О нарушении публичных интересов по смыслу пункта 3 статьи 304 АПК РФ

О НАРУШЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПО СМЫСЛУ ПУНКТА 3 СТАТЬИ 304 АПК РФ

А. Е. ЕФИМОВ

Ефимов А. Е., юрист, соискатель ученой степени кандидата юридических наук при кафедре гражданского процесса юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

С принятием Федерального закона от 31 марта 2005 г. N 25-ФЗ <*> отечественные гарантии судебной защиты основополагающих прав человека и гражданина получили свое дополнительное подтверждение в лице новой редакции п. 2 ст. 304 АПК РФ. В противовес этому на основании п. 3 ст. 304 АПК РФ осуществлялся ранее и продолжает осуществляться по сегодняшний день судебный контроль несколько иного плана - в защиту интересов публичных. Согласно данной норме оспариваемый в порядке надзора судебный акт подлежит изменению или отмене, если он нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. -------------------------------- <*> Российская газета. N 68. 2005. 5 апр.

По данным на конец первого полугодия 2004 г., на долю п. 3 ст. 304 АПК РФ приходилось порядка 5 - 6% отмен судебных актов в порядке надзора <*>. -------------------------------- <*> Приводится по: Надзорные коллизии (дискуссия) // ЭЖ-Юрист. 2004. Июль. N 28.

Понятие "публичный интерес" является новым для отечественного арбитражного процессуального законодательства <*>, что, в свою очередь, означает необходимость определения (конкретизации) содержания данного понятия. Единственное, о чем сегодня можно говорить с достаточной долей уверенности, - это то, что одной из разновидностей публичного интереса в смысле ст. 304 АПК РФ следует считать интерес неопределенного круга лиц. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М., 2003. С. 785 (автор комментария - Т. К. Андреева).

Из публикаций, посвященных данному вопросу, можно сделать вывод, что под публичным интересом может пониматься следующее: "охраняемый законом интерес общества" <1>, "общественный интерес" <2>, "интерес больших социальных групп" <3>, "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности" <4>, "государственный интерес" <5>. Непосредственное практическое использование любого из перечисленных выше терминов представляется нам не менее затруднительным в силу той же чрезмерной неконкретности каждого из них. -------------------------------- <1> Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б. Я. Полонский). <2> Будак Е. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса - основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 11. С. 37. <3> Нешатаева Т. Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов / Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. N 5. С. 53. <4> Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 55. <5> Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6.

Не проясняют ситуацию и различные перечни, в том числе закрытые <*> (!), так называемых публичных дел. Вызывают обоснованные сомнения как полнота подобных перечней, так и механизмы, использованные для их формирования. -------------------------------- <*> См., напр.: Арбитражный процесс: Учебно-практическое пособие / Э. М. Мурадьян. М., 2004. С. 339.

Зачастую к указанным публичным делам однозначно и безусловно причисляют все дела с участием прокурора, перечисленные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ <*>, забывая при этом то, что прокурору, с точки зрения положений той же статьи, вовсе не запрещено в целях обеспечения законности обратиться в рамках данных дел и в защиту частных (индивидуальных) интересов. -------------------------------- <*> Там же.

Иногда за основу подобных перечней берется факт деления права на публичное и частное, приводящий к отождествлению понятий "защита публичного интереса" и "защита интереса, возникшего из публичных отношений", что, по нашему мнению, также не совсем правильно. Следует согласиться с А. И. Бабкиным, что подобное понимание может привести к тому, что любые споры (дела), вытекающие, к примеру, из налоговых правоотношений, будут априори признаваться подлежащими пересмотру в порядке надзора на основании п. 3 ст. 304 АПК РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Бабкин А. И. Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия). С. 58.

Еще один подход к вопросу определения дефиниции "публичные интересы" предлагается Т. Андреевой. По мнению последней, в каждом конкретном случае факт возможности применения п. 3 ст. 304 АПК РФ надлежит определять, исходя из того, будет ли итоговое постановление "иметь юридическое значение для неопределенного круга лиц или для всего общества, для государственных интересов" <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. С. 785 (автор комментария - Т. К. Андреева).

Подобное толкование п. 3 ст. 304 АПК РФ представляется нам достаточно интересным, но в то же время не вполне обоснованным, в смысле его соответствия имеющимся положениям арбитражного процессуального законодательства. Полагаем, что в силу существующей редакции ст. 304 АПК сегодня вопрос о наличии рассматриваемого основания (как и всех других) должен решаться исключительно на основе оценки конкретных положений именно оспариваемого (а не принимаемого) в порядке надзора судебного акта. При этом оценка должна проводиться именно с точки зрения того, нарушены ли данными положениями конкретные публичные интересы. Изложенная же выше позиция фактически означает, что в отношении любого судебного акта, оспоренного в порядке надзора, допустимо принятие основанного именно на п. 3 ст. 304 АПК РФ постановления Президиума ВАС РФ, так как последнее в силу его общеобязательности, обусловленной ч. 1 ст. 16 АПК РФ, естественно, будет иметь юридическое значение для неопределенного круга лиц. По тем же причинам сложно согласиться с еще одним мнением данного автора, что под действие п. 3 ст. 304 АПК РФ должны подпадать все факты нарушения государственных интересов, выражающиеся в принижении авторитета судебной власти вследствие процессуальных нарушений, являющихся безусловными основаниями для отмены судебных актов (см. ч. 4 ст. 270 и ч. 4 ст. 288 АПК РФ) <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Во-первых, следует заметить, что данная позиция на сегодняшний день не находит своего полного подтверждения в судебной практике, на что уже указывалось в юридической литературе <*>. К примеру, судебные акты, принятые с нарушением положений п. 2 ч. 4 ст. 270 и/или п. 2 ч. 4 ст. 288 АПК РФ (т. е. принятые в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания), зачастую отменяются Президиумом ВАС РФ не по п. 3 ст. 304 АПК РФ, как предлагается Андреевой, а на основании п. 1 указанной статьи, т. е. как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм процессуального права <**>. -------------------------------- <*> См., напр.: Азаров В. В. Состязательность при пересмотре судебных актов арбитражных судов в кассационном и надзорном порядке // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 4. С. 15. <**> См.: Постановления Президиума ВАС РФ: от 2 марта 2004 г. N 13260/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 7; от 20 июля 2004 г. N 4124/04 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 12; от 14 сентября 2004 г. N 4094/04 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 1 и др.

И, во-вторых, что, на наш взгляд, наиболее важно, предложенным пониманием п. 3 ст. 304 АПК РФ фактически стирается всякая грань между рассматриваемым и двумя другими основаниями для отмены судебных актов в порядке надзора. На наш взгляд, очевидно, что, свободно оперируя такой разновидностью публичного интереса, как авторитет судебной власти, Президиум ВАС РФ всегда сможет отреагировать не только на процессуальные нарушения, являющиеся безусловными основаниями для отмены судебных актов, но и на судебные акты, нарушающие единообразное применение норм права или основные права человека, от наличия которых авторитет судебной власти страдает никак не меньше. Также не стоит забывать и то, что сама по себе стабильность правоприменительного процесса (собственно единообразие в правоприменении) является неотъемлемой составной частью публичного общественного порядка <*>, а не отвечающая международным подходам (в том числе в сфере защиты прав человека) отечественная судебная практика неизбежно скажется на публичных интересах Российской Федерации <**>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Нешатаевой Т. Н. "Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Вестник ВАС РФ", 2004, N 3. ------------------------------------------------------------------ <*> См.: Нешатаева Т. Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 127. <**> См.: Нешатаева Т. Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов // Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия). С. 53.

Подобное смешение сфер применения различных оснований, определенных ст. 304 АПК РФ, а, к сожалению, это и имеет место на сегодняшний день, нельзя признать нормальным. Задача обеспечения единообразного правоприменения не в меньшей степени важна и актуальна для тех процессуальных норм, на основе которых определяется порядок надзорного производства в арбитражном процессе, в частности для положений самой ст. 304 АПК РФ. Полагаем, что с точки зрения принципа равенства всех перед законом и судом (см. ч. 1 ст. 19 Конституции РФ и ст. 7 АПК РФ) не должно быть такой ситуации, когда абсолютно одинаковые с точки зрения своих недостатков судебные акты (к примеру, подписанные не теми судьями, которые указаны в судебном акте) отменяются по итогам их надзорного пересмотра по совершенно разным основаниям <*>. -------------------------------- <*> По п. 1 ст. 304 АПК РФ (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 14 октября 2003 г. N 8122/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 2) либо по п. 3 ст. 304 АПК РФ (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 9 марта 2004 г. N 14692/03 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 7).

В числе прочего необходимо установление четких критериев, определяющих границы возможного применения п. 3 ст. 304 АПК РФ. Мы не можем полностью согласиться с тем, что окончательное решение рассматриваемого вопроса может быть выработано через текущую судебную практику Президиума ВАС РФ. Выше были даны лишь отдельные примеры того, что удалось "выработать" указанной судебной практике более чем за два года существования п. 3 ст. 304 АПК РФ. Как справедливо замечается в литературе, к сегодняшнему дню под публичными интересами в смысле п. 3 ст. 304 АПК РФ стала пониматься главным образом заинтересованность государства или его органов: "...акцент в постановлениях ВАС РФ ставится на участии в деле государства" <*>. -------------------------------- <*> См.: Будак Е. Указ. соч. С. 38.

Вместе с тем следует заметить, что в сегодняшнем арбитражном процессе рамки использования понятия "публичный интерес" не ограничены гл. 36 АПК РФ. Институт публичного интереса имеет общеотраслевое значение, о чем свидетельствует, к примеру, содержание ч. 1 ст. 53 АПК РФ. Системное толкование данной процессуальной нормы позволяет заключить, что в смысле ст. 53 АПК РФ публичным интересом, защита которого допускается в арбитражно-процессуальном порядке, может быть признан лишь такой интерес, который удовлетворяет следующим обязательным условиям: - непосредственно сам данный интерес обозначен федеральным законодательством как публичный и подлежащий защите в судебном порядке; - федеральным законодательством определен орган, уполномоченный обращаться в судебные органы в защиту данного интереса. Полагаем, надлежащее решение вопроса о содержании понятия "публичный интерес" невозможно без учета указанных общепроцессуальных положений, а потому должно быть оформлено, по крайней мере, соответствующим постановлением Пленума ВАС РФ, которым бы были определены четкие границы возможного применения, как п. 3 ст. 304 АПК РФ, так и ст. 53. Не предвосхищая детального содержания данного документа, допускаем, что "публичный интерес в смысле ст. 53 АПК РФ" и "публичный интерес в смысле п. 3 ст. 304 АПК РФ" окажутся в итоге всего лишь пересекающимися, а не совпадающими понятиями. Также убеждены, что рассматриваемую задачу невозможно решить, ограничившись лишь теоретическим осмыслением положений действующего законодательства, относящихся к сфере материально-правового регулирования, т. е. через простое определение круга правоотношений материального плана, предопределяющих факт публичности связанного с ними интереса. В юридической литературе обоснованно указывается на то, что защита публичного интереса - это наряду с прочим и самостоятельный институт юридического процесса, которому должна соответствовать особая процессуальная форма, реализуемая не только в стадии надзорного производства, но и на стадиях более ранних. Соответственно любые дела на предмет обеспечения публичного интереса должны обладать целым комплексом собственных, присущих только им, процессуальных особенностей. Еще римскому праву были известны особые, так называемые народные иски (actiones populares), целью которых была защита именно общественных интересов. В подобных исках истец выступал как защитник права вообще, а денежные суммы, взысканные в результате их рассмотрения, зачастую поступали непосредственно в казну <*>. -------------------------------- <*> См.: Салогубова Е. В. Римский гражданский процесс. М., 2002. С. 93.

На наш взгляд, в сегодняшнем арбитражном процессе порядок рассмотрения подобных дел также должен иметь свое полноценное процессуальное выражение. В отрыве от этого говорить о процессуальной корректности и состоятельности любой судебной деятельности, проводимой в защиту публичных интересов, на наш взгляд, нельзя. В частности, полагаем, что любой публичный интерес может и должен защищаться в судебном порядке лишь тогда, когда на возможность защиты именно данного интереса, и именно как публичного, прямо указано в законе. Факт наличия юридического состава, свидетельствующего о нарушении конкретного публичного интереса, должен доказываться и исследоваться в судебном заседании, а не констатироваться судом без всяких дополнительных пояснений, как это делается в настоящее время в силу ч. 4 ст. 299 АПК РФ. Любой процесс подобной защиты должен сопровождаться как минимум всесторонней оценкой ситуации, с точки зрения соблюдения принципа баланса публичных и частных интересов. В противном случае велика вероятность того, что итоговое судебное решение, состоявшееся в защиту интересов исключительно публичных, не будет в конечном итоге отвечать уже требованиям п. 2 ст. 304 АПК РФ. Имеющемуся процессуальному законодательству, в том числе арбитражному, всестороннее отражение процессуальной формы, про которую было сказано выше, к сожалению, не известно. Исходя же из содержания положений ч. 1 ст. 53 АПК РФ, можно заключить лишь то, что на сегодняшний день полноценная, правда, исключительно в части процедуры возбуждения, защита публичного интереса всецело оставлена законодателем за государственными, муниципальными и иными определенными в законе органами. На данный факт обоснованно обращается внимание в сегодняшней юридической литературе <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. В. Яркова. М., 2003. С. 667 (автор комментария - Б. Я. Полонский); Павлушина А. А. Указ. соч.

Таким образом, сегодня, если исходить из формально-правовых позиций, говорить что-либо определенное о нарушении того или иного публичного интереса арбитражный суд надзорной инстанции может лишь тогда, когда перед ним поставлен вопрос о пересмотре дела, возникшего на основании положений ч. 1 ст. 53 АПК РФ. На сегодняшний день исключительно в рамках подобных дел допустимо разрешение вопросов, связанных с установлением и надлежащей оценкой факта нарушения конкретного публичного интереса, а также защитой последнего. Во всех иных случаях имеется ситуация, на наш взгляд, достаточно далекая от требований правосудности, когда через единственное производство в надзорной стадии фактически предпринимается попытка выделения и последующего всестороннего рассмотрения спора, связанного с установлением и исследованием факта нарушения достаточно специфичного, и в то же время четко не определенного, объекта защиты - конкретного публичного интереса, и последующей защиты последнего. С учетом всего что было изложено выше, считаем, что избранный законодателем подход к защите публичных интересов в рамках надзорной стадии арбитражного процесса изначально был обречен на неудачу, что в конечном итоге и нашло свое отражение в сегодняшней, существенно непоследовательной и противоречивой судебной практике, о которой уже говорилось выше. Действуя в рамках имеющихся у него процессуальных полномочий, Президиум ВАС РФ на сегодняшний день чаще всего просто не способен полноценно и надлежащим образом осуществлять подобную судебную деятельность. Что же касается п. 3 ст. 304 АПК РФ в его сегодняшней редакции, то практикой его применения фактически подтверждается наличие никак законодательно не конкретизированных, а потому ничем не ограниченных возможностей Президиума ВАС РФ отреагировать в отношении любого арбитражного дела, которое, по его мнению, имеет либо только будет иметь в дальнейшем какие-либо последствия для государства или его органов. Налицо - существенное несовпадение между тем, что имеет место на практике, и тем, что законодательно предопределено положениями ч. 1 ст. 53 и п. 3 ст. 304 АПК РФ. В связи со сказанным представляется уместным предложить внести в действующее арбитражное процессуальное законодательство следующие изменения. Во-первых, вопрос передачи дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ должен решаться, исходя из того, будет ли конкретное дело в целом, в результате его пересмотра в порядке надзора, иметь существенное значение для государства и/или общества в целом. Примечательно, что именно об этом (т. е. исключительно о характеристиках дела как основаниях для допуска данного дела к судебному производству) говорится в Рекомендации N R (95) 5 Комитета министров Совета Европы от 7 февраля 1995 г. <*> Последнее следует понимать таким образом: если конкретное дело уже имеет (либо только будет иметь в конечном итоге) существенное общественное значение, то в смысле общеевропейских критериев правосудия признается справедливым, что у лица, участвующего в данном деле, возникает дополнительная процессуальная возможность для эффективной защиты своего нарушенного права. -------------------------------- <*> См.: Российская юстиция. 1997. N 10. С. 2 - 4.

Во-вторых, факт общественной значимости дела должен быть всего лишь предпосылкой для начала соответствующего производства на уровне Президиума ВАС РФ. Конечной же целью последнего, так же как и любого иного надлежащего правового средства (если мы, конечно, говорим именно о таком средстве), обязана быть эффективная защита нарушенных прав конкретного частного лица, являющегося участником спорных отношений. Очевидно, что для лица, чье право было нарушено в ходе рассмотрения его дела, заключительный вывод суда последней проверочной инстанции о том, нарушаются, к примеру, или нет обжалованным (оспоренным) судебным актом некие публичные интересы, будет, вероятнее всего, безразличен. Если уж дело, в котором он участвует, является объектом всестороннего рассмотрения по существу, то он вправе рассчитывать именно на эффективное восстановление судом своих нарушенных прав. Нет сомнений, что именно и исключительно для этого указанное лицо и обратилось в суд, предполагая получить в конечном итоге судебное решение как акт защиты именно своего, а не некоего публичного интереса. Таким образом, в качестве единственного легального основания для изменения или отмены судебного акта в порядке надзора должен выступать факт незаконности оспариваемого судебного акта. Несомненно, что законодательное отражение указанных выше предложений никоим образом не снимает проблемы их дополнительной конкретизации. Убеждены, что, в любом случае, это должно быть сделано в официальном порядке. Вместе с тем подобный шаг поможет устранить отдельные противоречия, связанные с сегодняшним пониманием и применением п. 3 ст. 304 АПК РФ. Будет устранена коллизия, существующая на сегодняшний день между положениями ст. 53 АПК РФ и п. 3 ст. 304 АПК РФ. Как следствие - отпадет существенная проблема, связанная с необходимостью легального толкования понятия "нарушение публичных интересов в смысле пункта 3 статьи 304 АПК РФ". Снимется вопрос о процессуальной состоятельности некоторых сегодняшних процедур, осуществляемых на основании п. 3 ст. 304 АПК РФ. Таких, к примеру, как установление факта нарушения публичных интересов или осуществление судебной защиты нарушенных публичных интересов, когда никто из участвующих в деле лиц об этом не просит.

Название документа