Перспективы повышения роли Международного Суда ООН: предоставление права доступа в Суд международным правительственным и некоторым неправительственным организациям

ПЕРСПЕКТИВЫ ПОВЫШЕНИЯ РОЛИ МЕЖДУНАРОДНОГО СУДА ООН: ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ПРАВА ДОСТУПА В СУД МЕЖДУНАРОДНЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМ И НЕКОТОРЫМ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ

Н. Н. ЧЕРНОВА

Совсем недавно Организация Объединенных Наций отпраздновала свое шестидесятилетие. Ее создание является одним из важнейших достижений прошлого столетия. Однако в свете ряда событий авторитет Организации Объединенных Наций был значительно подорван. Многие специалисты международного права отмечают назревшую необходимость проведения некоторых реформ в рамках Организации Объединенных Наций, чтобы обеспечить четкое выполнение поставленных в ее Уставе целей и задач. Существует много дискуссий по реформированию всей системы ООН и пересмотру некоторых положений ее Устава, часть из них направлена на усовершенствование механизма мирного разрешения споров, в частности преобразования Международного Суда, главного судебного органа ООН, с целью повышения его роли и эффективности деятельности. Потенциал Международного Суда до сих пор остается существенно недоиспользованным. Это было отмечено в докладе Генерального секретаря ООН "Повестка дня для мира": "Реестр дел, передаваемых в Международный Суд, увеличивается, однако Суд по-прежнему является таким ресурсом мирного урегулирования споров с помощью судебного разбирательства, который используется не в полной мере. Более широкое использование Суда стало бы важным вкладом в миротворческую деятельность ООН" (А/47/277 - S24III) <*>. -------------------------------- <*> Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира // Департамент общественной информации ООН, Нью-Йорк, 1995. С. 92.

Мнения и предложения по поводу реформы Статута Международного Суда многообразны. В частности, некоторые ученые рассматривают возможность предоставления доступа в Суд не только государствам, но и, например, международным межправительственным организациям и, возможно, неправительственным организациям, корпорациям или физическим лицам (хотя и с немалыми ограничениями). В равной степени можно было бы разрешить государствам обращаться к процедуре вынесения консультативных заключений, как это было на практике во времена Постоянной палаты Международного Правосудия, действовавшей в рамках Лиги Наций. Помимо прочего, на сегодняшний момент правом запрашивать консультативное заключение Суда обладают пять органов ООН (Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный, Совет по Опеке, Межсессионный комитет Генеральной Ассамблеи) и 16 специализированных учреждений системы ООН (МОТ, ФАО, ЮНЕСКО и др.). Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности согласно п. 1 ст. 96 унаследовали в отношении Международного Суда право, которым Статут Лиги Наций ранее наделял Ассамблею и Совет Лиги в отношении Постоянной Палаты Международного Права. Три других органа ООН получили право запрашивать консультативные заключения по решению Генеральной Ассамблеи. Получилось так, что Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций не может запрашивать Международный Суд о даче консультативного заключения <*>. -------------------------------- <*> Международный Суд // Департамент общественной информации ООН. Нью-Йорк, 2001. С. 44.

В "Повестке дня для мира" Генеральный секретарь предложил, чтобы правом запрашивать консультативные заключения была наделена его канцелярия, основываясь на п. 2 ст. 96 Устава, "органы ООН и специализированные учреждения, которым Генеральная Ассамблея может дать в любое время разрешение, также могут запрашивать консультативные заключения Суда по юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности" <*>. -------------------------------- <*> Бутрос Бутрос Гали. Повестка дня для мира // Департамент общественной информации ООН. Нью-Йорк, 1995. С. 92.

Кроме того, интересной представляется возможность наделения правом запрашивать такие заключения международные организации, учрежденные вне рамок Организации Объединенных Наций: региональные органы, такие, как Организация американских государств (ОАГ) или Африканский Союз, и различные специализированные межправительственные организации, такие, как Всемирная торговая организация (ВТО). Конечно, целесообразным считается допуск таких организаций к консультативной процедуре лишь с получением согласия на то Генеральной Ассамблеи. Помимо вопроса о возможности расширения круга субъектов, имеющих право запрашивать консультативные заключения, достаточно перспективным представляется повышение роли Международного Суда путем расширения круга субъектов - потенциальных сторон спора. Однако на сегодняшний момент государство остается единственным действующим лицом на мировой арене и имеет право доступа в Суд для участия в процессе разрешения спора по существу, тогда как некоторые международные организации имеют доступ лишь к консультативной процедуре <*>. -------------------------------- <*> Беджауи М. М. Право международных организаций на обращение в Международный Суд ООН: итоги и перспективы // Государство и право. 1995. N 6. С. 4.

В западной международно-правовой литературе, в частности, американским профессором К. Иглтоном рассматривается право международных организаций на запрос консультативных заключений Международного Суда ООН как пример косвенного рассмотрения Судом споров, стороной в которых является международная организация. Данная точка зрения, основывающаяся на неоправданно расширительном толковании Устава ООН и соглашений специализированных учреждений с ООН, которые предусматривают лишь право этих организаций на запрос консультативных заключений Суда, представляется по меньшей мере спорной <*>. -------------------------------- <*> Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ, 1988. С. 59 - 60.

Возникает вопрос: почему же международные организации не могут являться стороной в рассматриваемом Международным Судом ООН деле. Во-первых, международные организации являются вторичными субъектами международного права, которые не обладают суверенитетом, территорией и населением. Во-вторых, к числу признаков, отличающих правосубъектность государств и международных организаций, некоторые юристы относят временный характер правосубъектности последних <*>. Однако такое различие можно считать условным. Международные организации - постоянно действующие международные органы в отличие от международных конференций, являющихся временными международными органами. Международные организации, о правосубъектности которых идет речь, не создаются для решения какого-либо одного специального вопроса. В учредительных актах этих организаций не оговорен срок окончания их деятельности и не предусмотрена, как правило, процедура их ликвидации. Цели и задачи, стоящие перед такого рода организациями, также не свидетельствуют о временном характере их полномочий. В связи с этим нельзя сказать, что правосубъектность международной организации носит временный характер. Конечно, в основе создания международной организации лежит волеизъявление ее учредителей - государств, которое может быть пересмотрено, и организация может прекратить свое существование. Но ведь и государство также может прекратить свое существование. Это может произойти в результате или социальной революции, или территориальных преобразований. Однако государство, возникшее вновь, может не пожелать принять договорных обязательств прежнего, и, следовательно, реализация его правосубъектности также будет происходить в других (новых) правовых формах. В связи с этим тезис о временном характере правосубъектности международных организаций является спорным <**>. Таким образом, внешне существуют достаточно веские основания признания права доступа международных организаций к Международному Суду, в том числе и в качестве участника процесса. -------------------------------- <*> Ушаков Н. А. Субъекты международного права // Советский ежегодник международного права 1964 - 1965. М., 1966. С. 69. <**> Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ, 1988. С. 60.

Обратившись назад, в историю к деятельности Постоянной Палаты Международного Правосудия, следует отметить: в ст. 14 Пакта Лиги Наций было предусмотрено, что Палата должна рассматривать разногласия международного характера, передаваемые ей сторонами. Этот текст толковался обычно как означающий, что в области разрешения споров Палата доступна не именно государствам как таковым, а вообще субъектам международного права. Так, по просьбе директора Международного бюро труда Ассамблея Лиги добавила к ст. 26 Статута Палаты следующий абзац: "В делах, касающихся труда, международное бюро вправе представлять Палате все необходимые сведения, так что Директор Бюро будет поддерживать связь с Палатой в ходе всей процедуры письменного разбирательства". Этот абзац, не уполномочивая Международное бюро труда быть участником разбирательства в Палате, позволяет ему не только в определенной степени быть связанным с процедурой разрешения спора, но и дает ему право обращения <*>. -------------------------------- <*> Беджауи М. М. Право международных организаций на обращение в Международный Суд ООН: итоги и перспективы // Государство и право. 1995. N 6. С. 8.

Тем не менее в 1945 г. авторы Статута Международного Суда восприняли классический подход к проблеме доступа к Суду. Только государства, традиционные субъекты международного правопорядка, должны обладать полными возможностями в процессуальном плане и потому могут участвовать в процедуре разбирательства спора в Суде в качестве первоначальных сторон или присоединиться к процессу уже в ходе разбирательства. Общее правило, по которому "только государства обладают способностями быть участником суда", служит основой ст. 34 Статута, так же как и ст. 62 и 63, относящихся к присоединению в разбирательство <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 9.

В ст. 34 Статута Международного Суда закреплено, что сторонами в делах, разбираемых Судом, могут быть только государства. Что касается ст. 62, то в п. 1 сказано, что "если какое-нибудь государство считает, что решение по делу может затронуть какой-либо его интерес правового характера, то это государство может обратиться в Суд с просьбой о разрешении вступить в дело", а в ст. 63 - что "в случае возникновения вопроса о толковании конвенции, в которой, кроме заинтересованных в деле сторон, участвуют и другие государства, Секретарь Суда немедленно извещает все эти государства. Каждое из государств, получивших такое извещение, имеет право вступить в дело, и, если оно воспользуется этим правом, толкование, содержащееся в решении, равным образом обязательно и для него". Следовательно, Международный Суд как средство для разрешения споров, стороной в которых является международная организация, исключается. Однако в свое время Вашингтонский комитет юристов считал невозможным полностью игнорировать растущее значение организаций в международной жизни. Поэтому комитет принял предложение американской делегации о распространении на все организации и по всем делам нормы, заключенной в ст. 62 Статута Постоянной палаты, в соответствии с которой Международное бюро труда имело право представлять Палате всю необходимую информацию по делам, касающимся труда. Расширительная норма была включена в п. 2 ст. 34 Статута: "На условиях своего Регламента и в соответствии с ним Суд может запрашивать у публичных международных организаций информацию, представляемую указанными организациями по их собственной инициативе" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 9.

Пункт 3 ст. 34 Статута был добавлен в ходе Сан-Францисской конференции по предложению Великобритании. Этот пункт еще немного расширяет ограниченный locus standi международных организаций в процедуре разрешения споров, поскольку этим создается обязательство для секретаря Суда передавать им различные сообщения и уведомления, которые должны позволить принять определенное участие в разрешении спора, не становясь, однако, стороной спора, когда это предписано международным договором: "Когда по делу, разбираемому Судом, ему надлежит дать толкование учредительному документу какой-либо публичной международной организации или международной конвенции, заключенной в силу такого документа, Секретарь Суда уведомляет данную публичную международную организацию и препровождает ей копии всего письменного производства" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 9.

Следует отметить, что ст. 34 Статута не ставит межправительственные организации в более выгодное положение по сравнению с другими и не дает никакого исключительного преимущества организациям системы Организации Объединенных Наций. Кроме того, только некоторые из них обязаны в силу своих учредительных актов представлять Суду сведения, запрашиваемые им в соответствии с п. 2 ст. 34 Статута <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 9.

Наравне с предложениями предоставления доступа к Суду международным организациям существует и противоположное мнение, сторонники которого считают данную реформу невозможной и абсурдной. В обоснование своего мнения они утверждают, что международные организации, являясь органами сотрудничества государств, не могут быть наделены теми же правами, что и государства - основные субъекты международного общения, создавшие такие организации со строго ограниченными функциями полномочий. Кроме того, межправительственные международные организации, как правило, состоят из десятков государств, и было бы неправильным требовать от тех государств - членов организации, которые были против обращения международной организации в Суд, нести последствия политические, финансовые и др., вытекающие из решения Суда, обязательного для этой международной организации <*>. -------------------------------- <*> Федоров В. Н. ООН и проблемы войны и мира. М.: Международные отношения, 1988. С. 138.

Помимо всего прочего, организации в целом как субъекты, отличные от государств - их членов, имеют широкую сеть связей с другими субъектами, которые весьма напоминают связи, поддерживаемые государствами. Ясно, что международная организация в любой момент может стать участницей юридического разногласия. Не имея возможности в отличие от государства передать свой спор Суду, кроме чисто теоретического способа коллективной акции всех государств-членов, что кажется проблематичным в случае универсальной организации, у организаций нет иного пути, кроме арбитража <*>. -------------------------------- <*> Беджауи М. М. Право международных организаций на обращение в Международный Суд ООН: итоги и перспективы // Государство и право. 1995. N 6. С. 10.

С этой целью организации, как и государства, могут заключить компромиссную формулу, включенную в двусторонний или многосторонний договор. На практике использование арбитража международными организациями - довольно редкое явление. Но если у арбитража ad hoc есть такое важное преимущество, как гибкость, другие его черты делают его зачастую неудобным для использования: отсутствие единого статута, отсутствие заранее определенных правил производства, а также отсутствие практики и прецедентов. Что касается обязательного консультативного заключения, то и оно связано с рядом трудностей, особенно в плане обращения в Суд, учитывая, что никогда нельзя быть уверенным в исходе голосования по поводу обращения, и учитывая, что в отсутствие соответствующих взаимных обязательств от Суда будет получено только консультативное мнение. Вот почему вскоре после вступления в силу Статута Суда стали озвучивать предложения, призывающие смягчить условия и открытость для международных организаций locus standi in judicio. Так, в 1945 г. Институт международного права принял следующую резолюцию: "Представляется, что настоятельно необходимо расширить положения ст. 34 Статута и открыть доступ к Суду международных организаций, состоящих из государств, которые, по крайней мере, большинство из них, являются членами ООН или участниками Статута этого Суда". Эта резолюция в то время не дала искомого результата и осталась без последствий, как и другие предложения, делавшиеся различными авторами <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 10.

Безусловно, что доступ к Суду невозможен без предоставления ему соответствующей компетенции. Чтобы допустить участие какой-либо организации в разбирательстве в Суде, необходимо изменить не только ст. 34 Статута и ст. 93 Устава (все члены Организации являются ipso facto участниками Статута Международного Суда; государство, не являющееся членом Организации, может стать участником Статута Международного Суда на условиях, которые определяются в каждом отдельном случае Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности), чтобы организации либо стали участниками Статута посредством принятия соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи, либо получили доступ к Суду, условия которого были бы сформулированы Советом Безопасности. А для того чтобы Суд обрел соответствующую компетенцию, можно было бы подумать о предоставлении международным организациям права принимать факультативную клаузулу в отношении обязательной юрисдикции Суда <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 10.

Кроме всего прочего, многие организации сталкиваются с возникновением споров внутри них самих по поводу соответствия актов, издаваемых внутри организации, нормам международного права. Лишь некоторые организации, называемые интеграционными, как Европейский Союз, имеют соответствующие механизмы для разрешения споров: Суд в Люксембурге располагает целой тщательно разработанной палитрой норм и методов для пересмотра и аннулирования актов главных органов Союза (ст. 173 Договора о Европейском Союзе) или констатации бездействия этих органов (ст. 175). Ничего подобного нет в Уставе ООН. Только в ходе рассмотрения спора между двумя государствами Суд может уделить внимание соответствию актов органов ООН должной легальности. Однако согласно ст. 59 Статута Суда выносимое им в подобных случаях решение будет обязательно только для сторон в споре и лишено всеобщего значения. Суд лишь ответит на поставленный перед ним вопрос, конечно, всем своим юридическим и моральным авторитетом, но его ответ не влечет обязательных юридических последствий <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 11.

Итак, все рассмотренные выше предложения по поводу реформы Международного Суда сводятся к следующему: наделение правом запрашивать консультативные заключения Генерального секретаря, его канцелярию; наделение правом запрашивать такие заключения региональные межправительственные организации и некоторые специализированные межправительственные организации с согласия Генеральной Ассамблеи; признание права доступа к Суду международных межправительственных организаций в качестве стороны дела наравне с суверенными государствами; предоставление Международному Суду права пересмотра и аннулирования актов главных органов ООН или констатации бездействия этих органов. В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в Статут Международного Суда ООН, в частности ст. 34, 62, 63, кроме того, в ст. 93 Устава ООН. Еще в советской литературе материально-правовой стороне рассматриваемого вопроса уделялось достаточно много внимания и подробно излагалось, что сторонами в разбирательстве по существу могут быть лишь государства <*>. Однако в современном международном праве такие рамки следует счесть пережитком прошлого. Так, различие путей, когда государство и международная организация становятся субъектом международного права, предрешенное наличием у государства и отсутствием у международной организации свойства суверенитета, определяет лишь своеобразие международной организации как субъекта международного права <**>. Если в свое время международным организациям был присвоен статус субъекта международного права, то усматриваются довольно широкие перспективы в увеличении активности деятельности организаций в международных отношениях, в том числе и в разрешении возникающих споров с их участием. -------------------------------- <*> Шинкарецкая Г. Г. Международная судебная процедура. М.: Наука, 1992. С. 154. <**> Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ, 1988. С. 60.

Название документа