 107-40, 2001 S. J. Res. 23 (Sept. 18, 2001) (Разрешение на использование военной силы - Authorization for the Use of Military Force). В скором времени США представили Совету Безопасности ООН план самообороны против Афганистана в соответствии с требованиями статьи 51 Устава. См. Письмо Постоянного представителя США в ООН, адресованное Председателю Совета Безопасности ООН от 7 октября 2001 года (Oct. 7, 2001), U. N. Doc. S/2001/946 (2001).

Сразу после атак 11 сентября США стало необходимо выявить террористов, ответственных за атаки на Нью-Йорк и Вашингтон. В дальнейшем стало необходимо определить допустимые стратегии, направленные на то, чтобы привести террористов к ответственности. Правительству США долгое время было известно, что террористы располагались на территории Афганистана, управляемого Талибаном <*>. Далее последовали активные дипломатические меры по вопросу сотрудничества Талибана для выдачи террористов правосудию. Отсутствие сотрудничества со стороны Талибана предполагало нежелательный вариант - вторжение в Афганистан, основанное на том, что режим талибов сотрудничает с Аль-Каидой или защищает ее, пользуясь суверенитетом Афганистана. В этом случае суверенитет Афганистана был скомпрометирован, и Афганистан фактически рассматривался как террористическое государство либо государство, в котором террористы имели непропорциональное влияние. Режим талибов превратил Афганистан в то, что США определяло как "государство-изгой" ("rogue state" - прим. пер., здесь и далее будет использоваться перевод "государство-изгой" как закрепившийся; также встречается перевод "экстремистское государство"), "государство, которое злоупотребляет своим суверенитетом" <**>. Неизбежное отсутствие сотрудничества со стороны режима талибов создало для США возможность вмешательства, что в свою очередь привело к обсуждению вопросов материальной и человеческой "цены" вооруженного вмешательства <***>. Исторически СССР, который ранее поддерживал значительное военное присутствие в Афганистане, настолько завяз в существовавшей на тот период гражданской войне, что цена его присутствия в Афганистане в значительной степени повлияла на стабильность советского режима. Не завязнет ли США в подобном бесконечном конфликте в этом регионе? Пока ответ - нет. -------------------------------- <*> В 1999 и 2000 годах в двух резолюциях Совет Безопасности ООН потребовал, чтобы силы, фактически контролирующие Афганистан, а именно режим талибов, выдали Усаму Бен Ладена государству, в котором ему было предъявлено обвинение. См. S. C. Res. 1267, U. N. SCOR, 54th Sess., 4051 st mtg., U. N. Doc. S/RES/1267 (1999); see also S. C. Res. 1333, U. N. SCOR, 55th Sess., 4251 st mtg., U. N. Doc. S/RES/1333 (2000). <**> Афганистан был включен в перечень государств "вызывающих обеспокоенность" ("states of concern"), по мнению государственного департамента США, государств, спонсирующих терроризм, или, как это называется с недавних пор, "государств-изгоев". Бывший госсекретарь Маделейн Олбрайт также определила Кубу, Иран, Ирак, Ливию, Северную Корею, Судан и Сирию как государства, спонсирующие терроризм. См. 31 C. F.R. 596.201 (2000). Концепция, согласно которой государство может быть отмечено как государство "вне закона", появилась в 1970 и присутствовала в 1980, когда Президент США Рональд Рейган назвал лидера революции в Ливии полковника Каддафи "изгоем". См. Роберт С. Литвак (Robert S. Litwak, What's in a Name? The Changing Foreign Policy Lexicon, 54 J. Int'l ff. 375, 377 (2001). Однако фраза "rogue state" - "государство-изгой" приобрела популярность сравнительно недавно, в период администрации Клинтона до того, как государственный департамент США заменил ее предпочтительной фразой "государства, вызывающие обеспокоенность" ("states of concern"). Те же слова присутствуют в Международном акте о религиозной свободе 1998 года (International Religious Freedom Act of 1998. See 22 U. S.C. 6401 et. seq. (2000) (enacted Oct. 27, 1998). По анализу данного акта см. Стивен Уэльс (Steven Wales, Remembering the Persecuted: An Analysis of the International Religious Freedom Act, 24 Hous. J. Int'l. L. 579 (2002). Однако президент Джордж В. Буш возродил фразу "государство-изгой" в части 5 "Стратегии национальной безопасности США" (the 2002 National Security Strategy of the United States of America), озаглавленной "Не дать нашим врагам угрожать нам, нашим союзникам и друзьям оружием массового уничтожения". См. White House, The National Security Strategy of the United States of America 13 (Sept. 17, 2002), http://www. whitehouse. gov/nsc/nss. pdf [здесь и далее, Стратегия национальной безопасности (National Security Strategy)]. <***> По вопросу увеличения финансирования обороны после событий 11 сентября см. Стивен М. Косяк (Steven M. Kosiak, Funding for Defense, Homeland Security, and Combating Terrorism Since 9/11: Where Has All the Money Gone?, in Security After 9/11: Strategy Choices and Budget Tradeoffs 7-11 (2003), http://www. cdi. org/mrp/security-after-911.pdf.)

Победа США и союзников в Афганистане предполагала значительные изменения общей картины региона. "Цена" войны в смысле человеческих и материальных потерь оказалась невелика. Более того, стратегическая ценность Афганистана с учетом нефтепровода из России к Аравийскому морю показывала, что США может сохранить свои стратегические интересы в регионе с минимальными политическими, экономическими и гуманитарными потерями <*>. В конце концов военный режим талибов оказался "бумажным тигром". Вопрос, однако, в том, не стал ли этот успех администрации Буша основой неадекватных амбиций и искаженного восприятия ситуации, и если так, каковы последствия этого для внутренних интересов США в долгосрочном масштабе? -------------------------------- <*> Присутствие США в Ираке в 1990 - 91 годах во время войны в Персидском заливе позволило Стратегическому нефтяному резерву США (United States Strategic Petroleum Reserve (SPR)) вырасти до приблизительно 600 миллионов баррелей нефти. См. Этан Барнаби Капстайн (Ethan Barnaby Kapstein, The Political Economy of National Security: Global Perspective 187 (1992)). Также см. Сет Стивенсон (Seth Stevenson, Pipe Dreams: The Origin of the "Bombing-Afghanistan-for-Oil-Pipelines" Theory, Slate Magazine, Dec. 6, 2001, http://slate. msn. com/?id=2059487). Стивенсон указывает, что ряд журналистов и аналитиков отмечал, что основной движущей силой военной кампании США в Афганистане был скрытый план проведения нефтепровода через достаточно стабильный и "дружелюбный по отношению к Западу" Афганистан.

В этой статье рассмотрены проблемы национальной безопасности в целом, особое внимание уделено внешней политике США, изложенной президентом Джорджем Бушем-младшим. В частности, мы детально рассмотрим исторически значимые доктрины национальной безопасности, а также основания вмешательства США в Ирак в 2003 году, для того чтобы оценить основные направления международной политики администрации президента Джорджа Буша-младшего. В части первой данной статьи рассмотрена политика США в сфере национальной безопасности после недавнего вмешательства в Афганистан. В части второй статьи рассмотрен вопрос о том, как возникают доктрины национальной безопасности. В части третьей статьи рассмотрены доктрины национальной безопасности ряда развивающихся стран или "меньших сил". В части четвертой статьи рассмотрены доктрины национальной безопасности ряда развитых наций или "гегемонов". Наконец, в части пятой данной статьи дана оценка новой политики национальной безопасности президента Джорджа Буша-младшего, а в части шестой дана критическая оценка данной доктрины в рамках рассмотрения войны с Ираком, начатой в 2003 году. В части седьмой данной статьи представлены возможные стратегические обоснования. В заключение в части восьмой данной статьи дана оценка последствий войны в Ираке для США со стратегической точки зрения.

I. Национальная безопасность после вмешательства США в Афганистан

Война с талибами не закончилась <1>. В Афганистане еще многое предстоит сделать, хотя сама война представила необходимые обоснования тем официальным лицам, которые долгое время толковали Устав ООН как ограниченную концепцию самообороны, необходимую для узаконивания интересов США в сфере безопасности. Вмешательство в Афганистан также послужило прецедентом для другого принципа: вмешательство во внутренние дела суверенного государства может быть оправдано исходя из принципа оборонительной смены режима <2>. Современным ученым-международникам теперь приходится иметь дело с двумя фундаментальными проблемами международного конституционного права. Первая из них затрагивает вопросы безопасности, самообороны и стратегических возможностей и пределов оборонительных вмешательств в целях оправдания заявленных выше утверждений, если они верны <3>. Вторая проблема связана с обстоятельствами, в которых допустимо ограничивать или расширять конституционную систему суверенных государств <4>. Первая проблема международного конституционного права - в том, что стабильность международной системы в целом зависит от стабильности и безопасности государства. Соответственно, государству необходимо предоставить привилегированный статус в рамках международной конституционной системы <5>. Значит, обстоятельства, при которых допустимо внешнее вмешательство во внутренние дела государства, должны быть четко определены, а их перечень - ограничен. В этом смысле Устав ООН, закрепляющий формальное равенство государств, защищает внутреннюю юрисдикцию государств и запрещает агрессию против больших и малых государств <6>. Этот конституционный принцип четко отражен в самом Уставе ООН. При этом в Уставе ООН признается, что международный правопорядок не статичен <7>, а значит, права на самоопределение и независимость эквивалентны возможности изменения состава суверенных единиц в международной системе <8>. Соответственно, в международной конституционной системе должны существовать нормы международного права, где определены обстоятельства, при которых необходимо сохранение status quo или, наоборот, допустимы правомерные перемены. -------------------------------- <1> См. Тони Кэрон (Tony Karon, The U. S. Says the Afghanistan War Is Over. The Taliban Aren't So Sure, Time Online Edition, May 6, 2003, http://www. time. com/time/world/article/0,8599, 449942,00.php? cnn=yes). <2> См. Майкл МакФаул (Michael McFaul, Since Sept. 11, Nation-Building is Ascendant Again in the White House: Dueling Ideologies Make Justifications for War Unclear, San Jose Mercury News, Jan. 19, 2003, http://www. bayarea. com/mld/mercurynews/news/editorial/4983375.php), где утверждается, что "11 сентября 2001 года... вынудило президента переосмыслить базовые идеи о мире, в котором мы живем. Буквально за один день Буш начал верить, что США должны перейти в наступление и сделать мир более безопасным местом. Эта миссия больше походила на миссию Вилсона, чем на миссию его отца". В общем, см. также Пьер-Ришар Проспер (Pierre-Richard Prosper, Reluctant Nation Building: Securing the Rule of Law in Post-Taliban Afghanistan: On Respect for the Rule of Law, 17 Conn. J. Int'l L. 433 (2002)). <3> См., в общем, Оскар Шахтер (Oscar Schachter, State Succession - The Once and Future Law, in International Law: Classic and Contemporary Readings 322 (Charlotte Ku & Paul F. Diehl eds., 2nd ed. 2003)), где указано, что на концепцию самообороны можно пролить свет посредством lex specialis, но соотношение между национальной безопасностью и запретом использования силы в Уставе ООН неизбежно носит сложный и переменчивый характер. <4> США постоянно поддерживает внутреннюю демократию, обеспечивая национальные интересы США и защищая суверенитет США. Джереми Рабкин (Jeremy Rabkin) пишет, что "Основная обязанность Америки должна состоять в защите собственной демократии, прав и ресурсов собственного народа посредством охраны собственного суверенитета". (Jeremy Rabkin, Why Sovereignty Matters 101 (1998)). Однако США постоянно отвергали общее правило, допускающее одностороннее военное вмешательство для смены угрожающих или недружелюбных режимов. См. Майкл Дж. Гленнон (Michael J. Glennon, The New Interventionism: The Search for a Just International Law, Foreign Aff., May/June 1999, at 2), который указывает, что во время кризиса в Косово предлагалось внести в право изменения, чтобы позволить НАТО действовать на месте Совета Безопасности ООН, однако США не проявили к этой инициативе никакого интереса, а впоследствии не обращались за санкцией НАТО на план по вмешательству в Ирак. <5> "Мир, в котором международные обязательства соблюдаются в соответствующих рамках, мог бы быть миром, в большей степени поощряющим ответственное управление государством и права человека". См. Рабкин, с. 101 (сноска 11). <6> См., например, Устав ООН, в частности, п. 2 ст. 1, где указано, что "[цель ООН в том, чтобы] развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...", а также п. 1 ст. 2 Устава ООН, где сказано, что "[ООН] основана на принципе суверенного равенства всех ее членов". См. также Главу 2 Устава ООН "Члены Организации", Главу 7 Устава ООН "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии". <7> В деле In re Piracy Jure Gentium, 1934 App. Cas. 586, 594 (P. C.) (U. K.), reprinted in 3 Brit. Int'l L. Cases 836, 839 (1965) Государственный совет (Privy Council) утверждает, что международное право постоянно развивается, поскольку "[оно] не стало кристаллизованным кодексом..., но является живой и расширяющейся отраслью права". <8> Цели Устава ООН всегда и в настоящее время определяются постоянной эволюцией международного права с 1945 года. По вопросу самоопределения народов можно применить тест, выработанный Международным судом ООН в консультативном заключении по Намибии, в котором Суд сослался на развивающуюся концепцию "священной миссии", содержащуюся в Статье 22 Устава Лиги Наций, и пришел к выводу, что "священная миссия" лежит в основе современного права на самоопределение народов. См. Консультативное заключение Международного суда ООН от 21 июня 1971 года о юридических последствиях, вытекающих из продолжающегося присутствия Южной Африки (ЮАР) в Намибии (Юго-Западная Африка), нарушающего Резолюцию Совета Безопасности 276 (1970) (Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion, 1971 ICJ REP. 16, 28 - 31 (June 21) (здесь и далее - "дело Намибии", в котором Суд поддержал право народа Намибии на самоопределение в рамках международного права). Соответственно, международные инструменты могут толковаться и применяться в рамках правовой системы, существующей на момент такого толкования и применения, пока концепции применяемого инструмента носят эволюционный характер по сути своей, в чем и состояло намерение сторон. См. там же, 31. В течение последних нескольких сотен лет постоянно постулировалась значимость самоопределения. Рождение суверенного государства лежало в основе идей свободы и независимости. Кристиан фон Вольф (Christian von Wolff), философ и автор научного труда о праве народов, признавал принципы самоопределения и невмешательства. Он представлял себе мир суверенных и автономных государств, существующих отдельно, но составляющих равные части цельного мирового сообщества. См. в общем, Jus Gentium Methodo Scientifica Pertractatum, reprinted in 2 The Classics of International Law 9 (J. Drake trans., 1934). В 1749 году фон Вольфф писал, что "народы рассматриваются как индивидуальные свободные персоны, живущие в природном состоянии" (там же, 9).

Вторая проблема международного конституционного права связана с допустимостью изменения конституционной системы суверенного государства. До 7 октября 2001 года, когда США начали бомбить Афганистан, вмешательство в Афганистан притязало на нечто большее, чем самооборона. В общих чертах это было притязание на право на вмешательство и изменение состава государства в рамках международной конституционной системы. Это притязание требовало расширительного толкования права на самооборону в ситуации, когда врагом является не само государство, а значительная группа террористов в этом государстве. Американские официальные лица, принимавшие такие решения и желавшие решить проблему Афганистана, "раздули" принцип самообороны таким образом, чтобы международное право не было ограничено временными рамками в отношении неизбежности будущих нападений или необходимости срочных действий по отражению нападения <*>. Неизбежным следствием этого являлась смена режима в Афганистане - режима талибов, который являлся суррогатом интересов террористов <**>. Основанием для такой позиции стало объединение режима талибов и интересов террористов, концепция "террористического государства", в котором имеется лишь внешняя видимость легитимного суверенитета. Таким образом, оправданием для вмешательства в Афганистан мог быть любопытный принцип, согласно которому, если режим оказывал значительное влияние на террористов, защищая действующих террористов и игнорируя наличие "культуры терроризма" на своей территории, это может оправдывать вмешательство в "террористическое государство" со стороны "государства - жертвы терроризма" <***>. -------------------------------- <*> Некоторые ученые доказывают, что п. 4 ст. 2 Устава ООН не запрещает угрозу силой или применение силы в целом, а скорее запрещает применение или угрозу силой, направленные на нарушение территориальной целостности и политической независимости другого государства. Также запрещается применение силы, которое не соответствует целям ООН. Мэри Эллен О'Коннел (Mary Ellen O'Connell) подробно излагает точку зрения профессора Энтони Д'Амато (Anthony D'Amato). См. Мэри Эллен О'Коннел (Mary Ellen O'Connell, The American Society of International Law Task Force on Terrorism: The Myth of Preemptive Self-Defense, The American Society of International Law 17 (2002), available at http://www. asil. org/taskforce/oconnell. pdf, где цитируется Anthony D'Amato, Israel's Air Strike Upon the Iraqi Nuclear Reactor, 77 Am J. Int'l L. 584 (1983)). В изложении О'Коннел Д'Амато при толковании п. 4 ст. 2 Устава ООН оправдывает удар Израиля по ядерному реактору Озирик в Ираке в 1981 году. Здесь Израиль явно пытался обеспечить свою долгосрочную безопасность, создавая для Ирака препятствия в разработке ядерного оружия. По мнению Д'Амато, удар Израиля по ядерному реактору не нарушил территориальной целостности и политической независимости Израиля и соответствовал целям ООН; таким образом запрет на применение и угрозу применения силы в п. 4 ст. 2 Устава ООН не был нарушен. <**> См. в общем, Ахмед Рашид (Ahmed Rashid, Taliban: Militant Islam, Oil, and Fundamentalism in Central Asia (2000)). Краткое изложение истории Афганистана с 1709 года до настоящего времени см. в схеме From Empire to Revolt and Back: Sampling of Afghanistan's Warriors, Kings and Dynasties, N. Y. Times, Dec. 9, 2001, at B5. <***> См. Оскар Шахтер (Oscar Schachter, The Lawful Use of Force by a State Against Terrorists in Another Country, in Terrorism & Political Wiolence: Limits & Possibilities of Legal Control 243, 250 (Henry H. Han ed., 1993).

Конкретной целью вмешательства в Афганистан было уничтожение в нем всех характеристик "террористического государства" и их замена новой концепцией государственности и суверенитета, в большей степени соответствующей Уставу ООН <*>. К сожалению, насилие, политические и военные группировки и угроза терроризма до сих пор остаются серьезной проблемой в Афганистане <**>. Ключевой вопрос или, по меньшей мере, интересный угол зрения для исследования, даже если не принимать во внимание смену режима как таковую, состоит в том, соответствует ли само вмешательство как стратегический метод требованиям международного права. Такая формулировка вопроса, конечно, сама по себе предполагает оправдание принципа смены режима в рамках международного права. С другой стороны, смена режима не всего лишь притязание, это - факт <***>. Обоснование принципа смены режима в международном праве проблематично, поскольку это может иметь далеко идущие последствия. Однако такое обоснование безусловно интересно, как с технической, так и с интеллектуальной точки зрения, и представляет собой вызов международному правопорядку в целом. -------------------------------- <*> Защита суверенитета государства четко отражена в Уставе ООН. См. п. 2 ст. 1 Устава ООН ("О равноправии и самоопределении народов"), ст. 55 ("О равноправии и самоопределении народов"), п. 7 ст. 2 (запрет на вмешательство ООН "в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства"). <**> В общем, см. выше. Карон, сноска 8. <***> Смена режима иногда рассматривается как стратегическая цель гуманитарного вмешательства. Она включает в себя притязание на использование силы в одностороннем порядке, которому явно добавилось легитимности с тех пор, когда НАТО бомбило Сербию и Косово в 1999 году и различные комиссии, созданные для рассмотрения вопроса правомерности этих действий, пришли к выводам о том, что хотя такие действия не были правомерными, с учетом обстоятельств, это был правильный поступок. См. в общем 4-й отчет по Косово Комитета международных отношений Палаты общин от 23 мая 2000 года (House of Commons, Foreign Affairs Committee - Fourth Report, Kosovo (May 23, 2000), доступный по адресу http://www. parliament. the-stationery-office. co. uk/pa/cm199900/cmselect/cmfaff/28/2813.php). Таким образом, имелись определенные прецеденты смены режима, которые могут быть признаны правомерными в рамках международного права как соответствующие контексту механизмы осуществления правомерного по сути своей действия. См. выше.

Если смена режима в Афганистане соответствует требованиям международного права, возможны ли другие цели, где применима смена режима? Ситуация в Афганистане сделала концепцию смены режима важным элементом новой концепции национальной безопасности президента Джорджа Буша-младшего. Администрация Буша явно увидела в смене режима приемлемый вариант для будущей политики в Ираке. Такое вмешательство должно соответствовать определенным правовым стандартам: ему необходимо соответствовать требованиям внутригосударственного права США, в частности конституционного права, и быть обоснованным в рамках международного права. Для достижения этих целей вмешательство должно быть оправдано в рамках новой доктрины национальной безопасности администрации Буша, принципы которой в свою очередь должны соответствовать национальным и международным правовым стандартам. В следующей части данной статьи мы рассматриваем соотношение между доктринами национальной безопасности и правовой культурой. По сути, в данной статье представлена оценка амбициозного притязания на принцип смены режима, имевший место при атаке США на режим Саддама Хусейна в Ираке.

II. Право и национальная безопасность: ключевые размышления

Для наилучшей оценки вопроса национальной безопасности полезно рассмотреть важный, но зачастую остающийся недооцененным аспект международного права, а именно - доктрины национальной безопасности. Эксперты по международным отношениям уделяют значительное внимание проблеме национальной безопасности и зачастую дают советы либо участвуют в формулировании таких доктрин. Однако техническая основа или обоснование для любой доктрины национальной безопасности должна быть основана на международном праве, а также отчасти и на внутригосударственном конституционном праве. Элемент международного права в доктрине национальной безопасности состоит в том, что изначально такая доктрина есть притязание государства на то, что какие-либо интересы являются определяющими для его существования и безопасности. В практически идиосинкратичной манере государство выражает такие интересы посредством доктрины национальной безопасности, что позволяет потенциальным противникам понять, каковы рамки поведения, которое такое государство может стерпеть, а также отражает намерение государства защищать такие интересы с помощью силы, если возникнет такая необходимость <*>. Это означает, что все доктрины национальной безопасности, как минимум, подразумевают, что они необходимы для сохранения государства, и разъясняют, при каких обстоятельствах государство может воспользоваться мерами, находящимися в его распоряжении (например, военным, экономическим или дипломатическим давлением, пропагандой) для самообороны от внешней угрозы. Широкое правовое обоснование для обороны государства от внешних угроз или агрессии закреплено в принципе самообороны <**>, отраженном в статье 51 Устава ООН и признаваемом международным обычаем <***>. -------------------------------- <*> В исторической доктрине международного права, чьи корни уходят к Гуго Гроцию, подчеркивается, что государство может реагировать как на ожидаемое, так и имеющее место причинение вреда в рамках международного права. "Международное право - не самоубийственный пакт", и оно должно допускать подобные односторонние меры, если они абсолютно необходимы для обеспечения выживания населения целевого государства. См. Луи Рене Бер (Louis Rene Beres, On International Law and Nuclear Terrorism, 24 Ga. J. Int'l & Comp. L. 1, 31(1994). <**> В статье 51 Устава ООН государствам предоставлено "неотъемлемое" право на самооборону в ответ на угрозу силой или применение силой, выраженное в "вооруженном нападении". См. ст. 51 Устава ООН. Специалисты по международному праву продолжают спорить о том, включает ли это право в себя предупреждающие и упреждающие удары. См. Ян Броунли (Ian Brownlie, International Law and the Use of Force by States 272-78 (1963). Международное обязательство воздерживаться от использования или угрозы использования силы признано нормой международного обычая. См. дело Международного суда ООН о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее (Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. U. S.), 1986 I. C.J. 4, 100). Международный суд ООН также дал узкое толкование "вооруженного нападения", не включающее в себя поставку оружия или обучение частных лиц. Соответственно, критики предупреждающей самообороны могут доказывать, что так как террористы, ответственные за угон четырех американских самолетов и их столкновение с Всемирным торговым центром, Пентагоном и полем в Шанксвилле, штат Пенсильвания, не являются гражданами Афганистана, их поддержка со стороны сил, фактически управляющих Афганистаном, не нарушает международные правовые обязательства Афганистана в соответствии с принципами ответственности государств. По мнению этих ученых, в отсутствие очевидно высокого уровня поддержки терроризма со стороны государства превентивные и предупредительные удары не могут однозначно оправдываться в рамках международного права. См. Энтони Кларк Аренд, Роберт Дж. Бек (Anthony Clark Arend & Robert J. Beck, International Law and the Use of Force: Beyond the U. N. Charter Paradigm 72 - 74 (1993). <***> Отдельные авторы полагают, что право на самооборону является императивной нормой, поскольку соответствует "существующим правилам поведения, запрещающим то, что признано недопустимым в связи с угрозой... выживанию государств и их народов и наиболее основным правам человека". См. проект статей "Ответственность государств за международно-противоправные деяния", п. 2, п. 3 ст. 40 (Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, pt. 2, Art. 40, para. 3, in Report of the International Law Commission on the Work of Its Fifty-third Session, U. N. GAOR, 56th Sess., Supp. No. 10, at 43, U. N. Doc. A/56/10 (2001)), опубликовано также, см. James Crawford, The International Law Commission's Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries (2002). Концепция самообороны подразумевает неотложный призыв к действиям для борьбы с нарушением императивных норм несогласными государствами в рамках всеобщей и согласованной международной системы путем наложения на эти государства обязательств, рассматриваемых в качестве основных международным сообществом. См. дело Международного суда ООН о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее, запрос о применении временных мер (Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicar. v. U. S.), Request for Provisional Measures, 1984 ICJ Rep. 196 (Order of May 10)) (Schwebel, J., dissenting) ("Эти основные права государства жить в мире, свободном от угрозы силой... права каждого государства erga omnes."). Соответственно, право на самооборону является "сильным кандидатом на признание в качестве императивной нормы международного права", см. Кристина М. Чинкин (Christine M. Chinkin, Third-Party Intervention Before the International Court of Justice, 80 Am. J. Int'l. L. 495, 513 (1986)).

Во внутригосударственном праве вопрос бывает выражен более открыто, исходя из внутренних мер, которые могут быть предприняты государством для защиты интересов национальной безопасности. В широком смысле слова, исполнительная власть зачастую пытается ограничить гражданские права внутри государства для более эффективной защиты самого государства. В некоторых обстоятельствах эта концепция выражается "государством национальной безопасности", которое использует в качестве предлога для обоснования своих действий постоянное беспокойство о национальной безопасности <*>. -------------------------------- <*> См. Аренд и Бек, выше, сноска <**>.

Любая доктрина национальной безопасности содержит в себе классическую проблему в сфере верховенства права, так как притязания, связанные с национальной безопасностью, зачастую не переносят правовых ограничений. Принцип управления государством при верховенстве права оказывается под давлением, так как необходимость защиты жизненно важных интересов государства предполагает целесообразность грубой силы. Как поясняет профессор А. С. Мэтьюс, опасность, которую содержат в себе такие доктрины, а также "государство национальной безопасности", состоит в том, что временное отступление от принципа верховенства права имеет тенденцию приобретать достаточно постоянный характер <*>. -------------------------------- <*> См., в общем, А. С. Мэтьюс, Р. С. Альбино (A. S. Mathews & R. C. Albino, The Permanence of the Temporary - An Examination of the 90- and 180-Day Detention Laws, 83 S. Afr. L. J. 16, 37 - 38 (1966)).

Угроза терроризма, особенно подкрепленного оружием массового уничтожения, является мощным обоснованием для триумфа сил национальной безопасности над верховенством права как в сфере конституционного, так и международного права <1>. Другими словами, классическая проблема, содержащаяся в доктрине национальной безопасности, - это вопрос о том, может ли сила ограничиваться правом, или о том, является ли сила настолько необходимой для существования государства, что не подлежит правовым ограничениям <2>. Мы можем предположить, что вопросы национальной безопасности просто находятся на границе права, поэтому, когда мы попадаем в зону национальной безопасности, нам следует оставить правовую культуру у входа <3>. Этот подход предполагает, что роль юристов, как и концепция правовой ответственности, обязательно должна быть ограничена <4>. С другой стороны, мы можем полагать, что право является одной из тех ценностей, которые должны присутствовать в любой социальной организации, какая вообще стоит того, чтобы ее защищали, и в этом случае мы не можем смириться с отказом от права и правовой культуры даже в контексте жесткого заявления об использовании силы для обеспечения национальной безопасности. Следует отметить, что в целом юристы следуют принципу реализма <5>. Этот принцип требует отказа от роли юриста только в абсолютно экстремальных обстоятельствах. Мы полагаем, что следует презюмировать, что в контексте заявлений об обеспечении национальной безопасности роль юриста становится даже более значимой, поскольку возрастают ставки в этом столкновении между правом и силой, правом и властью <6>. -------------------------------- <1> Интересное объяснение соотношения между верховенством права и национальной безопасностью представил Ахарон Барак (см. Aharon Barak, Judge on Judging: The Role of a Supreme Court in a Democracy, 116 Harv. L. Rev. 16 (2002). Судья Барак пришел к выводу, что "судебный контроль над законностью войны с терроризмом может усложнить ее в краткосрочном плане, однако он усиливает и поддерживает народ в долгосрочном плане. Верховенство права есть центральный элемент национальной безопасности). <2> Эта конкуренция между безопасностью и силой носит исторический характер. В 1974 году председатель подкомиссии по конституционным правам сената США сенатор Сэм Эрвин заявил, что "с силой (властью) приходит способность причинять вред. Основы нашей конституционной системы (и других систем) требуют, чтобы мы постоянно обеспечивали достаточное ограничение власти государства в той степени, насколько это возможно и необходимо для того, чтобы власть правительства использовалась только для добра". (Staff Of Senate Subcomm. On Constitutional Rights, Comm. of The Judiciary, 93d Cong., Preface to Federal Data Bases and Constitutional Rights: Study of Data Systems on Individuals Maintained by Agencies of the United States Government, at III (Comm. Print 1974). Однако отдельные ученые полагают, что международное право оставляет возможность для любых международных мер, необходимых для обеспечения выживания народа государства. См., например, Бер, выше. <3> Отдельные ученые доказывают, что когда возникают проблемы национальной безопасности, международное право об использовании силы, в частности, Устав ООН, становится нежизнеспособным. Профессора Франк (Franck), Комбасо (Combacau) и Гленнон (Glennon) рассматривали длящиеся нарушения норм Устава ООН государствами и пришли к выводу, что Устав ООН в настоящее время практически невыполним и в результате его требования обычно игнорируются. См., в общем, Франк (Thomas A. Franck, Who Killed Article 2(4)?, 64 Am. J. Int'l L. 809 (1970)), Жан Комбасо (Jean Combacau, The Exception of Self-Defence in U. N. Practice, in The Current Legal Regulation of the Use of Force 9, 32 (1986)), где сказано, что "международное сообщество более не верит в систему Устава [OOH], поскольку коллективные гарантии, в обмен на которые государства - члены ООН отказались от своих индивидуальных прав на обращение к использованию силы, не работает..."; Майкл Гленнон (Michael Glennon, The Fog of Law: Self-Defense, Inherence, and Incoherence in Article 51 of the United Nations Charter, 25 Harv. J. L. & Pub. Pol'y 539, 540-56 (2002), где предполагается, что ООН потерпела поражение как правовой режим, регулирующий использование силы в международной системе; также Майкл Гленнон (Michael J. Glennon, Preempting Terrorism; The Case for Anticipatory Self-Defense, Wkly Standard, Jan. 28, 2002, at 24), где рассматривается вопрос о жизнеспособности норм Устава ООН об использовании силы. <4> Нормативный аспект роли юриста отражает систему культурных и профессиональных признаков юриста. Профессор Уинстон Наган спрашивает: "Считают ли они себя бюрократами, поборниками, служителями, "друзьями" или на них оказывают влияние базовые правовые модели действующих систем или ценности, прописанные в Уставе ООН?" См. Уинстон Наган (Winston Nagan, Lawyer Roles, Identity, and Professional Responsibility in an Age of Globalism, 13 Fla. J. Int'l L. 131, 133 (2001). В Уставе ООН подчеркивается значимость таких ценностей, как мир во всем мире, безопасность, права человека и развитие, которые составляют процессуальные и материальные основы международного правопорядка. См. выше. Из этого может следовать, что роль юристов-международников меняется во времена обеспокоенности проблемами национальной безопасности. <5> См. в общем, Мартти Коскениеми (Martti Koskenniemi, The International Library of Essays in Law & Legal Theory, Area 5: International Law XVIII (Martti Koskenniemi ed., 1992), где предполагается, что юридический реализм важен, а постоянный спор между реалистами и идеалистами - просто непродуктивный интеллектуальный тупик - "cul-de-sac". <6> Роль юриста-международника включает в себя принципы, построенные на нескольких ключевых "краеугольных" концепциях, которые направлены на обеспечение мира, безопасности, основных прав человека и ответственного экосоциального прогресса. См. Наган, выше.

Юристы и разработчики политических стратегий могут принимать лучшие решения, если они более критично подойдут к самооценке доктрин национальной безопасности. Такой подход должен обеспечить применение доктрин национальной безопасности в рамках разумного, что в свою очередь позволит им соответствовать конституционным основам государства, а также требованиям международного характера. Один из центральных элементов политической и правовой теории государства - предположение, что его целью не является самоуничтожение <*>. Для этого у любого государства имеется прямо или косвенно выраженная доктрина национальной безопасности. Возможно, как отмечали еще римляне, что вопросы безопасности государства ограничиваются наиболее важными целями в сфере политики и права <**>. -------------------------------- <*> Другими словами, с рациональной точки зрения, государство не будет вовлечено в собственное уничтожение. <**> См., в общем, Листер Л. Филд (Lester L. Field, Liberty, Dominion, and the Two Swords: On the Origins of Western Political Theology (1998)).

Ни государство, ни пределы и содержание притязаний национальной безопасности не являются статичными. Например, технологические достижения усиливают как степень защиты, так и ощущение незащищенности. То, что одно государство включает в сферу своей национальной безопасности, может представлять собой повод для беспокойства другого государства. Более того, притязания, направленные на обеспечение безопасности одного государства, могут представлять собой угрозу безопасности всего мирового сообщества. Таким образом, странное соседство, закрепленное с помощью права, состоит в том, что притязания как государственной, так и коллективной национальной безопасности являются юридически действительными. Трагические события 11 сентября вернули к жизни проблему того, что государство-сверхдержава должно тяготеть не только к каким-либо притязаниям в сфере национальной безопасности, таким, как неформальное объявление вечной войны глобальному терроризму, что и сделал президент Буш, но и к созданию определенного типа политико-правового государства для обеспечения будущего нации. Другими словами, такое притязание предполагает существование "государства национальной безопасности" или "гарнизонного государства" в течение неопределенного периода времени. Такое притязание предполагает, что наша современная политика в сфере национальной безопасности, похоже, стремится к знаменитому "гарнизонному государству" Лассвелла <*>. -------------------------------- <*> См. Гарольд Д. Лассвелл (Harold D. Lasswell, The Garrison State, 46 Am. J. Soc. 455 (1941), reprinted in Harold D. Lasswell on Political Sociology 165 (Dwayne Marvick ed., 1977).

Ключевой вопрос, который занимал умы юристов со времен холодной войны, состоял в том, каким образом сохранить гражданские права в период кризиса оружия массового уничтожения. Внутренняя правовая культура и их позиции в рамках внутригосударственного права находились под давлением исполнительной власти, подчеркивающей значение нужд и ценностей Американской республики. Так как ключевой ценностью в американском праве и политике всегда была идея ограниченной власти, притязание на уменьшение ограничений либо на неограниченную власть исходя из кризиса национальной безопасности представляет собой серьезную угрозу принципу, согласно которому официальная власть должна быть ограничена правом. Следует отметить, что нападение США на Ирак потребовало более четкого выражения структурированной доктрины национальной безопасности. Оно потребовало значительной переоценки границ самообороны в век, когда террористы имеют доступ к оружию массового уничтожения и могут его использовать. Более того, вопрос смены режима в свете злоупотребления суверенитетом типичного для "государства-изгоя" требует от нас оценки вопросов национального суверенитета и состояния международного права в современном его понимании. Такой подход может помочь нам оценить соотношение между доктринами национальной безопасности и современной практикой в международной сфере. Такой подход также может помочь нам адекватно оценить тот вызов, который доктрина президента Джорджа Буша-младшего представляет для принципа верховенства права, а также его правовое отражение в Иракском кризисе. Следует отметить, что государства большие и малые, и особенно гегемоны планеты, обладают доктринами национальной безопасности и по-разному подходят к проблеме соотношения права и власти <*>. -------------------------------- <*> По вопросу доктрин национальной безопасности у большинства государств имеется два приоритета: "с одной стороны, защита национальной безопасности, а с другой стороны, защита достоинства и свободы каждого человека". Более детально см. дело Анон против министра обороны (Hearing 7048/97, Anon. v. Minister of Defense, 54(1) P. D. 721, 740 (Isr.). Это так, поскольку "в демократическом обществе, стремящемся к свободе и безопасности, нет другого выбора... кроме создания баланса между свободой и независимостью индивида, государством и общей безопасностью". См. также Барак, выше ("защита национальной безопасности - это социальный интерес, который стремится обеспечить любое государство".)

Новые вызовы и задачи обеспечения безопасности американского народа имеют свою цену. И часть этой цены придется уплатить праву, но сколько? Возможно, призраки Марбэри и Мэдисона, придя из III века, продолжают взывать к нашим мыслям и поступкам. Государства могут изобретать различные подходы и способы обеспечения своего существования и жизненно важных интересов. Некоторые государства, по сути, рассматривают любую угрозу своему существованию как угрозу моральным ценностям, отраженным в их организации. В таких случаях защита государства представляется трудной, поскольку враг таких ценностей может нападать изнутри. Что же можно сказать о нашей проблеме в экстратерриториальных аспектах международного права? До того как рассмотреть этот вопрос более детально, необходимо рассмотреть со сравнительной точки зрения применявшиеся доктрины национальной безопасности, что даст нам новые основания для оценки того, как доктрины национальной безопасности влияют на верховенство права.

III. Доктрины национальной безопасности и "меньшие силы"

Вместо того чтобы начать анализ с оценки доктрин национальной безопасности мощных держав, таких, как США или Россия, мы выберем противоречащий интуиции, но полезный подход, перейдя к краткому рассмотрению доктрин национальной безопасности малых государств и неправительственных структур. Такой подход позволит нам более глубоко оценить вездесущие проблемы и вопросы, связанные с правовым регулированием интересов национальной безопасности. Первый пример - Коста-Рика. Концепция самосохранения государства Коста-Рики значительно отличается от позиций других государств. Вместо разработки традиционной доктрины национальной безопасности ее ценности в сфере безопасности связаны с нежеланием иметь профессиональную армию, воздушные или военно-морские силы <1>. Такая политика подразумевает, что милитаризация общества является большей угрозой безопасности государства, чем отсутствие значительных вложений в военные учреждения. В результате Коста-Рика, очевидно, полагается на принципы коллективной (региональной или национальной) безопасности и полагает, что присоединение к гонке вооружений только увеличивает угрозу безопасности. Таким образом, вместо этого Коста-Рика выбирает разоружение, мир, права человека и верховенство права для лучшей перспективы мира и безопасности <2>. Второй пример: государство с уникальными и исключительными качествами - Ватикан. Можно вспомнить комментарий Сталина об отсутствии у Ватикана аппарата национальной безопасности. Риторический вопрос был таков: "Сколько дивизионов у папы? <3>" У папы римского имеется швейцарская гвардия для поддержания общественного порядка, но эта уступка в сфере безопасности представляется в значительной степени церемониальной и символической по своему характеру <4>. Конечно, Ватикан смог выжить и без армии, когда Италия была фашистским государством, оккупированным нацистами, которые в целом не испытывали симпатий к ценностям католичества. Доктрины и практика Ватикана во время войны считались достаточно спорными, поскольку мнимый, показной нейтралитет перед лицом нацистского бедствия обязывал Ватикан молчать по ряду вопросов, связанных с христианскими ценностями, которые он отстаивал <5>. Однако такая позиция, возможно, была значима для выживания самого Ватикана <6>. -------------------------------- <1> По краткому изложению доктрины национальной безопасности Коста-Рики, ее истории предотвращения и разрешения конфликтов, международных отношений см. Пол Вер Вер и Клаус Пфозер (Paul Vehr & Klaus Pfoser, Toward Common Security in Central America, in Conflict Research Consortium (1990) (Working Paper 90-8), представлено - http://www. colorado. edu/ conflict/full text search/ AllCRCDocs/90-8.php. <2> См. выше. <3> См. Джордж Вейгель (George Weigel, The Pope's Divisions, Wash. Post, Sept. 22, 1996, Book World, at 1. <4> См. Милтон Липсон (Milton Lipson, Private Security: A Retrospective, 498 Annals m. Acad. Pol. & Soc. Sci. 11, 13-14 (1988). <5> Ватикан выразил свое раскаяние в связи с бездействием во время Второй мировой войны в документе, озаглавленном "Мы помним" ("We Remember: A Reflection on the Shoah"). Папа Иоанн Павел II утверждал, что этот документ "действительно поможет исцелить раны прошлых недопониманий и несправедливостей". См. Commission for Religious Relations with the Jews, The Watican, We Remember: A Reflection on the Shoah, Mar. 12, 1998, at 7; см. также Антон ЛаГуардиа (Anton La Guardia, Jews Scorn Pope's Apology, Daily Telegraph, Mar. 17, 1998, at 1), который дает оценку вышеуказанного документа. <6> В частном разговоре с послом Великобритании в Ватикане Айвон Киркпатрик (Ivone Kirkpatrick) Секретарь Ватикана при папе Пие I Юджинио Пачелли (Eugenio Pacelli) (будущий папа Пий II) выразил "отвращение и омерзение" к власти гитлеровского террора, но 11 сентября 1933 года заявил, что "[ему] пришлось выбирать между соглашением на их условиях или фактическим уничтожением католической церкви..." (См. Айвон Киркпатрик (Ivone Kirkpatrick (The Vatican) to Sir Robert Vansittart (Aug. 19, 1933) in Documents On British Foreign Policy 524 (1956); see also Ralph Stewart, Pope Pius XII And The Jews 17 (1999)).

Третий пример - Южная Африка (ЮАР). Подход ЮАР к национальной безопасности при партии националистов выражался в грубой доктрине тотального нападения, основанной на трех принципах: 1) коммунистическая агрессия и угроза свержения режима являлась главной международной угрозой Южно-Африканскому государству (2) De swart gevaar (угроза внутреннего черного сопротивления) и (3) Kragdadigherd (использование грубой силы, внутренней и внешней для защиты государства) <*>. Позднее ЮАР облагородила эти доктрины, рассматривая себя как некий интегральный "винтик" в системе глобальной защиты "свободы" от коммунизма. В результате она санкционировала неограниченную "войну" с противниками апартеида, которая включала в себя вмешательство за рубежом, государственный терроризм и бригады смерти внутри государства. Международное сообщество впоследствии определило апартеид как преступление против человечности <**>. -------------------------------- <*> См. заметки П. В. Бота (House of Assembly Hansard, Mar. 21, 1980, Col. 3321 (remarks of P. W. Botha)) ("Южная Африка стала мишенью атаки с трех сторон, рассчитанной для уничтожения этого государства... Основной объект атаки на ЮАР, спланированной Кремлем, состоит в том, чтобы свергнуть государство и создать вместо него хаос, чтобы Кремль мог установить здесь свою гегемонию"). <**> См. Хьюман Райтс Вотч "Люди под запретом": ущемление прав нелегальных мигрантов и беженцев в Южной Африке (Human Rights Watch, "Prohibited Persons": Abuse of Undocumented Migrants, Asylum-Seekers, and Refugees in South Africa, at ch. III, 4. (1998), http://www. hrw. org/ reports98/sareport.

Четвертый пример - бывшая Социалистическая Федеративная Республика Югославия (СФРЮ). СФРЮ рассматривала угрозу новой советской политики (перестройки и гласности) и опасалась перспективы фрагментации Федерации. В ответ она разработала печально известную доктрину "Operation Ramparts", идеологически основанную на равно печально известной доктрине Сербской академии - Сербском меморандуме <*>. Меморандум выражал идею большой Сербии, и доктрина безопасности, обеспечивающая данную идею, и была "Operation Ramparts". Фундаментальное положение, принятое сербской элитой, состояло в том, что если СФРЮ не могла бы избежать распада, Югославская народная армия завоевала бы военным путем столько, сколько возможно было бы включить в состав большой Сербии. Политика этнических чисток со стороны сербов привела к созданию Международного уголовного трибунала по бывшей Югославии и принципа международного военного вмешательства <**>. -------------------------------- <*> См. изложение краткой истории событий, приведших к составлению Сербского меморандума, Мурат Сомер (Murat Somer, Cascades of Ethnic Polarization: Lessons from Yugoslavia, 573 Annals Am. Acad. Pol. & Soc. Sci. 127, 143 (2001)). Также, в общем, см. Вук Драшкович (Vuk Draskovic, Knife (2000)). <**> См., в общем, Винстон Наган (Winston P. Nagan, Strengthening Humanitarian Law: Sovereignty, International Criminal Law and the Ad Hoc Tribunal for the Former Yugoslavia, 6 Duke J. Comp. & Int'l L. 127, 154 (1995).

Пятый пример включает в себя конфликт на Ближнем Востоке между государством Израиль и народом Палестины и различные образования, которые борются за лидерство. Этот конфликт позволяет проникнуть в суть природы доктрин национальной безопасности и проблем, которые они создают для международного права. В ситуациях экстремального конфликта государства и участники негосударственного характера зачастую подпитываются неофициально сконструированными доктринами национальной безопасности, созданными группами элит и контр-элит. Например, члены партии "Ликуд" заявляют, что Израиль не может обеспечить свою безопасность, если в его расширенные границы не войдут территории, исторически обозначаемые как Иудея и Шумер (Sumeria) <*>. Таким образом, идея состоит в том, что, в конце концов, Израиль может обеспечить свою безопасность, если ему удастся учредить Великий Израиль. Эта доктрина иногда подкрепляется идеей того, что исторически справедливо требовать территорий, которые изначально составляли часть наследия евреев <**>. Притязание на безопасность в такой форме не соответствовало бы не только изначальному разделению Палестины, но и иным резолюциям ООН, согласно которым окончательное разрешение территориальных споров должно производиться по закону, а не посредством односторонних требований на зону эксклюзивной безопасности. Вкратце такое притязание являлось бы серьезным вызовом важным аспектам международного права. С палестинской перспективы, права государства Палестины никогда не могут быть обеспечены на основании Резолюции ООН, которая, как можно считать, лишает палестинцев земли, или реализации притязаний национальной безопасности Израиля, поскольку это может привести к лишению палестинцев их исконных прав. Тут явно просматривается концепция Великой Палестины и уничтожение государства Израиль <***>. -------------------------------- <*> Израильская национальная партия правого крыла "Ликуд" постоянно поддерживала поселение на территориях, оккупированных палестинцами, а также планы присоединения территорий. Среди израильтян есть секулярные националистические группы, входящие в "Ликуд", и возглавляемые поселенцами с оккупированных территорий. См. Ехуд Спинзак (Ehud Sprinzak, The Politics of Paralysis I: Netanyahu's Safety Belt, Foreign Aff., Jul. 1, 1998, at 18); см. также Divide and Multiply, The Economist, Apr. 25, 1998, at 8. <**> См. Спинзак, выше. <***> Некоторые палестинские авторы доказывают, что если Израиль сохранит любые контрольные или юрисдикционные полномочия над палестинскими поселениями, то даже в случае устойчивого согласия между Израилем и Палестиной такой контроль будет равноценен аннексации и фактически предопределит результат переговоров об окончательном статусе. Они доказывают, что продолжение существования территории, контролируемой Палестиной, зависит от полного отсутствия контроля или вовлеченности Израиля. В общем, см. Джеффри Р. Ватсон (Geoffrey R. Watson, The Oslo Accords: International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements (2000)).

Эти точки зрения не отражают официальной позиции правительства Израиля или властей Палестины, однако в обоих случаях доктрины имеют активную социальную поддержку, контролируемую из этих источников, что оказывает существенное влияние на перспективу достижения мира в рамках верховенства права. Более того, притязания на целостность и безопасность государства, как и притязания на самоопределение и независимость, явились основой для стратегических инициатив, которые, по сути, являются нарушениями международного права. Например, использование подрывников-смертников для атак на гражданское население Израиля является явным нарушением различных положений Женевских конвенций. Остается неясным, какие формы израильских ответных мер соответствуют стандартам Женевских конвенций и создают ли правила о военной оккупации согласно Женевским конвенциям конкретные обязательства для Израиля <*>. -------------------------------- <*> Позиция Израиля состоит в том, что четвертая Женевская конвенция неприменима к спорным территориям. В частности Израиль доказывает, что "четвертая Женевская конвенция, там, где она применима, а по нашим сведениям, она никогда формально не применялась где-либо в мире, относится к кратковременной военной оккупации и не относится к ситуации на этой территории sui generis. Более того, даже если бы нормы о военной оккупации применялись, эти нормы, включая Гаагскую конвенцию 1907 года, не содержат ограничений относительно свободы проживания лиц на соответствующих территориях. Хаим Герцог, посол Израиля в ООН. Выступление в ООН. (Chaim Herzog, Israel's Ambassador to the United Nations, Statement to the United Nations, U. N. Doc. A/32/PV 47, para. 102 (Oct. 26, 1977)).

По сути, и притязания на национальную безопасность, и модели сопротивления тяготеют к позиции, согласно которой верховенство права значительно ослаблено. Говоря словами поэта Ейтса, "the ceremony of innocence is drowned" <*>. Однако выдающейся чертой притязаний на национальную безопасность в рамках арабо-израильского конфликта является тот факт, что каждая из сторон зачастую пыталась оправдать свою позицию, приближая ее к доктринам национальной безопасности государств - гегемонов планеты и придавая региональному конфликту явно глобальный аспект <**>. Возможно, переход регионального конфликта в глобальный спор идеологий делает конфликт хуже для вовлеченных в него сторон. Ближний Восток - вооруженный регион, и несмотря на сложности с обнаружением оружия массового уничтожения в Ираке, здравый смысл требует от нас признать наличие такого оружия в какой-то форме или возможности его производить <***>. Такое признание предполагает угрозу как со стороны государств, так и от негосударственных структур. -------------------------------- <*> Досл. "церемония невинности утопла" - прим. пер. - фраза из поэмы Ейтса "Второе пришествие" "Turning and turning in the widening gyre The falcon cannot hear the falconer; Things fall apart; the centre cannot hold; ere anarchy is loosed upon the world, The blood-dimmed tide is loosed, and everywhere The ceremony of innocence is drowned; The best lack all convictions, while the worst Are full of passionate intensity". William B. Yeats, The Second Coming, in The Poems of. B. Yeats 187 (1983). <**> См. Роберт Мандель (Robert Mandel, The Changing Face of National Security: Conceptual Analysis (1994); Daniel J. Kaufman et al., Conceptual Framework, in U. S. National Security: A Framework for Analysis 3-26 (1985); Moshe Lissak, Civilian Components in the National Security Doctrine, in National Security and Democracy in Israel 55 (1993). См. также, в общем, Ден Горовиц (Dan Horowitz, The Israeli Concept of National Security, in National Security and Democracy in Israel 11 (1993). <***> Здравый смысл этой позиции подкрепляется недавним обнаружением небольших объемов химического оружия в Ираке. См. Лиза Портеус (Liza Porteus, Tests Confirm Sarin in Iraqi Artillery Shell, Foxnews Online, May 19, 2004, available at http://www. foxnews. com/story/0,2933,120268,00.php), где сказано, что в мае 2004 года взорвался 155-миллиметровый двойной артиллерийский снаряд, содержавший 3 - 4 литра зарина, смертельного нервно-паралитического газа, а 2 мая 2004 года в Ираке обнаружен другой артиллерийский снаряд, содержавший иприт. См. также Associated Press, Iraq Sarin Find Worries U. S., CBS Online, May 17, 2004, available at http://www. cbsnews. com/stories/2003/06/25/iraq/main560449.shtml.

IV. Доктрины национальной безопасности и гегемоны

Великие державы или гегемоны играют ключевую роль в формулировании доктрин национальной безопасности. Глобальность и значимость их притязаний в сфере интересов национальной безопасности в значительной степени влияет на мировой правопорядок в целом. Особенно это касается правовых и силовых отношений, на которых основан международный правопорядок как таковой. На первый взгляд, рассмотрение доктрины национальной безопасности в связи с верховенством права представляет собой оксюморон. Исторически так сложилось, что обращение к мерам национальной безопасности всегда было направлено на ограничение роли права в их применении. Обращение к сфере национальной безопасности в большинстве стран предполагает обособление лиц, принимающих решения, от ограничений, налагаемых обычным, конституционным и даже международным правом. Таким образом, полномочия в сфере национальной безопасности очевидно носят политический, а не правовой характер <*>. Они обосновываются притязанием на то, что выживание или жизненно важные интересы государства могут быть обеспечены только действиями уполномоченных политиков, которым должна быть предоставлена определенная политическая свобода действий для принятия эффективных стратегических и тактических решений, связанных с безопасностью государства. И жизнеспособная доктрина национальной безопасности для США не является всего лишь стратегической возможностью - это стратегический, государственный императив. Связанное с этим противоречие между международным правом и силами на международной арене будет наиболее очевидно для американских юристов на примере анализа доктрин национальной безопасности, ранее существовавших в США. -------------------------------- <*> По ведущим исследованиям соотношения между правом и властью в контексте мировой политики, см., в общем, Майрес МакДугалл и Гарольд Лассвелл (Myres McDougall & Harold Lasswell, The Identification and Appraisal of Diverse Systems of Public Order, 53 A. J.I. L. 1 (1959). По дополнительной общей аналитике соотношения между международным правом и властью (силой), см. Майрес МакДугалл и Гарольд Лассвелл (Myres S. McDougal & Harold D. Lasswell, A Jurisprudence for a Free Society: Studies in Law, Science and Policy, 375 - 449 (1992).

V. Национальная безопасность и исполнительная власть США

Согласно принимаемой при вступлении в должность присяге президент, обладающий исполнительной компетенцией согласно Конституции США, обязан "защищать" Конституцию США <*>. На других официальных лиц может быть наложена обязанность поддерживать Конституцию, но только президент по самому тексту Конституции США обязан ее защищать. Эта статья является основным источником полномочий президента в сфере национальной безопасности. У президента нет права объявлять войну, это полномочие предоставлено Конгрессу США <**>. При этом президент имеет значимые полномочия в сфере ведения войны и вооруженного конфликта. Хотя на это его полномочие наложены ограничения, оно имеет далеко идущие последствия, и по сути в руках президента сверхдержавы - судьба человечества. Влияние амбиций государства-гегемона может сдерживаться сильными доктринами национальной безопасности "меньших сил". Действительно, сильная доктрина национальной безопасности является ключевым компонентом реалистичной внешней политики государств - "меньших сил". Соответственно, распространение сильных доктрин национальной безопасности в больших и малых государствах может привести к установлению общего уровня безопасности (общей безопасности) как новой концепции, возникающей в международных отношениях и направленной на установление взаимосвязей между внутригосударственными системами национальной безопасности и международной безопасностью. -------------------------------- <*> Конституция США. Раздел 1, ст. 2, п. 8. <**> Конституция США. Раздел 8, ст. 1, п. 11.

В США президент, его советники по национальной безопасности и разведывательные службы - Пентагон и ЦРУ, его политические советники из Министерства иностранных дел, а также его неформальные, но значимые связи с частным сектором содействуют формулированию полуофициальной доктрины национальной безопасности. Эта доктрина стала особенно важной частью стратегической позиции США во время холодной войны, хотя до холодной войны США формулировали доктрины, включавшие в себя вопросы национальной безопасности в регионе. В поиске логического обоснования для публичного выражения и распространения доктрины национальной безопасности был выделен ряд целевых аудиторий, доступных через различные средства коммуникации. Речь шла о конкурентах США в борьбе за власть на международной арене. Во время холодной войны таким конкурентом, обсуждавшимся в связи с национальными интересами США, было государство, способное уничтожить США, - СССР. Для президента США стало важным наиболее четко выразить позицию США по жизненно необходимым интересам и меры, на которые США готовы пойти для защиты таких интересов. Тем не менее силовые позиции США и СССР оставались симметричными, поскольку СССР стремился сформулировать собственные доктрины и определить пределы собственных жизненно важных интересов. Обращение к компетенции национальной безопасности подразумевает, что четкое выражение доктрин национальной безопасности придает отношениям между двумя государствами-гегемонами определенную степень предсказуемости и стабильности. Однако это не снимает вопроса о том, имеют ли такие доктрины под собой юридическую основу, и если нет, должны ли они ее иметь? Более того, если такая основа должна быть, каково тогда соотношение между правом, определением и ожиданиями, связанными с интересами национальной безопасности, и притязаниями на них посредством доктрин национальной безопасности? В определенной степени право может быть связано с интересами национальной безопасности. Яркими институционными и профессиональными примерами могут служить подразделение Американской ассоциации юристов (American Bar Association (ABA)), занимающееся национальной безопасностью, развитие исполнительных инструментов самоограничения государства, законодательство конгресса США, а также разнообразие внутренних административных правил и средств контроля разведывательных агентств, развитие соответствующих курсов и учебных материалов. Соответственно, мы полагаем, что национальная безопасность является предметом права национальной безопасности <*>. Конкретный вопрос, который нам следует рассмотреть. - это степень, в которой формулирование доктрины национальной безопасности (или соответствующие ожидания) отражают готовность государства демонстрировать силу для защиты конкретных интересов. Ключевой вопрос в том, ограничивает ли верховенство права формулирование, демонстрацию и применение таких сил. Это, по сути, означает, что мы сталкиваемся с проблемой полномочий в сфере национальной безопасности в рамках их правовых ограничений, если таковые имеется. Короче говоря, мы рассматриваем конфликт права и власти. -------------------------------- <*> По примерам работы ABA по вопросам безопасности, см. Ambassador Miller Provides Rules for Low Intensity Conflict, A. B.A. Nat'l Security L. Rep. 16 at 3, 7 - 8 (A. B.A. Standing Comm. Law & Nat. Sec. 1994). См. также National Security Law in a Changing World: The Sixth Annual Review of the Field, A. B.A. Nat'l Security L. Rep. 20, no. 2 at 1 - 12 (A. B.A. Standing Comm. Law & Nat. Sec. 1998); Special Conference Issue: Nonproliferation of WMD Conference, A. B.A. Nat'l Security L. Rep. 16, no. 7 - 8 at 1 - 18 (A. B.A. Standing Comm. Law & Nat. Sec. 1994); The First (and Last?) Published Opinion of the Intelligence Court, A. B.A. Int. Rep. 3, no. 12 at 3 - 4, 6 - 10 (A. B.A. Standing Comm. Law & Nat. Sec. 1981).

Практичные римляне, несмотря на почитание культуры римского права, кажется, признавали тот принцип, что во время войны право молчит, что подтверждается известным римским афоризмом - "inter arma silent leges" <*>. Дух данного принципа отражен в полномочиях президента США, чье право вести войну имеет конституционные основы. В 1998 году Председатель Верховного суда США Вильям Ренквист придал этой римской идее современный конституционный блеск. По его мнению, во время войны полномочия правительства ограничивать гражданские свободы значительнее, чем в мирное время <**>. Ренквист полагает, что маловероятно и нежелательно, чтобы гражданские свободы сохраняли все свои привилегии мирного времени во время войны, однако, вероятно, что суды уделят больше внимания основаниям притязаний правительства на необходимость ограничения гражданских свобод. Таким образом, законы не будут молчать во время войны, они просто будут говорить несколько другим голосом <***>. -------------------------------- <*> См. Вильям Г. Ренквист (William H. Rehnquist, All the Laws But One: Civil Liberties in Wartime 218 (1998). <**> Представленная Председателем Верховного суда Ренквистом дихотомия между военным и мирным временем может и не дать нам требуемого эмпирического различия. Может быть, конгресс США никогда больше не объявит войну в соответствии с Конституцией США. В истории США войска использовались за рубежом более 200 раз, при этом конгресс США объявлял войну только пять раз, при этом ни одного раза - после Второй мировой войны. См. Томас Франк и Майкл Гленнон (Thomas Franck & Michael Glennon, Foreign Relations and National Security Law: Cases, Materials, and Simulations 649 (2nd ed. 1993). <***> См., Ренквист, выше.

Честная оценка философии, на которой основан вышеприведенный вывод, может привести нас к убеждению, что фундаментальная посылка о роли права и судов как защитников прав человека и гражданских свобод не обязательно проявит себя во время кризиса национальной безопасности, например, во время войны <*>. С другой стороны, это утверждение можно рассматривать как не включающее в себя полный отказ от роли права в применении полномочий в сфере национальной безопасности во время кризиса. -------------------------------- <*> Председатель Верховного суда Израиля Ахарон Барак писал, что "следует признать, что суд не решит проблему терроризма. Эта проблема адресована другим ветвям власти. Роль суда состоит в том, чтобы обеспечить конституционность и правомерность борьбы с терроризмом". См. Ахарон Барак (Chief Justice Aharon Barak, The Role of a Supreme Court in a Democracy and the Fight Against Terrorism, Cambridge Lectures (Jul. 18, 2003) http://www. embassyofIsrael. dk/messageboard/TheRoleofaSupremeCourtinaDemocracyandtheFightAgainstTerrorism. pdf). Он также писал, что суд "должен обеспечить ведение войны с терроризмам в рамках права, а не вне их. Это - вклад суда в борьбу демократии за выживание". См. выше.

Предмет данной статьи ограничивается вопросами права национальной безопасности в глобальном масштабе и его влиянием на международный правопорядок и международное право. Однако всегда было затруднительно отграничить внутригосударственные вопросы от глобальных и международных <1>. После атак 11 сентября конгресс США принял по вопросам борьбы с терроризмом Акт "ПАТРИОТ" 2001 года <2>. Среди ярко выраженных проблем согласно этому Акту и иным законодательным актам затронуты проблемы национальной безопасности, задержание граждан США и иностранных граждан, судебные процессы по вопросам национальной безопасности, процедура работы военных трибуналов <3>. Вышеуказанные вопросы затрагивают гражданские и политические права, а также международные обязательства в сфере защиты прав человека, в частности стандарты, установленные Женевскими конвенциями во время войны и аналогичных войне конфликтов <4>. Таким образом, юристам придется столкнуться с экстратерриториальным применением внутригосударственного законодательства, направленного на контроль над международным терроризмом в рамках права США, ограничением гражданских прав и свобод, требований международного гуманитарного права. Таким образом, законодательство конгресса США и правоприменительная практика значительно расширила сферу применения права национальной безопасности, бросив вызов принципу верховенства права как во внутригосударственном, так и в международном аспекте. -------------------------------- <1> "Глобализация... это многогранная концепция, включающая в себя широкий перечень, казалось бы, несопоставимых процессов, действий и условий... соединенных вместе одной общей темой: то, что географически значимо, сейчас преступает границы государств и покрывает всю планету. Глобализация привела к осведомленности о значимости международных вопросов, а не только внутренних". Алекс И. Сейта (Alex Y. Seita, Globalization and the Convergence of Values, 30 Cornell Int'l L. J. 429, 429 (1997); см. также Альфред С. Аман-младший (Alfred C. Aman, Jr., 1 Ind. J. Global Legal Stud. 1, 1-2 (1993) ("глобализация" включает сложные, динамические правовые и социальные процессы... Сегодня грань между внутренним и международным в большой степени иллюзорна")). <2> The Uniting and Strengthening America Providing Appropriate Tools Required to Intercept or Obstruct Terrorism Act of 2001 (the "PATRIOT Act") Pub. L. No. 107-56, 115 Stat. 272 (2001). <3> После 11 сентября 2001 года ФБР провело облаву и арестовало более тысячи выходцев с Ближнего Востока в США. См. Питер Гриер (Peter Grier, Which Civil Liberties - and Whose - Can be bridged to Create a Safer America?, Christian Sci. Mon., Dec. 13, 2001, http://www. csmonitor. com/2001/1213/p1s2-usju. htm). В октябре 2001 года были разработаны правила, приостанавливающие действие адвокатской тайны для отдельных категорий среди этих задержанных. Эти правила - часть "комплексного пакета правовых изменений, которые вместе представляют собой значительное увеличение федеральных полицейских полномочий". См. выше. Для обоснования новой политики администрация президента Буша доказывала: "мы боремся с врагом, приверженным идее безусловного уничтожения нашего общества". См. выше. Администрация Буша явно верит, что террористы предпочитают атаковать "простых американцев в их домах и на работе. Это новая угроза, и защита от нее может потребовать нового вида работы внутренней полиции". См. также Данте Чинни (Dante Chinni, Wide FBI Dragnet Turns Up Leads, But Also Criticism, Christian Sci. Mon., Oct. 15, 2001, at 2), где сказано, что "желание следователей "пойти и забрать любого, кто, возможно, сделал что-то не то" вызывает беспокойство", - говорит бывший работник ФБР, занимавший высокий пост. Его беспокоят не только нарушения гражданских прав; несколько агентов ФБР, работавших по делу, сказали ему, что расследование может быть недостаточно сфокусированным... [поскольку] подход к нему скорее "бланкетный", чем "лазерный"." <4> Ученые спорят о степени влияния Акта "ПАТРИОТ" на гражданские и политические права американских граждан. Многие авторы являются противниками этого акта. См. Нэнси Чанг (Nancy Chang, How Does USA Patriot Act Affect Bill of Rights?, 226 N. Y.L. J. 109, at 1 (2001), она доказывает, что "Акт "ПАТРИОТ" обладает беспрецедентным потенциалом для уменьшения сферы частной жизни и политических свобод, так как он расширяет возможности властей по ведению наблюдения, дает новые средства прокуратуре и предоставляет возможности для содержания иммигрантов, подозреваемых в терроризме, под стражей в течение длительных, а иногда - неопределенных сроков". Другие доказывают, что ущемление гражданских и политических прав оправдано в свете значимости предотвращения атак террористов в будущем. См. Вильям С. Банкс, М. Е. Боуман (William C. Banks &. M. E. Bowman, Executive Authority for National Security Surveillance, 50 Am. U. L. Rev. 1, 4 (2000), где указано, что "вмешательство в частную жизнь [можно рассматривать] как необходимое зло при применении уголовных законов [и] получении разведывательных данных".

VI. Проблемы национальной безопасности и американские юристы-международники

Американские юристы, практикующие в сфере международного права, сталкиваются с проблемой сразу, как только осознают тот факт, что называют себя юристами-международниками. Если сфера применения и характер доктрины национальной безопасности подразумевает малозначимость права в этой сфере, такие юристы не только неуместны, они становятся апологетами триумфа силы над правом. Даже Председатель Верховного суда США В. Ренквист не позволил себе прийти к этому выводу в полной мере, что в свою очередь ставит перед американскими юристами еще более серьезную задачу. Чтобы подчеркнуть ту идею, что наша Конституция ограничивает политическую власть верховенством права, наши юристы должны постоянно оценивать конкретное применение доктрин национальной безопасности, чтобы убедиться, что они соответствуют требованиям международного права. Американским юристам необходимо доказывать, что демонстрация силы Америкой в рамках императива национальной безопасности соответствует требованиям, заложенным в Уставе ООН. Это может привести к созданию достаточно своекорыстных конструкций по вопросам требований международного права, но основная цель - это не столько воздействие на международное сообщество, сколько защита принципа, согласно которому правительство США действует, не выходя за рамки международного или внутригосударственного права <*>. Отсюда среди юристов-международников других стран утвердилось убеждение, что американские юристы-международники отстаивают интересы США и их восприятие международного права служит узконациональным интересам США <**>. Мы подозреваем, что в этом утверждении есть доля правды, однако полагаем также, что американские юристы в основном консервативны и что они не захотят отказаться от принципа ограничения правительства правом, каковы бы ни были обстоятельства. В этом смысле американские юристы-международники стремятся сохранить верховенство права даже в рамках проблем национальной безопасности, где речь идет уже о "кризисном управлении". Также, немногие страны достаточно четко выражают свои доктрины национальной безопасности после смены правительства, если таковое имело место. В результате американские юристы и правовая культура, которую они представляют, внесли свой вклад в обсуждение классической проблемы противоречия между властью и правом в контексте международного права <***>. -------------------------------- <*> США являются стороной ряда международных конвенций, выражающих обещания подписавшихся сторон придерживаться международного права. Это обещание, возможно, наиболее четко выражено в Преамбуле Устава ООН, где указано, что подписавшиеся государства клянутся "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права... и объединить... силы для поддержания международного мира и безопасности... использовать международный аппарат для содействия экономическому и социальному прогрессу всех народов". Преамбула Устава ООН. США является подписавшейся стороной Устава ООН с его вступления в силу 24 октября 1945 года. <**> Среди неамериканских юристов и государственных чиновников распространено мнение, что юристы-международники и правительственные юристы США служат интересам "их начальства в департаменте или агентстве, самого агентства, установленной миссии агентства, [и] правительству, частью которого является агентство..." (Note, Developments in the Law - Conflicts of Interest in the Legal Profession, 94 Harv. L. Rev. 1413, 1414 (1981)); см. также Джеффри П. Миллер (Geoffrey P. Miller, Government Lawyers' Ethics in a System of Checks and Balances, 54 U. Chi L. Rev. 1293, 1298-99 (1987)), где указано, что обязанности юриста исполнительной власти в целом служат интересам исполнительной власти. Также см. Роберт Лаури (Lawry, Who is the Client of the Federal Government Lawyer? An Analysis of the Wrong Question, 37 Fed. Bar J. 61, 62 (1978)), где отмечено, что чем спрашивать - "кто клиент?", юрист правительства США обычно спрашивает: в каком направлении следует работать, чью конфиденциальность следует уважать и в чем конкретно его или ее роль, каков план действий по отношению ко всему остальному. <***> "[Международное] право - это не "замороженный пирог" и не доктрина, созданная только для защиты интересов status quo, не искусственная судебная процедура, изолированная от силовых процессов... При понимании всех присущих ему обязательств и процедур, право предлагает... постоянное формулирование и переформулирование политики и составляет неотъемлемую часть мирового властного процесса". Майрес Мак Дугал (Myres McDougal, Law and Power, 46 Am. J. Int'l L. 102, 111 (1952).

VII. Доктрины национальной безопасности - со времен холодной войны и до наших дней

Во время холодной войны доминирующая доктрина США поддерживалась принципом, согласно которому советский империализм следовало сдерживать. Это кардинальный принцип, на котором была основана так называемая доктрина Трумана <1>. США удалось добиться поддержки своей доктрины со стороны ООН, и хотя США вели военные действия в Корее, это была, по сути, операция, санкционированная ООН. Интеллектуальные корни доктрины Трумана приписывались знаменитой статье анонимно опубликованной дипломатом, ученым и историком Джорджем Кеннаном (George Kennan) <2>. Доктрина была разработана на основе презумпции, согласно которой СССР являлся империалистическим революционным государством, стремящимся свергнуть существующую международную систему посредством поддержки революционных действий для обеспечения смен режима социалистического характера. Таким образом, основополагающим принципом доктрины стала политика сдерживания <3>. Международная деятельность государств-гегемонов, связанная, с одной стороны, со сдерживанием революционного национализма и с его распространением - с другой стороны, представляла собой значительную угрозу конституционным основам международного правопорядка, содержащимся в Уставе ООН. Ученые могли концептуализировать проблему определения сфер влияния как элемент доктрины национальной безопасности, что по определению требовало ослабления идеи суверенитета. Другой вариант - концепция проницаемого суверенитета, то есть суверенитета, в который могут вмешиваться сверхдержавы, а по сути, скрытое притязание на изменение конституционных основ мирового порядка в рамках биполярного распределения реальных сил <4>. Это столкновение сфер влияния и интересов сверхдержав в значительной степени ускорило развитие ядерного оружия и методов стратегического развертывания, затрагивая вопросы выживания цивилизации в целом. Это в свою очередь стало угрозой конституционному порядку, закрепленному в Уставе ООН, и роли ООН как инструмента мирового правопорядка и прогрессивных перемен. -------------------------------- <1> По доктрине своего имени президент США Труман официально заявлял: "Я верю, что политика Соединенных Штатов должна быть направлена на поддержку свободных народов, сопротивляющихся попыткам их подчинить со стороны вооруженных меньшинств или внешнему давлению". Дж. Дж. Киркпатрик и Аллан Герсон (Jeane J. Kirkpatrick & Allan Gerson, The Reagan Doctrine, Human Rights, and International Law, in Louis Henkin et al., Right v. Might: International Law and the Use of Force 26 (2d ed. 1991)). Однако Труман также выражал свои личные убеждения по вопросам войны в своих мемуарах: "нет ничего более глупого, чем верить, что войну можно остановить войной. С помощью войны вы не "предотвращаете" ничего, кроме мира". Мемуары Гарри С. Трумана (Harry S. Truman, Memoirs, Vol. II: Years of Trial and Hope 383 (1956)). <2> См. статью "Источники советского поведения" Джорджа Кеннана (George Kennan), тогда занимавшего пост Директора штата по планированию политики государственного департамента США (The Sources of Soviet Conduct, 25 Foreign Aff. 566 (1947)). Ученые полагают, что статья представляет собой выражение официальной политики сдерживания советских сил и международного коммунизма. <3> См. выше. <4> Другими словами, под "проницаемостью" мы имеем в виду, что сверхдержавы притязали на право вмешательства для обеспечения и защиты своих фактических, идеологических, экономических, военных и иных интересов. После распада СССР возникли новые правительственные, социальные и экономические силы в Восточной Азии и на Ближнем Востоке, которые тоже стали вызовом для США. Автор Самюель Хангтингтон указывает, что для западной демократии и капитализма полная победа невозможна в связи с возникающим неизбежным конфликтом между великими цивилизациями мира, каждая из которых отражает различные взгляды на человека, общество и государство. См., в общем, Самюель Хантингтон (Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and Remaking of World Order 28 (1996)).

Когда СССР стал ядерной державой, презумпция, согласно которой СССР являлся империалистическим государством, располагающим ядерным оружием, дала жизнь модифицированной версии доктрины Трумана - доктрине Даллеса-Эйзенхауэра о массированном противодействии (воздаянии) или взаимном уничтожении (Mutually Assured Destruction (MAD)) <*>. С правовой точки зрения эта доктрина, кажется, искажала принцип необходимости, размывала принцип пропорциональности и полностью игнорировала принцип гуманности, и возникал вопрос о том, не заменила ли собой технология ранее существовавшие нормы международного права о ведении войны <**>. В результате международному сообществу пришлось ждать до 1996 года, когда Международный суд ООН дал консультативное заключение по вопросу условий, в которых допустимо использование ядерного оружия и сферы его применения <***>. -------------------------------- <*> Оборонная стратегия MAD развилась на основе принципа, согласно которому ни США, ни их враги не стали бы начинать ядерной войны в связи с массированным противодействием другой стороны в случае начала войны. См., в общем, Г. В. Брандс-мл. (H. W. Brands, Jr., Cold Warriors: Eisenhower's Generation And American Foreign Policy 8-9 (1988)). <**> Даллес известен рискованными действиями в конфликтах в Корее, Индокитае и Проливе Формоза, однако он был достаточно практичен, чтобы не загонять США в угол ядерной проблемой. В южно-азиатских кризисах 1953, 1954 и 1955 годов он постоянно утверждал, что китайцев удерживала от агрессии только его угроза ядерного отпора. См. выше. Что интересно, такая политика рискованных действий сразу прекращалась администрацией Эйзенхауэра, когда доходило до превентивных войн. По вопросу превентивных действий президент Эйзенхауэр заявлял: "с моей точки зрения, превентивная война невозможна. Я не верю, что такое может существовать и, честно говоря, я не стал бы даже слушать кого-либо, кто бы стал это обсуждать". См John F. Stacks, Scotty: John B. Reston and The Rise and Fall of American Journalism 133 (2003). <***> См. Консультативное заключение Международного суда ООН от 8 июля 1996 года о правомерности применения ядерного оружия по запросу Генеральной Ассамблеи ООН (Advisory Opinion, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 1996 I. C.J 226, reprinted in 35 I. L.V. 809 & 1343 (1996)).

Признавая, что массированное противодействие могло привести к переоценке любого кризиса в сфере безопасности и выведению его на уровень прямого конфликта сверхдержав (например, в отношении ядерного кризиса на Кубе) <1>, президент Кеннеди разработал специфичную версию доктрины взаимного уничтожения. Это была доктрина "гибкой реакции" <2>. Доктрина "гибкой реакции" Кеннеди впутала США в конфликт во Вьетнаме, и возникли серьезные вопросы о законности вмешательства в эту страну и о ведении войны как таковой. Политика ЦРУ по уничтожению лидеров вьетконговцев также привела к обсуждению вопроса о роли разведывательных структур во время вооруженного конфликта. Утверждалось, что 20000 лидеров вьетконговцев были уничтожены исполнителями ЦРУ и его союзников в рамках программы "Феникс" ("Phoenix Program") <3>. Эти проблемы привели к изданию в США исполнительных приказов - директив исполнительной власти с целью ограничения возможности уничтожения иностранных лидеров под прикрытием императивов национальной безопасности <4>. -------------------------------- <1> Что интересно, президент Кеннеди также отрицал идею превентивной атаки на ядерные точки на Кубе. Роберт Кеннеди называл превентивные атаки "Перл-Харбором наоборот". См. Артур Шлезингер-мл. (Arthur Schlesinger, Jr., Robert Kennedy and His Times 508 (1978)). <2> При администрации Кеннеди согласно доктрине "гибкой реакции" ("Flexible Response" Doctrine) армия США перестала разрабатывать тяжелые ракеты и сконцентрировалась на создании большего количества малых ракет для более успешного полного уничтожения сил врага. См. отчет Комитета международных отношений Сената США (Senate Foreign Relations Committee, Report On The Salt II Treaty, S. Exec. Doc. No. 96-14, at 68-69, 167-73 (1979)). Например, изменение предпочтений правительства в сфере вооружения позволило разработать ракету "Minuteman" - маленькую, аккуратную, сравнительно недорогую ракету на твердом топливе, которую США могли производить в большом количестве, поэтому не стало нужды в тяжелых "грузовых" ракетах. См. выше. <3> См. Виктор Марчетти, Джон Д. Маркс (Victor Marchetti & John D. Marks, The CIA and the Cult of Intelligence 263-64 (1974); Jason West, Kill this Idea, The American Prospect, May 7, 2001, at 2.) <4> Исполнительный приказ гласит: "Никакое лицо, служащее или представляющее США, не будет планировать участие в убийстве и не будет вовлечено в убийство." См. исполнительные приказы N 12,333 (издан президентом Рейганом), N 12,036 (издан президентом Картером), N 11,905 (издан президентом Фордом) (Exec. Order No. 12,333, 2.11, 46 Fed. Reg. 59,941, 59,952 (1981) (issued by President Reagan); see also Exec. Order No. 12,036, 43 Fed. Reg. 3,675 (1978) (issued by President Carter); Exec. Order No. 11,905, 42 Fed. Reg. 7,707 (1976) (issued by President Ford).

Администрация президента Никсона пыталась избежать ловушек, в которые попала доктрина "гибкой реакции" президента Кеннеди, и сформулировала доктрину, в рамках которой предполагалась некая симметричность распределения власти между США и СССР. Это привело к некоторому ослаблению напряжения между США и СССР и, косвенно, к стабильности, усилившей верховенство права в одних аспектах и ослабившей его в других <*>. В качестве дополнения существовало квази-юридическое признание сфер политики сдерживания государств-гегемонов. Это привело к чисто риторическому порицанию вмешательства сверхдержав в рамках их сфер влияния, но без перспективы прямого военного противостояния. Эта доктрина в значительной степени поддерживала вмешательство сверхдержав. -------------------------------- <*> По общему анализу доктрины Никсона-Киссинджера, включая намерение модернизировать средние силы для усиленного обеспечения безопасности против СССР и последующее терпимое отношение к внутренним репрессиям в таких режимах, в частности в Шахском Иране, см. Роберт С. Литвак (Robert S. Litwak, Detente and the Nixon Doctrine: American Foreign Policy and the Pursuit of Stability, 1969-76 (1984)).

Доктрина Картера была направлена на значительное расширение роли права как стабилизирующего фактора в мировом сообществе, попытки найти решения региональных проблем, подчеркивая значимость прав человека. Ключевым элементом доктрины Картера была идея об избежании ненужных конфронтаций между государствами-гегемонами. И действительно, последствия неспособности сохранить стабильность взаимных ожиданий в отношениях сверхдержав могли быть катастрофическими. Идея минимизирования конфликта с СССР, в отсутствие обратной необходимости, в определенном смысле стала возвращением к базовым конституционным ценностям Устава ООН <*>. -------------------------------- <*> Доктрина президента Картера была сформирована в январе 1980 года как явно правомерное применение практики критических зон. В ответ на агрессию СССР в Афганистане президент Картер заявил: "Попытка любой внешней силы получить контроль над районом Персидского залива будет рассматриваться как нападение на жизненно важные интересы Соединенных Штатов Америки, и такое нападение будет отражено с помощью любых необходимых для этого мер, включая военную силу" (16 Weekly Comp. of Pres. 197 (Jan. 23, 1980). Доктрина Картера - это не замаскированная техника вмешательства во внутренние дела государств. Ее правовое обоснование - в четко выраженном обещании защиты правительств от внешней агрессии.

Доктрина президента Рейгана существенно отличалась от всех вышеупомянутых доктрин <1>. Во времена президента Рейгана разработчики стратегий пришли к убеждению, что СССР уязвим и его интересы можно ущемлять посредством военного вмешательства в различных частях света. Доктрина Рейгана ознаменовала уход от политики сдерживания, подразумевавшейся во всех предыдущих доктринах, к политике агрессии, которая достаточно эффективно подрывала территориальное и идеологическое влияние СССР <2>. В основе доктрины Рейгана лежала его печально известное описание СССР как "Империи зла" - СССР как гегемона <3>. Проще говоря, теория состояла в том, что США могли довести СССР до банкротства гонкой вооружений, и это им удалось <4>. Доктрина Рейгана оказала огромное влияние на другие страны и регионы, включая возобновление дружественных отношений и конструктивное сотрудничество по проблемам ЮАР, предложение Аятолле Хомейни "Библии и шоколадного торта" <5> и участие членов администрации Рейгана в скандале в Иране (the Iran-Contra scandal). Агрессия, содержавшаяся в доктрине Рейгана, вызывала огромный интерес юристов-международников, поскольку Никарагуа подала в суд на США и выиграла дело <6>. США пытались доказать, что Международный суд ООН не обладает юрисдикцией для рассмотрения данного дела и что имел место вопрос национальной безопасности, который не может быть рассмотрен в судебном порядке <7>. Можно прийти к выводу, что в контексте никарагуанского дела доктрина Рейгана была признана несоответствующей международному праву. -------------------------------- <1> См., в общем, В. Майкл Рейсман (Michael Reisman, Old Wine in New Bottles: The Reagan and Brezhnev Doctrines in Contemporary International Law and Practice, 13 Yale Int'l L. J. 171 (1988)). <2> Ученые и чиновники Киркпатрик и Герсон писали, что функция доктрины Рейгана состояла в восстановлении самоуправления государства путем контр-вмешательства (в отличие от вмешательства). См. Киркпатрик и Герсон, выше. Эти ученые и чиновники также писали, что доктрина Рейгана не являлась шагом назад. См. выше. Однако, исходя из соотношения доктрины и практики, мы с этим не согласны. <3> См. Рональд Рейган, ремарки на Ежегодной конвенции Национальной ассоциации евангелистов 8 марта 1983 года (Ronald Reagan, Remarks at the Annual Convention of the National Association of Evangelicals (Mar. 8, 1983), in Pub. Papers 359, 363), где сказано: "пока они [в Советском Союзе] проповедуют верховенство государства, объявляют о его всемогуществе по отношению к отдельному человеку и предсказывают его окончательное возобладание над всеми людьми Земли, они - средоточие зла в современном мире". <4> В конечном счете, после смелой угрозы Никиты Хрущева: "Нравится вам это или нет, история на нашей стороне. Мы вас похороним", гонка вооружений закончилась с отрывом "счета ракет" в пользу США. См. ремарки после подписания совместной Московско-Варшавской декларации в Москве 18 ноября 1956 года. (Remarks following the Asigning of a Moscow - Warsaw joint declaration in Moscow, November 18, 1956, Wash. Post, Nov. 19, 1956, at 1); См. также Джеймс МакБрайд (James H. McBride, The Test Ban Treaty: Military, Technological, and Political Implications, 13-21 (1967)). <5> В 1985 году сразу после переизбрания президента Рейгана его администрация начала реализацию опрометчивой схемы продажи тысяч ракет и деталей к ним, чтобы обеспечить свободу небольшого количества заложников из Ирана, которым тогда правил Аятолла Хомейни. В качестве части обмена тогдашний советник по вопросам национальной безопасности Роберт МакФарлан (Robert McFarlane) и генерал Оливер Норт (General Oliver North) вылетели в Тегеран с Библией и шоколадным тортом в качестве символов добросовестности. См. Марк Тран (Mark Tran, Iran After Khomeini: White House Hopes for Better Times, Guardian Unlimited, June 5, 1989, http://www. guardian. co. uk/print/0,3858,4613115-110875,00.php. <6> См. дело Международного суда ООН о действиях военного и полувоенного характера в Никарагуа и против нее (Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicar. v. U. S.), 1986 I. C.J. 4, 100). <7> См. в общем, Заявление Госдепартамента США о снятии с рассмотрения дела, начатого по инициативе Никарагуа (U. S. Department of State, Statement on the U. S. Withdrawal from the Proceedings Initiated by Nicaragua in the International Court of Justice, reprinted in 24 I. L.M 246 (1985)) [далее, "заявление о снятии дела с рассмотрения Международным судом ООН" (ICJ Withdrawal Statement)].

Другим спорным аспектом доктрины Рейгана стала формулировка политики конструктивного сотрудничества с режимом апартеида в ЮАР. Маловероятно, что конгресс США принял бы Акт против апартеида 1986 года <*>, если бы не пытался активно продвигать идею конструктивного сотрудничества с ЮАР для борьбы с коммунизмом по всему миру. Таким образом, доктрина Рейгана непреднамеренно сделала США активным сторонником изменений в международном праве <**>. -------------------------------- <*> The Comprehensive Anti-Apartheid Act of 1986 Pub. L. No. 99-440, 100 Stat. 1086 (1986). <**> В 1985 году президент Рейган пытался применить доктрину Рейгана, используя Акт о международных чрезвычайных экономических полномочиях (the International Emergency Economic Powers Act (IEEP), 50 U. S.C. S. 1701 - 1706 (1988)), в качестве основания для ряда санкций против правительства Южной Африки. См. исполнительный приказ 12,532, N 12,535 (Exec. Order No. 12,532, 50 Fed. Reg. 36,861 (1985)); Exec. Order No. 12,535, 50 Fed. Reg. 40,325 (1985). По применению казначейских правил (Treasury regulations), см. исполнительный приказ N 41,682 (1985)) (50 Fed. Reg. 41,682 (1985). Что интересно, усилия президента Рейгана были направлены на предотвращение действий конгресса США. См. Майкл П. Маллой (Michael P. Malloy, Economic Sanctions and U. S. Trade 447-48), где рассматриваются санкции согласно вышеуказанному акту (IEEP) и последующему законодательству, изданному конгрессом США. Усилия президента Рейгана в конце концов оказались безуспешными, поскольку в 1986 году конгресс США принял Акт против апартеида 1986 года несмотря на вето президента, что вывело политику администрации Рейгана на уровень международного права.

Урок инициативы по смене режима в ЮАР в противовес попытке смены режима в Никарагуа по доктрине Рейгана отражает подход конгресса США к проблеме, невзирая на попытку наложения вето со стороны администрации Рейгана, и более того - подход конгресса США оказался значительно более эффективным с точки зрения продвижения демократии. Попытка администрации Рейгана применить насилие в Никарагуа оказалась весьма дорогостоящей и привела к конституционному кризису внутри США. Следует отметить, что в контексте вмешательства Акт против апартеида отражал признание принципа, согласно которому либо ЮАР являлась "государством-изгоем", либо ее политика и практика апартеида являлись злоупотреблением суверенитетом в рамках международного права, что сделало вмешательство США с помощью режима санкций и конструктивные инициативы мирных изменений значимой стратагемой действий в современном международном праве <*>. В настоящее время ЮАР - либеральное, демократическое государство. -------------------------------- <*> См. Акт против апартеида 1986 года (Comprehensive Anti-Apartheid Act, Pub. L. No. 99-440, 100 Stat. 1086 (1986)).

Во время холодной войны СССР также формулировал доктрину национальной безопасности. Доктрина Брежнева поддерживала право на вмешательство в государства советской сферы влияния для защиты достижений социализма на международном уровне <*>. Как разрядка в отношениях с США, так и доктрина Брежнева допускали разные формы вмешательства в управление различных государств в сфере влияния государства-гегемона. С крахом СССР притязания на национальную безопасность на основе биполярной идеи государств-гегемонов устарели. Новые формы конфликта и новые угрозы мировому правопорядку, в частности новые этнические конфликты как угроза правопорядку, не соответствовали существовавшим определениям и перспективам специалистов по безопасности. Когда президент Джордж В. Буш пришел к власти в конце 1980 г., холодная война закончилась, и США оказались единственной сверхдержавой. -------------------------------- <*> Доктрина Брежнева отражала официальный отказ Советского Союза от отдельных базовых положений Устава ООН. В ней было заявлено, что нарушение Устава ООН является "долгом" СССР в случаях, если "достижения социализма" окажутся под угрозой в какой-либо из "братских стран". См., в общем, Ричард Гудман (Richard Goodman, The Invasion of Czechoslovakia: 1968, 4 Int'l Law 42 (1969); Nicholas Rostow, Law and the Use of Force by States: The Brezhnev Doctrine, 7 Yale J. World Pub. Ord. 209 (1980 - 1981)).

Первая доктрина Буша была связана с рядом этнических конфликтов и актов агрессии, и в связи с проблемой Ирака после вмешательства в Кувейт политика национальной безопасности США рассматривалась в рамках Устава ООН. Вторжение Ирака в Кувейт серьезно порицалось в международных кругах, поскольку ценности, закрепленные в Уставе ООН и пережившие холодную войну, оказались под угрозой одностороннего отречения. Вторжение в Кувейт прямо нарушало требования п. 4 статьи 2 Устава ООН, и не предполагалось, что к такой явной агрессии применима статья 51 Устава <*>. Великие державы основали ООН и заново открыли Устав ООН. Признавалось, что защита Устава ООН обоснована угрозой жизненно важным энергетическим интересам в регионе со стороны Ирака, однако мультилатерализм был в моде, и первый президент Буш-старший увидел в этом возможность создания новой доктрины для лучшего нового мира. Однако риторика нового мира прожила недолго. Неидеологические конфликты в бывшей Югославии, Руанде, Сомали и других странах ослабили энтузиазм относительно мультилатерализма и подогрели скрытый интерес США к изоляционизму, как и общую антипатию к международной ответственности. Эти силы имеют долгую и печальную историю, связанную с успешным коллективным блокированием ратификации базовых документов о правах человека США. Например, они возглавляли движение за неуплату США денежных средств в ООН, настаивали на реформе ООН, и мощь правого крыла сената США была практически неограниченной <**>. Косвенный эффект таких атак виден на примере Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний <***>. Данный договор был значимым дополнением к Договору о нераспространении ядерного оружия (Non-Proliferation Treaty), и практика показала международному сообществу, что США не поддерживают запрет распространения ядерного оружия. -------------------------------- <*> "Президент Джордж Буш ввел США в коалицию войны в Персидском заливе, заявляя, что в конце войны наступит "новый мировой порядок при верховенстве закона". Образцовый порядок ведения этой коалиционной войны влил новую жизнь в нормы Устава ООН и роль Совета Безопасности ООН. См. О'Коннелл, выше. <**> Например, сенатор Хелмс (Senator Helms), описывая Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 года, назвал ее "скунсом в мешке". См. Конвенция против пыток. Слушание Комитета международных отношений в Сенате (1990), выступление сенатора Джесси Хелмса (Convention Against Torture: Hearing Before the Senate Comm. on Foreign Relations, 101st Cong. 2 (1990) (statement of Senator Jesse Helms)). Сенатор штата Миннесота Род Грэмс (Rod Grams) назвал Международный уголовный суд "монстром", которого следует убить. См. Джессе Хелмс (Jesse Helms, We must Slay This Monster: Voting Against the International Criminal Court Is Not Enough. The US Should Try to Bring It Down, Fin. Times, July 31, 1998, at 18.) Сенатор Грэмс хотел, чтобы Правительство США "добилось того, чтобы статут не был ратифицирован 60 государствами, как это необходимо для его вступления в силу", а если Суд начнет существовать, Грэмс настаивал на "жесткой политике полного отсутствия сотрудничества - никакого финансирования, никакого признания юрисдикции Суда, никакого признания его решений и абсолютно никакой передачи дел Советом Безопасности". См. Слушание подкомиссии по международным операциям Комитета международных отношений по созданию Международного уголовного суда (Hearing on the Creation of an International Criminal Court Before the Subcommittee on International Operations of the Committee on Foreign Relations, 105th Congress, at 3) (1998). В дополнение сенаторы правого крыла открыто говорили о том, что вдохновлены "поражением" Лиги Наций. <***> См. Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, U. N. Doc A/Res/46/29 (1991).

Как было указано ранее, большинство государств имеет свои доктрины национальной безопасности. Очевидная суть доктрин - защищать национальные интересы государства или то, что государство считает своими интересами <*>. Национальная безопасность в целом направлена на защиту базовых ценностей, на которых основана целостность государства. Это такие ценности, как целостность территориальной безопасности, безопасность населения, безопасность базовых ресурсов, защита фундаментальных идеалов. Стратегии национальной безопасности обычно направлены на достаточное военное обеспечение, эффективную дипломатию, экономическую жизнеспособность, распоряжение знаками и символами пропаганды в СМИ. В международных отношениях при изучении национальной безопасности подчеркивается роль этих ценностей в глобальном силовом балансе, в коллективной безопасности, в структурной значимости федерализма в рамках мирового правопорядка, развитии интегрированного функционального подхода к данной сфере <**>. Очень вероятно, что различные доктрины содержат директивы для лиц, разрабатывающих стратегии, а также предупреждают о границах сферы предполагаемых интересов безопасности и о тех мерах, на которые готово пойти государство для защиты этих интересов. -------------------------------- <*> Доктрина национальной безопасности есть серия концепций, не имеющих четкого аналитического значения. См. в общем, Ноут (Note, Developments in the Law: The National Security Interest and Civil Liberties, 85 Harv. L. Rev. 1130 (1972)), где сказано: "В основе [доктрины национальной безопасности] лежит способность государства защитить себя от насильственного свержения, путем внутреннего свержения, либо внешней агрессии... она также включает в себя просто способность государства эффективно функционировать, чтобы служить нашим интересам дома и за рубежом". См. выше. Соответственно, "почти любая правительственная программа, начиная от военного снабжения и заканчивая постройкой магистралей и образованием, может оправдываться частично как защита национальной безопасности". См. выше. <**> См. Инис Клауд-мл. (Inis Claude, Jr., Theoretical Approaches to National Security and World Order, in National Security Law 31, 36 (Moore et al. eds., 1990)).

Пер. с англ. К. Н. Лаптевой.

Название документа