Проблемы правового регулирования миграции в модельном законодательстве для государств - участников СНГ и международном праве

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ В МОДЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ДЛЯ ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ И МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Л. Ф. АПТ

Апт Л. Ф., начальник отдела систематизации законодательства Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Миграция в современном понимании представляет собой явление, носящее глобальный, многогранный характер, имеющее сложную причинно-следственную структуру. В связи с этим проблема научного и практического обеспечения правового регулирования миграционной ситуации, и в первую очередь проблема становления и развития соответствующего понятийного аппарата, который играет не менее важную роль, чем регулятивные предписания, является первоочередной. Первым этапом формирования правового регулирования миграционной политики в Российской Федерации стало принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. (СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923). Вместе с тем одним из серьезных недостатков Концепции, как отмечается в юридической литературе, является использование понятий (терминологии), не предусмотренных в федеральном и ином законодательстве <*>. -------------------------------- <*> См.: Моргунова Г. А. Проблемы правового регулирования грузоперевозочных отношений на железнодорожном транспорте России // Право и государство: теория и практика. 2005. N 1. С. 55.

Определенные сложности для закрепления понятия "миграция" в отечественном нормативно-правовом материале создает наличие разнообразных подходов к определению миграции как комплексной научно-практической понятийной категории. Центральным звеном миграционного процесса является человек (гражданин) с его правами на достойные жизненные условия (жилище, работу, учебу, оплату труда), здоровую экологическую обстановку и безопасность. Игнорирование широкого толкования этого многосложного явления неизбежно приведет к искажению миграционной действительности. В связи с этим представляется правомерным и обоснованным обращение к понятийному аппарату модельного законодательства для государств - участников СНГ и международного права, так как тенденции, связанные с глобализацией всемирных процессов, заставляют системно рассматривать понятийный аппарат этого института. Анализ модельного законодательства для стран СНГ позволяет утверждать, что понятия и дефиниции в области миграции все-таки не составляют на данном этапе стройной, последовательной системы. Модельное законодательство содержит лишь незначительную часть понятий, которые относятся собственно к данному институту. Это понятия "беженец", "время фактического нахождения на территории страны", "государство выезда", "государство трудоустройства", "локальные миротворческие операции", "подходящая работа", "приграничный трудящийся", "резиденты государства", "репатриация", "реторсии", "специальные программы", "трудящийся-мигрант" и др. В модельных законодательных актах отсутствуют дефиниции, определяющие существо таких понятий, как "миграция", "нелегальная миграция", "мигрант", "иммигрант", "эмигрант", "миграционный процесс", и других основополагающих для данной сферы регулирования понятий. (Определения названных понятий с различной долей совпадения содержатся в национальных законодательных актах и в ряде международных конвенций.) В то же время в модельном законодательстве содержится большое количество дефиниций, опосредованно связанных с вопросами миграции: насчитывается свыше 300 понятий, имеющих системные и коррелятивные связи с институтом миграции. Среди них такие, как "близкие родственники", "взрослые учащиеся", "вербовка людей для эксплуатации", "геноцид", "наемник" и др. Сложившееся в модельном законодательстве положение объясняется тем, что правовое регулирование миграционных процессов в рамках СНГ осуществляется посредством международных правовых актов как на многосторонней, так и на двусторонней основе. Важнейшими из них являются Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г. (далее - Конвенция 1951 г.), которые подписали почти все государства СНГ (кроме одного), Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. и Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренная решением Совета глав государств СНГ 16 сентября 2004 г. В международных актах (конвенциях) предусмотрено наличие таких необходимых понятий и дефиниций, как "миграция населения", "мигрант", "незаконный мигрант", "государства выезда", "государства въезда", "незаконная миграция", "незаконный мигрант", "третьи государства", "иностранный гражданин", "лицо без гражданства", "противодействие незаконной миграции". Сравнительный анализ норм международного права в целом и той его части, которая непосредственно распространяется на страны СНГ, показывает существенное различие между видами миграции. Характерная для процесса глобализации интенсификация миграционных потоков является следствием растущего дисбаланса в развитии мирового рынка труда, в демографическом и экономическом положении отдельных стран и регионов, а также других глобальных изменений современной эпохи, в том числе политического характера. Процессы внешней миграции, происходящие в развитых странах, связаны прежде всего с трудовой составляющей. Развитые страны стремятся поощрять временную иммиграцию, особенно если временные мигранты не могут претендовать на предоставление прав, которыми пользуются граждане той или иной страны. По существу, как отмечается в научной литературе, временная миграция будет предпочтительной и страны будут формировать свою политику подобно визовой программе Н-1В, стимулирующей временную миграцию квалифицированных специалистов <*>. Однако даже в условиях последовательного и стабильного развития этих процессов наблюдается и вызывает обеспокоенность несовершенство понятийного с аппарата. Например, в отношении существующих в международном общении и интернационально согласованных определений понятия "высококвалифицированный работник". В развитой рыночной экономике используется множество различных понятий: "работники с высокой квалификацией", "квалифицированный персонал", "трудовые ресурсы в науке и технологии", "ученые и инженеры", "работники ИТ", просто "мозги". В настоящее время используется интернационально согласованная концептуальная основа для измерения так называемых трудовых ресурсов в науке и технологии (HRST), известная под названием "Канберрское руководство" <**>. -------------------------------- <*> См.: Глущенко Г. Воздействие миграции квалифицированных работников на мировое экономическое развитие // Общество и экономика. 2005. N 3. С. 176. <**> Приведенное в нем согласованное определение базируется на категориях образовательной квалификации, а также на профессиональных категориях. В ближайшее время планируется пересмотр этого документа. См.: Глущенко Г. Указ. раб. С. 180.

В целом во второй половине XX в. сложилась солидная нормативно-правовая база по регулированию и управлению миграционными процессами на уровне отдельных стран Западной Европы. В миграционной политике западных стран наряду с общими принципами действуют и специфические особенности, предусмотренные законодательными актами каждой страны, которые касаются определения статуса беженца и вынужденного мигранта, процедуры предоставления статуса беженца, права на жительство, высылки из страны, если проситель не отвечает требованиям Конвенции 1951 г. В законодательстве этих стран в меньшей степени отражены понятия, связанные с вопросами адаптации и интеграции мигрантов в странах пребывания <*>. -------------------------------- <*> См.: Колев Г. Государственная миграционная политика ведущих стран Западной Европы // Государственная служба. 2005. N 1. С. 134.

Трудовая миграция в развитых странах и их миграционная политика обусловлены национальным экономическим развитием и тесно связаны с ним, тогда как в странах Содружества Независимых Государств миграционные процессы происходили в силу различных объективных причин, далеко не всегда согласуясь с их экономикой. Миграционные процессы на территории государств - участников СНГ сопровождались репатриацией ранее депортированных народов стран Содружества; увеличением доли вынужденных переселенцев и беженцев, выезжающих из соседних государств под влиянием угрожающих или дискриминирующих обстоятельств; преумножением масштабов трудовой миграции, сопровождаемой ростом объема нелегальных потоков; эмиграцией русскоязычного населения из стран Содружества в Российскую Федерацию. Основными факторами миграции в Концепции 2004 г. названы: экономический, политический, этнический, социально-психологический и экологический. При этом отмечается, что в ближайшее десятилетие неизбежна реальная нагрузка на экономические и социальные инфраструктуры государств - участников СНГ. Можно констатировать, что эти составляющие миграционных процессов в настоящее время в самом общем виде обслуживаются понятийным аппаратом модельного законодательства для стран СНГ. Наиболее полно он представлен понятиями, связанными с образованием. Модельные и рекомендательные акты для стран СНГ "Об образовании взрослых" (новая редакция); "О дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; "Об основных гарантиях прав ребенка в государстве"; "О детском и юношеском туризме"; "О дошкольном образовании"; Концепция модельного Образовательного кодекса для государств - участников СНГ; "Об основных принципах сотрудничества государств - участников СНГ в сфере науки и научно-технической деятельности"; "О просветительной деятельности"; "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)"; "О детско-юношеском спорте"; "Об образовании"; "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; "О просветительской деятельности" содержат объем понятий, составляющих наиболее многочисленную и представительную часть всего понятийного аппарата, связанного с миграцией. Основным понятием образовательной сферы можно считать "общее образовательное пространство Содружества Независимых Государств" и его синоним "единое (общее) образовательное пространство Содружества Независимых Государств". Содержательно дефиниции этих понятий идентичны и присутствуют в трех модельных актах. Производными от них являются дефиниции понятий, связанных в значительной степени с образованием школьного периода, что вызвано большим количеством мигрантов-детей в возрасте до 18 лет, возраст, считавшийся в советское время точкой отсчета дееспособности граждан. Социальное направление не исчерпывается дефинициями в области образования. Оно представлено регулированием понятий разных предметных областей и отраслей законодательства, таких, как "безработные граждане", "благополучатели", "благотворители", "государственное социальное медицинское страхование", "государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей", "государство трудоустройства", "социальная адаптация ребенка", "социальная инфраструктура для детей", "социальная реабилитация ребенка", "социальное обслуживание", "социальные нормы", "социальные службы", "социальные услуги", "социальные службы для детей" и др. Среди них заметно выделяется часть понятий и дефиниций, которая указывает на возможности регулирования детской миграции. Экономический фактор миграции, указанный в Концепции 2004 года, явно не располагает значительными разработками понятийного аппарата в модельном законотворчестве. Предметы регулирования в этой сфере определены отдельными дефинициями таких понятий модельного законодательства, как "инвестор", "иностранные инвесторы", "иностранные лица", "учредители общества", "учредители творческого союза", "участники внешнеэкономической деятельности", "трансграничная передача персональных данных", "субъекты предпринимательской деятельности на территории свободной экономической зоны" и др. Существенная часть понятий экономического блока относится к трудовой сфере: "субъекты отношений в сфере труда", "трудящийся-мигрант", "средства индивидуальной и коллективной защиты работников", "профессиональная подготовка", "профессиональная трудоспособность", "профессия", "работники-трудящиеся" и др. Приводимые понятия экономического блока модельного законодательства для стран СНГ абсолютно не адекватны дальнейшей дифференциации правового регулирования глобального рынка труда, осуществляемого в значительной степени с помощью актов международных организаций. Так, по свидетельству специалистов, наиболее многообещающий подход демонстрирует международная организация Генеральное соглашение по торговле и услугам (ГАТС). Ее актами определены четыре способа предоставления услуг. Три способа включают и регулируют: режим I - "международные поставки" (импорт услуг); режим II - "потребление за рубежом" (туризм и обучение за рубежом); режим III - "коммерческое присутствие" (оказание услуг через зарубежные отделения). Четвертый способ предоставления услуг в регламентации ГАТС - это оказание услуги поставщиком услуги одной страны - участницы Соглашения через коммерческое присутствие физических лиц этой страны на территории любой другой страны-участницы ("перемещение физических лиц"). При этом под "поставщиком услуги" понимается любое лицо, которое предоставляет услуги. К таким физическим лицам могут относиться как индивидуальные предприниматели, оказывающие услуги, так и сотрудники компаний - поставщиков услуг (штатные и внештатные). ГАТС планирует создать более благоприятные условия для "временного передвижения физических лиц, предоставляющих индивидуальные услуги" <*>. -------------------------------- <*> Глущенко Г. Указ. раб. С. 185.

Серьезной проблемой для стран СНГ стала криминализация миграционного процесса, обусловленная участием нелегальных мигрантов в террористических группировках, контрабанде и распространении наркотиков и оружия. В условиях возрастающей угрозы терроризма вопросы обеспечения безопасности взаимовыгодного сотрудничества, свободы передвижения, противодействия международной организованной преступности, сдерживания неконтролируемой нелегальной миграции заставили мировое сообщество пересмотреть понятия, связанные с иммиграционным контролем и безопасностью своих граждан. С января 2004 г. начала свою работу Всемирная комиссия по международной миграции (ВКММ), образованная в рамках ООН. Ее задачами являются исследование недостатков в управлении миграцией и выявление взаимосвязей между миграцией и развитием; подготовка рекомендаций, позволяющих максимизировать выгоды и уменьшить потери от международной миграции <*>. Материалы работы этой комиссии могли бы служить методической базой по вопросам миграции для формирования понятийного аппарата как модельного законодательства для стран СНГ, так и международных правовых актов входящих в Содружество государств. -------------------------------- <*> Глущенко Г. Указ. раб. С. 182.

В преамбуле Концепции 2004 г. отмечено, что ее участники сотрудничают с третьими странами и международными организациями в противодействии незаконной миграции. Это сотрудничество основывается на выполнении международных обязательств по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, предоставлению убежища, воссоединению семьи. Понятийный аппарат модельного законодательства для стран СНГ содержит дефиниции, отражающие возможности в решении этих задач: "национальные и иностранные организации", "нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона", "пожертвование", "близкие родственники", "вербовка людей для эксплуатации", "взаимозависимые лица", "возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды", "геноцид", "свойственники", "приемная семья" и др. Основные направления сотрудничества и их формы, указанные в Концепции 2004 г., во многом реализуются, а далее будут совершенствоваться с помощью понятийного аппарата модельного законодательства для стран СНГ. Без базисных понятий этого института невозможна разработка единых информационно-аналитических методик, обеспечивающих сопоставимость статистической и иной информации, формируемой посредством пополнения общей базы данных о незаконных мигрантах и свидетельствующей о состоянии миграционных процессов. Это так называемые формальные, адресные понятия и их определения. Часть из них связана с местом пребывания: "место жительства", "место жительства несовершеннолетнего физического лица, физического лица, не достигшего четырнадцати лет, или физического лица, находящегося под опекой или попечительством", "место жительства несовершеннолетних в возрасте до четырнадцати лет или граждан, находящихся под опекой", "место пребывания военнослужащих, а также физических лиц, связанных по условиям и характеру работы с постоянным передвижением" и др. Помещенные в разных актах, они требуют отдельных согласований (например, дефиниции таких понятий, как "место жительства", "место жительства физического лица", "место пребывания физического лица"). Другая их часть характеризует персональные данные: "имя гражданина", "личный закон беженца", "личный закон лица без гражданства", "личный закон физического лица", "трансграничная передача персональных данных", "персональные данные"; "граждане", "лица", "лица гражданского персонала", "день пребывания в стране", "средства международного информационного обмена", "субъект персональных данных", "центр жизненных интересов" и др. Природные и антропологические катастрофы, ухудшение состояния окружающей среды привели к появлению сотен тысяч экологических мигрантов <*>. И хотя они представляют один из видов мигрантов, указанных в международных актах, понятийный аппарат их адаптации в модельном законодательстве для стран СНГ разработан недостаточно детально. Дефиниции понятий этой категории "локальная чрезвычайная ситуация", "чрезвычайная ситуация" - из модельного Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; остальные - "субъекты права на экологическую информацию", "продовольственный кризис", "негативное воздействие на здоровье населения" - присутствуют в модельных Законах: "О продовольственной безопасности"; "О доступе к экологической информации"; "Об экологической безопасности". Дефиниция понятия "чрезвычайная ситуация" из модельного Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" содержательно воспроизведена в модельном Законе "О трубопроводном транспорте". -------------------------------- <*> См.: Раков А. А., Емельянова А. А. Народонаселение. 2005. N 1. С. 94.

Недостаточно широко представлены в модельном законодательстве для стран СНГ такие понятия международного публичного права, как "резиденты государства" и "репатриация", а также частного права - "реторсии". Анализ модельного законотворчества показал, что при формировании понятийного аппарата законодательства для стран Содружества используются дефиниции международного права, и прежде всего международных документов, касающихся непосредственно СНГ. При этом в модельном законодательстве еще не достигнуто должное соответствие требованиям норм международного права, не в полной мере учтены реалии современной правовой политики развитых стран и ООН, направленной на расширение объема понятийного состава и уточнение положений в сфере миграции. В нем не раскрыты многие основные термины и понятия. Наиболее широко представлены понятия и определения межотраслевого характера, связанные с адаптацией мигрантов, отражающие социальное направление, и в частности образовательный процесс. В условиях ограниченности финансовых, экономических и материально-технических ресурсов интенсификации миграционных процессов, необходимости борьбы с нелегальной миграцией, а также преодоления негативных последствий, выразившихся в разрыве культурных, экономических и информационных межгосударственных связей, повышается значение взаимного сотрудничества государств Содружества и формирования целостной миграционной политики. Концепции регулирования миграционных процессов большинства государств - участников СНГ основаны на общепризнанных нормах и принципах международного права о неукоснительном соблюдении прав человека и сочетании интересов личности и государства. Направленные на регулирование как внутренних, так и внешних миграционных потоков, они вполне адекватны современной миграционной ситуации на постсоветском пространстве. Вместе с тем вопросы общего правового пространства стран СНГ и сотрудничества по широкому спектру направлений диктуют необходимость при разработке миграционных концепций к числу приоритетных задач отнести и возможность гармонизации законодательств государств - участников СНГ, а также унификации подходов к решению некоторых вопросов в сфере миграции. Анализ законодательных актов государств СНГ в сфере миграции показывает, что в большинстве стран используется достаточно детализированный понятийный аппарат, что отражает значительность масштабов миграционных потоков и их разнообразие. Вместе с тем специфика развития миграционных процессов в конкретных государствах СНГ обусловила значительные различия как в перечне применяемых терминов и понятий, так в ряде случаев и в подходах к их определению. Эти различия наиболее явно проявляются в понятийном аппарате законодательных актов государств - участников СНГ. Иллюстративным в этом отношении представляется несовпадение в определениях отдельных терминов в национальных законодательствах СНГ, в частности дефиниции "иммигрант" и "эмигрант". Так, понятие "иммигрант" может определяться как иностранный гражданин, прибывший в конкретную страну с целью постоянного проживания, а также как иностранный гражданин, прибывший в конкретную страну с целью постоянного или временного проживания. При этом временной интервал временного проживания однозначно не определен ни в национальных законодательствах государств СНГ, ни в международной практике. В рамках Содружества требуют также унификации понятия, определяющие правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, квотирование трудящихся-мигрантов, миграционной карты и др. <*> И здесь позитивную роль должен сыграть понятийный аппарат института миграции модельного законодательства для стран СНГ, поскольку, являясь сводом, своеобразным банком понятий и определений, он со всей очевидностью указывает на недочеты модельного законодательства в этой сфере и наглядно показывает, какие понятия и термины следует унифицировать в рамках Содружества. -------------------------------- <*> При анализе понятийного аппарата национальных законодательств использованы аналитические материалы Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств.

На необходимость детального изучения и анализа подходов к регулированию миграционных процессов в государствах СНГ с целью выработки конкретных рекомендаций по гармонизации законодательного и унификации правового регулирования ряда вопросов в этой сфере обращено внимание в рекомендациях парламентских слушаний на тему: "Национальная безопасность и миграционная политика", состоявшихся в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в ноябре 2005 г. При этом было особо подчеркнуто, что в первую очередь целесообразно осуществить согласование дефиниций используемых терминов и разработать глоссарий терминов в области миграции.

Название документа