Некоторые особенности принятия решений в Совете Европейского союза

(Клочкова Ю. А.) ("Международное публичное и частное право", 2006, N 3) Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В СОВЕТЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Ю. А. КЛОЧКОВА

Клочкова Ю. А., старший преподаватель кафедры теории права Таганрогского государственного радиотехнического университета.

Особенностью Совета в институциональной структуре Европейского Союза (ЕС) является то, что он представляет на европейском уровне интересы государств - членов Союза. Совет является структурой, где государства-члены непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Совет принимает участие во всех видах законодательных процедур, используемых как в Европейских сообществах, так и в ЕС. Таким образом, процедура принятия решений в Совете имеет большое значение, т. к. именно Совет утверждает нормативные акты, обязательные для всего Союза, поэтому вопрос о голосовании в этом институте имеет ключевое значение. Among the peculiar features of the institutional structure of the European Union (EU) one of the main ones is that the Council represents states on the European level. The Council is the structure there states take an active part in making decisions. The Council is involved into all kind of legislative procedures, which are used in the European Communities as well as within the EU. The Council also confirms legislative acts compulsory for the EU as a whole, so the procedure of making decisions by voting is of a great importance for analysis.

Особенностью Совета в институциональной структуре Европейского Союза (ЕС) является то, что он представляет на европейском уровне интересы государств - членов Союза <1>. В соответствии со ст. 203 Договора, учреждающего Европейское сообщество (далее - Договор) <2>, Совет состоит из представителей каждого государства-члена на уровне министров, и именно поэтому Совет наиболее полно отражает позиции государств-членов в интеграционной политике Союза. Совет является структурой, где государства-члены непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Статья 2 Договора о слиянии закрепила, что Совет образуется из представителей государств-членов таким образом, что каждое правительство делегирует в его состав одного из своих членов <3>. "Совет был учрежден в этом плане как независимый институт, члены которого были призваны выражать и воплощать политические установки своих правительств. Он как бы оберегался, отгораживался от наднациональных настроений и тенденций" <4>. Более того, в соответствии с Маастрихтским договором (п. 43 Договора о ЕС) Совет состоит из представителей каждого государства-члена на уровне министров, так что в Совет могут выдвигаться также министры субнациональных территорий (например, немецких федеральных земель). -------------------------------- <1> В рамках ЕС функционирует также Европейский совет, состоящий из глав государств или правительств государств-членов (ст. 4 Договора о ЕС). Однако в соответствии со ст. 4 Договора он не является институтом Европейских сообществ и действует только в рамках ЕС. Договор, учреждающий Конституцию для Европы, включил Европейский совет в институциональную структуру ЕС (ст. I-21 - I-25). <2> Документы Европейского Союза. Т. VI - Консолидированная версия Договора о Европейском Союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. М., 2001. С. 12 - 45 (далее ссылки на Договор, учреждающий Европейское сообщество, приводятся по данному изданию). <3> Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities// Official Journal (далее-OJ) L 152, 13/07/1967. <4> Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992. С. 115.

Таким образом, деятельность Совета в большей степени является отражением позиции правительств государств-членов, но при этом "Совет служит одновременно для представления и уравнивания национальных интересов государств-членов" <*>. -------------------------------- <*> Торстен Мюллер. Совет ЕС // Вайденфельд В., Вессельс В. Европа от А до Я. Справочник европейской интеграции. Рига, 2002. С. 380.

Совет принимает участие во всех видах законодательных процедур, используемых как в Европейских сообществах, так и в ЕС: взаимодействие Совета и Комиссии без привлечения иных институтов и органов ЕС (например, ст. 133 Договора), взаимодействие Совета и Комиссии в сочетании с процедурой постановки Европейского парламента (ЕП) в известность (например, ст. 60 Договора), взаимодействие Совета и Комиссии в сочетании с консультативной процедурой, предусматривающей участие ЕП, экономического и социального комитета, комитета регионов или иных органов ЕС (например, ст. 37 и 83 Договора), взаимодействие Совета и Комиссии в сочетании с процедурой "сотрудничества" с ЕП (например, ст. 99, 102, 103 и 106 Договора), взаимодействие Совета и Комиссии в сочетании с процедурой совместного принятия решений Советом и ЕП (например, ст. 12, 18 Договора), взаимодействие Совета и Комиссии в сочетании с процедурой получения согласия ЕП (например, ст. 161 Договора). В законодательной процедуре принимают участие не только Совет, но и другие институты. Однако Договор прямо зафиксировал статус Совета как законодательного органа (ст. 207 Договора). Кроме того, роль Совета в законодательном процессе раскрывается в его Внутреннем регламенте, согласно которому Совет действует в качестве законодателя в случаях, когда он принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров (ст. 7 Внутреннего регламента) <*>. -------------------------------- <*> 2004/338/EC, Euratom: Council Decision of 22 March 2004 adopting the Council's Rules of Procedure //O J L 106, 15/04/2004. P. 22.

Таким образом, процедура принятия решений в Совете имеет большое значение, т. к. именно Совет утверждает нормативные акты, обязательные для всего Союза, поэтому вопрос о голосовании в этом институте имеет ключевое значение. В процессе создания "новой Европы" в качестве одного из критериев федерализма Р. Шуман относил мажоритарность голосования <*>. "Но сейчас трудно себе представить, что правительства и парламенты согласятся подчиняться любому решению, принимаемому не единогласно, а большинством государств или большинством голосов общей ассамблеи. Мы говорим об очень серьезных решениях - относительно мира и войны, независимости народа, целостности его территории, решениях, затрагивающих жизнь каждого гражданина... А ведь идея федеративного государства и федерального парламента предполагает, как мне кажется, именно такое мажоритарное принятие решений между объединившимися странами" <**>. -------------------------------- <*> Шуман Р. За Европу. М.: Московская школа политических исследований, 2002. С. 66. <**> Там же С. 66 - 67.

Согласно Договору решения в Совете должны приниматься большинством голосов (ст. 205 Договора). Эта норма существует с момента подписания Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество 1957 г., и "на первый взгляд Договоры создают впечатление, что федералистский элемент является сильным" <*>. Однако в основном в зависимости от нормы учредительных договоров решения принимаются либо на основе принципа единогласия (например, принятие новых членов (ст. 49 Договора о ЕС)), либо квалифицированным большинством голосов. Договор определяет, что воздержание от голосования членов не препятствует единогласному принятию решения (ст. 205 Договора). Кворум, т. е. минимальное количество присутствующих, при котором могут приниматься решения, составляет большинство членов Совета. В случае отсутствия кого-то из членов предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета, при этом одному члену Совета не могут быть делегированы голоса двух и более других министров (ст. 206 Договора). Однако при единогласном принятии решений каждое государство-член сохраняет право вето и при необходимости может заблокировать документ, проголосовав против его принятия или бойкотировав заседание (так называемая политика пустого кресла, проводимая Францией во время кризиса 1965 - 1966 гг.). -------------------------------- <*> Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. С. 19.

В вопросах общей внешней политики и политики безопасности решения принимаются Советом единогласно (ст. 23 Договора). Однако с помощью Амстердамского договора был введен особый порядок (ст. 23 Договора), который позволяет отдельным государствам-членам не принимать решения по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, при этом не блокируя его (так называемый Амстердамский компромисс). Для принятия решения простым большинством в Совете необходимо, чтобы его поддержали свыше половины от общего числа членов, т. е. 13 из 25. В данном случае право вето отсутствует, и, естественно, при подобной процедуре кто-то потенциально может остаться в меньшинстве. Именно по этой причине в решении определенных вопросов большое значение уделяется выбору процедуры. Договор предусматривает два вида мажоритарного голосования: простое большинство и квалифицированное большинство. В Договоре, учреждающем Европейское экономическое сообщество 1957 г., была предусмотрена возможность голосования квалифицированным большинством после переходного периода, с 1 января 1966 г. (например, ст. 43 п. 2 Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество). Франция же в этом усмотрела ограничение возможности национального влияния и в 1965 г. возражала при помощи неучастия в заседаниях ("политика пустого кресла"). 29 января 1966 г. благодаря "Люксембургскому компромиссу" процесс бойкотирования был прекращен ("Luxembourg Compromise") <*>. Основное положение Люксембургского соглашения, касающееся принятия решений большинством голосов, заключается в следующем: "Когда, в случае принятия решений, которые могут быть приняты большинством голосов по предложениям Комиссии, затрагиваются очень важные интересы одной или более сторон, члены Совета в течение нормально необходимого времени приложат усилия для обеспечения решений, которые могут быть приняты всеми членами Совета и которые учитывали бы их взаимные интересы и интересы Сообщества в соответствии с ст. 2 Договора (имеется в виду ст. 2 Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество, в настоящее время ст. 2 Договора, учреждающего Европейское сообщество)". В последние годы "Люксембургский компромисс" в Совете не применялся, но возможность его применить существует. Л. М. Энтин оценивает данную ситуацию как "двоякое положение Совета: с одной стороны, орган Союза, с другой стороны, орган, в котором представлены национальные интересы государств-членов", что "находит свое отражение и в порядке его формирования и функционирования" <**>. -------------------------------- <*> Council Agreement of 29 January 1966 on majority votes within the Council // http://europa. eu. int <**> Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. докт. юрид. наук Л. М. Энтина. М.: НОРМА, 2004. С. 237.

В 1995 г. после присоединения Швеции, Финляндии и Австрии применение квалифицированного меньшинства было блокировано Великобританией и Испанией. Чтобы не увеличивать барьер по блокированию принятия решения, так называемый Иоаннинский компромисс, принятый 29 апреля 1994 г., содержит поправки: "Если имеется от 23 до 25 голосов против, следует вести переговоры до тех пор, пока не найдется решение по взаимному согласию" <*>. Поэтому голосование квалифицированным большинством по вопросам общей внешней политики и политики безопасности было изменено: наряду с требуемым количеством голосов 62 (п. 2 ст. 205 Договора) дополнительно должны проголосовать "за" не менее 10 государств (двойное квалифицированное большинство). -------------------------------- <*> Council Decision of 29 March 1994 concerning the taking of Decision by qualified majority by the Council // OJ C. 105, 13/04/1994. P. 0001-0001.

Модифицированная форма "Люксембургского компромисса" была введена Амстердамским договором с учетом поправок "Иоаннинского компромисса", в разд. V "Положения об общей внешней политике и политике безопасности" (ст. 23 Договора). При применении принципа единогласия каждое государство-член имеет в Совете один голос, поэтому голосование против хотя бы одного из членов Совета исключает принятие решений. Для принятия решений на основе квалифицированного большинства в Совете введено взвешенное голосование. Различная весомость голосов государств-членов обусловливается различной численностью населения страны, хотя и не строго пропорционально. Соответственно у министров от разных стран неодинаковое число голосов. Количество голосов фиксируется непосредственно в самом учредительном акте. До майского расширения ЕС 2004 г. 15 государств - членов ЕС имели в сумме 87 голосов (п. 2 ст. 205 Договора). Однако Ниццкий договор, в свою очередь, увеличил число голосов до 345 человек в связи с майским расширением ЕС 2004 г. (Декларация к Ниццкому договору о расширении ЕС). В Декларации к Ниццкому договору о расширении ЕС определено количество мест для будущих государств - членов Союза из расчета, что в ЕС вступят 12 стран, но 1 мая 2004 г. Болгария и Румыния не вошли в Союз. В результате распределение голосов в Совете было пропорционально пересмотрено в соответствии со ст. 3 Протокола о расширении ЕС и составило 321 голос. Для принятия решения квалифицированным большинством необходима поддержка со стороны министров, обладающих квалифицированным большинством голосов. В соответствии со ст. 205 Договора эта цифра составляла 62, а с 1 января 2005 г. - 169 голосов "за" (ст. 3 Протокола А Ниццкого договора). При голосовании квалифицированным большинством голосов решение считается принятым, если за него подано 62 голоса и при условии, что предложение внесено Комиссией. Если решение принимается не на основании предложения Комиссии, необходимо, чтобы "за" было подано не менее 62 голосов при условии, что решение поддерживается не менее десятью государствами-членами (п. 2 ст. 205 Договора). При этом процентное соотношение и в первом, и во втором случае составляет примерно 71% от общего числа голосов членов Совета. Данное требование соблюдается изначально, даже когда в Сообществах были 6 стран, а в Совете соответственно 6 министров (в то время нужно было 12 голосов "за" из 17), а когда их число составляло 12 стран, то квалифицированное большинство составляло 54 от общего количества 76 голосов. Квоты, введенные Ниццким договором, ставят в более выгодное положение крупные страны ЕС. Возможна ситуация, когда необходимое число голосов 169 будет подано семью министрами, т. е. меньшинством государств-членов, поэтому Ниццкий договор прямо закрепил требование о поддержке любого проекта Комиссии большинством государств-членов. В остальных случаях при отсутствии предложения Комиссии, когда Совет принимает решение по инициативе других субъектов (в том числе государств-членов), необходимо, чтобы квалифицированное большинство голосов было подано 2/3 его членов, что составляет десять (ст. 3 Протокола о расширении ЕС). Однако согласно подписанному в 1994 г. специальному соглашению "если члены Совета, представляющие в общей сложности от 23 до 25 голосов, заявляют о своем намерении высказаться против принятия решения квалифицированным большинством, то Совет сделает все, что он может, для достижения в разумный срок... удовлетворительного решения, которое может быть принято как минимум 65 голосами" <*>. -------------------------------- <*> Council Decision of 29 March 1994 concerning the taking of Decision by qualified majority by the Council// OJ C. 105, 13/04/1994. P. 0001-0001.

Более того, Ниццким договором было введено новое условие для принятия решения квалифицированным большинством. Новелла Ниццкого договора заключалась в следующем: член Совета может запросить подтверждение того, что государства-члены, составляющие квалифицированное большинство, представляют по крайней мере 62% от всего населения Союза. Если оказывается, что это условие не соблюдено, то решение не принимается". Таким образом, решения Совета в принципе должны опираться на поддержку минимум 62% населения Союза, при этом это не означает, что все граждане проголосовавших "за" государств являются сторонниками принятого решения (Декларация к Ниццкому договору о расширении ЕС). В случае расширения ЕС до 27 государств согласно Декларации к Ниццкому договору о расширении ЕС для принятия актов в Совете требуется по меньшей мере 258 голосов "за", поданных большинством государств-членов, в случае если они должны быть приняты по предложению Комиссии. В других случаях для принятия актов в Совете требуется по меньшей мере 258 голосов "за", поданных по крайней мере 2/3 государств-членов. Каждый раз после присоединения нового государства-члена порог квалифицированного большинства должен быть рассчитан таким образом, чтобы предел квалифицированного большинства, выраженный в голосах, не превышал порог, предусмотренный в таблице Декларации о расширении ЕС, включенной в Заключительный акт Конференции, принявшей Ниццкий договор - 73,4%. На сегодняшний день 25 государств - членов ЕС имеют в сумме 321 голос. Порог квалифицированного большинства равен 232 голосам, что составляет 72,3%. Несмотря на то что существует договорная возможность для создания квалифицированного большинства, государства-члены периодически выступают против его применения. Первым историческим примером стал "Люксембургский компромисс" от 29 января 1966 г. Однако метод квалифицированного большинства при определенных обстоятельствах может учитывать мнение государств-членов, оставшихся в меньшинстве. Если Совет, действующий по предложению Комиссии, решит внести поправку к ее предложению, то он сможет это сделать, только приняв решение единогласно (ст. 250 Договора). Суд Европейских сообществ также не остался в стороне. Позиция Суда Европейских сообществ по проблеме методов голосования отражена в судебной практике, в деле Tariff Preferences <1>, в деле Commodity Coding <2>, в деле Titanium Dioxide <3>. Эта серия дел высвечивает политику Суда Европейских сообществ, показывает, что он "чаще останавливает выбор на положении, предусматривающем принятие решения большинством голосов, чем на положении, требующем единогласия" <4>. -------------------------------- <1> Commission v. Council, Case 45/86, [1987] ECR 1493. <2> Commission v. Council, Case 165/87, [1988] ECR 5545. <3> Commission v. Council, Case C-300/89, [1991] ECR 1-2867. См. также European Parliament v. Council, Case C-295/90, 7 July 1992. <4> Хартли Т. К. Указ. соч. С. 123.

Договор, учреждающий Конституцию для Европы, закрепляет процедуру принятия решений квалифицированным большинством, если Конституцией не предусмотрено иное (ст. I-23 Договора, учреждающего Конституцию для Европы) <*>. Кроме того, Договор, учреждающий Конституцию для Европы, закрепляет совместную законодательную функцию Совета и ЕП. Статья I-23 гласит, что Совет должен совместно с ЕП исполнять законодательные и бюджетные функции. -------------------------------- <*> Treaty Establishing a Constitution for Europe // OJ C 310, 16/12/2004; см. также: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005. P. 26. (Перевод Ю. А. Клочковой.)

Квалифицированное большинство составляет 55% членов Совета, но не менее 15 человек, представляющих как минимум 65% населения Союза. Таким образом, Конституция предусматривает ввести принцип "двойного большинства". Блокирующее меньшинство должно составлять как минимум 4 члена Совета, без помощи которых квалифицированное большинство не может быть достигнуто. При этом, если Совет действует по предложению Комиссии или Министра иностранных дел, квалифицированное большинство должно составлять 72%, составляющих как минимум 65% населения Союза (ст. I-25 Договора, учреждающего Конституцию для Европы) <*>. -------------------------------- <*> Ibid. P. 27.

Как уже было отмечено, в Совете представлены национальные интересы государств-членов, он обязан воздерживаться от принятия решений, если хотя бы одно из государств-членов заявит о том, что его принятие нанесет ущерб его национальным интересам. Но все чаще в Совете прибегают к процедуре принятия решений квалифицированным большинством, которая снижает возможности блокировать решения отдельными государствами-членами, и "данная тенденция получила наиболее широкое развитие в Европейских сообществах..." <*>. Единогласие является в настоящее время главным способом принятия решений в рамках второй и третьей опор. "Самое поразительное в ОВП (общая внешняя политика) и ПБ (политика безопасности) - почти полное отсутствие федералистского элемента. Вся власть сосредоточена в руках Совета... и юрисдикция Суда почти полностью исключена" <**>. -------------------------------- <*> Хартли Т. К. Указ. соч. С. 27. <**> Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2004. С. 248.

Конституция делает следующий шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет обязан принимать решение единогласно. "Окончательная точка в процессе развития нормотворческих процедур в ЕС далеко не поставлена... Это означает дальнейшее расширение законотворческих полномочий Европарламента. А в Совете процедура "большинства" будет постепенно вытеснять "единогласие" и даже "квалифицированное большинство" <*>. Данный шаг является абсолютно необходимым для эффективного функционирования ЕС. В условиях, когда в него входят в настоящий момент 25 стран, предоставление каждой из них права вето серьезно затруднит процесс принятия решений. -------------------------------- <*> Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанского университета, 2004. С. 217.

Название документа