Становление сотрудничества государств Европы в борьбе с преступностью

СТАНОВЛЕНИЕ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ ЕВРОПЫ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

Р. В. НИГМАТУЛЛИН

Нигматуллин Р. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе, полковник милиции.

Международное сотрудничество правоохранительных органов европейских государств стало реально складываться еще в 70-е гг. XX в. Начало было положено образованием в 1975 г. особого координационного органа 12 западноевропейских государств: Бельгии, Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, ФРГ и Франции. Была достигнута договоренность о создании рабочей группы и проведении регулярных совещаний (дважды в год) министров внутренних дел (юстиции), руководителей полиции и органов безопасности для координации борьбы с преступностью. Название "TREVI" группа получила от аббревиатуры французских слов "Терроризм, радикализм, экстремизм и насильственные действия международного характера" <*>. -------------------------------- <*> Необходимо отметить, что международное сотрудничество правоохранительных органов государств мира развивается с начала XX в. в рамках Международной организации уголовной полиции - Интерпол, но в данной статье речь идет о собственно региональном сотрудничестве.

14 июня 1985 г. в небольшом городке Шенген в Люксембурге Германия, Франция, Бельгия, Люксембург и Нидерланды заключили Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, более известное как Шенгенское соглашение. По Шенгенскому соглашению его участники должны были в ближайшей перспективе в соответствии со ст. 8 проводить на своей территории энергичную борьбу против незаконной торговли наркотиками и осуществлять эффективную координацию своих действий в этой сфере <*>. -------------------------------- <*> Шенгенские соглашения: Соглашение между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах; Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах. М., 2000. С. 46 (далее - Шенгенские соглашения).

В долгосрочный период Стороны обязались координировать действия по: a) разработке положений в сфере полицейского сотрудничества по вопросам предотвращения преступности и розыскной деятельности; b) исследованию возможных трудностей в области применения соглашений о международной правовой помощи и выдаче с целью выработки наиболее приемлемых решений, имея в виду улучшение сотрудничества между Сторонами в этих областях; c) поиску средств, позволяющих осуществлять совместную борьбу с преступностью, в том числе путем изучения возможности наделения полицейских правом преследования, с учетом существующих механизмов коммуникации, и международной правовой помощи <*>. -------------------------------- <*> Шенгенские соглашения. С. 50 - 51.

19 июня 1990 г. представители тех же пяти европейских стран подписали Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах. По мнению Б. Н. Топорнина, это была концепция применения первого Шенгенского соглашения <*>. В соответствии с Конвенцией была создана Шенгенская информационная система. -------------------------------- <*> Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 1998. С. 187.

В короткий срок к Шенгенской конвенции присоединилась Италия, затем Испания, Португалия и Греция. Таким образом, вторая половина XX в. ознаменовалась на Европейском континенте реализацией объединительных идей и стремлением создать единый "Европейский дом". После подписания 7 февраля 1992 г. Маастрихтского договора главами двенадцати европейских государств и правительств был создан Европейский Союз. В его ведение перешли такие основополагающие сферы взаимодействия государств-членов, как внешняя политика, безопасность, сотрудничество в области юстиции и внутренних дел, охрана прав граждан. Договор содержал принципиальные основы полицейского сотрудничества государств - членов Европейского Союза. В соответствии со ст. К-1 "целью Союза является обеспечение гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свободы, безопасности и законности путем осуществления совместных действий государств-членов в области сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксенофобией. Эта цель достигается путем предотвращения и пресечения организованной и иной преступности, особенно терроризма, торговли людьми и преступлений против детей, незаконных операций с наркотиками и оружием, коррупцией и мошенничества, посредством более тесного сотрудничества полицейских сил, таможенных и других компетентных органов государств-членов как непосредственно, так и в рамках Европейского полицейского ведомства (Европол)..." <*>. -------------------------------- <*> Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского Сообщества // Европейское право: Учебник для вузов. Приложения. С. 539.

После заключения Маастрихтского договора 12 министров (отвечающих за юстицию и внутренние дела) стран бывшего "TREVI" подписали 2 июня 1993 г. в Копенгагене Соглашение о создании Подразделения Европола по наркотикам, предшественника Европола в стадии до подписания Конвенции. Базируясь в Гааге (Нидерланды), подразделение начало свою деятельность с 3 января 1994 г. <*> Лишь 26 июля 1995 г. государства - члены Европола подписали Конвенцию о принципах работы и задачах организации, которая вступила в силу 1 октября 1998 г. Реально Конвенция начала действовать только 1 июля 1999 г., когда Европейское полицейское ведомство в полном объеме приступило к своей работе. -------------------------------- <*> Европол: краткая справка // Информационный сборник Национального центрального бюро Интерпола в России. 1998. N 26. С. 34.

В качестве предметов ведения Европола были выделены: - незаконная торговля наркотиками; - незаконная торговля радиоактивными и ядерными материалами; - преступность, связанная с созданием сети тайной иммиграции; - торговля людьми; - незаконная торговля автотранспортом; - терроризм; - нелегальная деятельность по отмыванию денежных средств, полученных преступным путем. В декабре 1995 г. в Мадриде Европейский Совет принял решение о модификации Маастрихтского договора в связи с изменившейся обстановкой в Европе. 16 - 17 июня 1997 г. в Амстердаме Европейский Совет утвердил измененный текст договора, который был подписан министрами иностранных дел стран ЕС 2 октября 1997 г. <*> Документ вошел в историю как "Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты". Он вступил в силу 1 мая 1999 г. Шенгенское право было включено в систему "европейского права" посредством специального Протокола об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза, подписанного вместе с Амстердамским договором 1997 г. Положения шенгенского права в области визовой и миграционной политики и представления убежища вошли в раздел IV части третьей Договора о ЕС. -------------------------------- <*> См.: Системная история международных отношений в четырех томах. События и документы. 1918 - 2003. Том третий. События. 1945 - 2003 / Под ред. А. Д. Богатурова. М., 2003. С. 628.

Таким образом, право Европейского Союза в настоящее время состоит из двух элементов: международно-правовых норм и принципов, определяющих цели и содержание сотрудничества государств-членов в сферах внешней политики и политики безопасности и сотрудничества по внутренним делам и вопросам правосудия, а также международно-правовых норм и принципов, имеющих особый характер и получивших в науке и практике обобщенное наименование "права Сообщества" <*>. -------------------------------- <*> Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: Монография. М., 2000. С. 235.

Как справедливо отмечает А. Я. Капустин, необходимо иметь в виду, что правовая система Европейского Союза даже при констатации ее определенной обособленности не исключает международно-правовой характер "права Сообщества", так как она покоится на принципе уважения государственного суверенитета своих участников <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 270 - 271.

По вопросам борьбы с преступностью основополагающими являются статьи раздела V Договора о Европейском Союзе, посвященного так называемой "третьей опоре" данной организации (Положение о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере) <*>. -------------------------------- <*> См.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 778.

Статья 30 Амстердамского договора закрепляет общие действия в области сотрудничества полиции: a) оперативное сотрудничество между компетентными органами, включая полицейские, таможенные и другие специализированные правоприменительные органы государств-членов для предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений; b) сбор, хранение, обработку, анализ и обмен соответствующей информацией, в том числе информацией, имеющейся у правоприменительных органов в отношении подозрительных трансграничных финансовых операций, особенно при помощи Европола, с соблюдением соответствующих положений об охране сведений, касающихся частных лиц; c) сотрудничество и совместные инициативы, касающиеся обучения, обмена офицерами связи, использования оборудования и судебно-медицинских исследований; d) общую оценку специальных методов расследований, связанных с раскрытием серьезных форм организованной преступности. 2. Совет поощряет сотрудничество через Европол в особенности в последующие пять лет после вступления в силу Амстердамского договора, для чего: a) наделяет Европол правом создавать благоприятные условия и поддерживать подготовку, способствовать координации и осуществлению конкретных следственных действий, предпринимаемых компетентными органами государств-членов, включая оперативные действия объединенных групп с участием представителей Европола во вспомогательном качестве; b) принимает меры, позволяющие Европолу обращаться с просьбой к компетентным органам государств-членов для проведения и координирования расследований конкретных дел и разработки специальной методики, которая может быть представлена государствам-членам для оказания им помощи в расследованиях, касающихся организованной преступности; c) способствует соглашениям о взаимодействии между работниками прокуратуры и следственными органами, специализирующимися в борьбе с организованной преступностью, в тесном сотрудничестве с Европолом; d) создает информационную сеть, содержащую сведения об исследованиях, документации и статистике трансграничных преступлений <*>. -------------------------------- <*> Консолидированный текст Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского Сообщества // Европейское право: Учебник для вузов. Приложения. С. 539 - 540.

В конце 1990-х гг. Европол в соответствии с принятым Советом Европейского Союза решением получил дополнительные полномочия для борьбы с фальшивомонетничеством и подделкой других платежных средств. В соответствии со ст. 30 Договора о Европейском Союзе и ст. 3 Конвенции 1995 г. на Европол были возложены три группы функций в сфере борьбы с преступностью: информационное содействие государствам-членам в расследовании преступлений, научно-техническое содействие и координация работы национальных следственных органов. В 1998 г. Европол начинает оказывать помощь в случаях детской порнографии, а также предпринимает усилия по разработке модели передачи информации и установлению общего формата для протоколирования уголовной разведки <*>. -------------------------------- <*> Годунов И. В. Противодействие организованной преступности: Учебное пособие. М., 2003. С. 283 - 284.

К концу 1998 г. штатная численность сотрудников Европола составила 155 сотрудников из всех государств-членов. Из них 41 человек являлся офицерами связи Европола, принадлежащими и действующими как представители различных правоохранительных органов (полиции, таможни, жандармерии, иммиграционных служб и т. п.) из всех государств-членов. По экспертным оценкам в начале XXI в. штатная численность Европола должна была достигнуть 350 человек, включая офицеров связи Европола и службы безопасности <*>. -------------------------------- <*> Европол: краткая справка // Информационный сборник Национального центрального бюро Интерпола в России. 1998. N 26. С. 35.

В ноябре 1998 г. в Страсбурге состоялась многосторонняя конференция на уровне министров внутренних дел "Международное сотрудничество органов полиции в борьбе с организованной преступностью и коррупцией". Конференция была организована Советом Европы по инициативе МВД России <*>. На конференции с докладом выступил возглавлявший в тот период Министерство внутренних дел России С. В. Степашин. Именно в докладе министра внутренних дел на этой международной конференции была поставлена задача интеграции усилий правоохранительных органов России и Европола <**>. -------------------------------- <*> См.: О многосторонней конференции в г. Страсбурге (Франция) на уровне министра внутренних дел по теме "Международное сотрудничество органов полиции в борьбе с организованной преступностью и коррупцией" // Информационный сборник Национального центрального бюро Интерпола в России. 1998. N 26. С. 22. <**> Из доклада министра внутренних дел Российской Федерации С. В. Степашина // Информационный сборник Национального центрального бюро Интерпола в России. 1998. N 26. С. 26.

Эта инициатива нашла отклик у Европола. Представитель Европола в странах Восточной Европы Уве Кранц в ходе работы конференции высказал ряд рекомендаций по осуществлению практических мер и проектов сотрудничества с целью борьбы с восточно-европейской организованной преступностью. Развитие отношений между Европолом и правоохранительными органами России обусловлено сложившимися и активно развивающимися отношениями между Европейским Союзом и Российской Федерацией в целом. Сегодня правовой основой этих отношений являются Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, вступившее в силу 1 декабря 1997 г., и Коллективная стратегия Европейского Союза в отношении Российской Федерации, принятая 4 июня 1999 г. Европол в соответствии со ст. 42 Конвенции 1995 г. имеет право самостоятельно заключать соглашения о сотрудничестве с государствами, не входящими в Европейский Союз. Таким образом, идея, высказанная на Страсбургской конференции 1998 г., была реализована в начале XXI в. 6 ноября 2003 г. в Риме было заключено Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом. В соответствии с ним Российская Федерация и Европол договорились о сотрудничестве в борьбе с опасными формами транснациональной преступной деятельности, а именно с преступлениями: a) против жизни и здоровья человека; b) связанными с терроризмом и его финансированием; c) связанными с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; d) связанными с незаконным оборотом культурных ценностей; e) связанными с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих веществ, ядерных и радиоактивных материалов; f) в отношении имущества, включая мошенничество, хищение и незаконный оборот автотранспортных средств; g) связанными с легализацией (отмыванием) доходов; h) связанными с незаконной миграцией, торговлей людьми и проституцией и эксплуатацией проституции третьими лицами. Соглашение (ст. 5) закрепило следующие формы сотрудничества: 1) обмен представляющей взаимный интерес стратегической и технической информацией, в частности информацией: - о формах, методах и средствах совершения преступлений; - о новых видах наркотических средств и психотропных веществ, обнаруженных в незаконном обороте, технологиях их изготовления и используемых при этом веществах, а также новых методах исследования и идентификации наркотических средств и психотропных веществ; - о каналах перевода денежных средств, полученных преступным путем; - о состоянии и развитии преступности, оценках угроз ее распространения; - о новых формах и методах противодействия преступности; - о мерах организационно-правового характера по совершенствованию основных направлений правоохранительной деятельности; - о современных методах проведения полицейских расследований преступлений и криминалистических экспертиз; - о передовых формах и методах подготовки кадров; - о центрах повышения квалификации кадров; - о методах обработки и анализа информации; - о критериях оценки деятельности подразделений правоохранительных органов; 2) обмен опытом работы в правоохранительной сфере, в том числе проведение научно-практических конференций, стажировок, консультаций и семинаров; 3) обмен нормативными правовыми актами, методическими пособиями, научно-технической литературой и другими материалами, касающимися правоохранительной деятельности; 4) подготовка кадров. Сотрудничество между Россией и Европолом осуществляется на основании запросов одной из сторон. Он направляется в письменной форме и должен содержать: - наименования органа, запрашивающего содействие, и запрашиваемого органа; - указание цели и обоснование запроса; - изложение существа дела и, если возможно, его деталей; - описание содержания запрашиваемого содействия; - любую другую информацию, которая может быть полезна для надлежащего исполнения запроса (ст. 7). Российская Федерация может не исполнять запросы, если есть основания считать, что выполнение запроса может нанести ущерб ее суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенным государственным интересам либо противоречит ее законодательству или международным обязательствам, а Европол полагает, что выполнение запроса противоречит его целям и задачам. Соглашение предусматривает обеспечение быстрого и полного исполнения запроса. Стороны предпринимают необходимые меры для обеспечения конфиденциальности факта поступления запроса, содержания этого запроса и сопровождающих его документов, а также факта оказания содействия. В случае невозможности исполнения запроса без нарушения конфиденциальности запрашиваемая Сторона информирует об этом запрашивающую Сторону, которая решает, приемлемо ли исполнять запрос на таких условиях. Очень важной является договоренность Сторон о проведении регулярных рабочих встреч и консультаций для обсуждения вопросов повышения эффективности сотрудничества. В соответствии с Соглашением представители Российской Федерации по приглашению Европола могут принимать участие во встречах глав национальных подразделений Европола. В соответствии с приложением к Соглашению компетентными органами Российской Федерации, осуществляющими борьбу с преступлениями, подпадающими под действие данного Соглашения, были определены: МВД России (в качестве головного компетентного органа), ФСБ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ГТК, Комитет по финансовому мониторингу. Компетентные органы Российской Федерации будут осуществлять контакты с Европолом через головной компетентный орган, а именно МВД РФ (ст. 6). Соглашение предусматривает заключение отдельных соглашений между Сторонами по вопросам обмена персональными данными и офицерами связи (ст. 2, 12), что может способствовать налаживанию более тесных деловых контактов и фактическому приближению России к статусу государства - члена Европола. В связи с этим целесообразно обратить внимание на ряд обстоятельств: - необходимость сотрудничества правоохранительных органов России с Европейским Союзом объективно вытекает из реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, подписанного Россией и Европейским Союзом 1994 г. Такое сотрудничество способствует борьбе с международной преступностью на европейском континенте и требует серьезных решений на государственном уровне по обеспечению правовых, организационных, кадровых и материальных основ этой деятельности; - необходима целенаправленная деятельность МВД России по координации работы с Европолом и Интерполом, учитывая то обстоятельство, что Интерпол действует в большинстве стран мира, а имеющийся у него информационный массив данных и сеть их передачи распространена на все регионы планеты. 26 февраля 2001 г. государства - члены Европейского Союза подписали Ниццский договор (полное название: Ниццский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, в Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и в некоторые связанные с ними акты). В числе поправок обращает внимание на себя учреждение нового правоохранительного органа Евросоюза - Евроюста. В статье 29 появилось положение о более тесном сотрудничестве между судебными органами и другими компетентными органами государств-членов, в том числе через Европейский отдел по сотрудничеству судебных органов (Евроюст) в соответствии со статьями 31 и 32. Пункт 2 статьи 31 изложен в следующей редакции: "Совет поощряет сотрудничество через Евроюст: a) разрешая Евроюсту оказывать содействие надлежащей координации работы национальных органов государств-членов, на которые возложены функции уголовного преследования; b) создавая благоприятные условия для оказания поддержки со стороны Евроюста в расследованиях по делам, относящимся к тяжкой трансграничной преступности, в том числе применительно к случаям организованной преступности, особенно с учетом результатов аналитической работы, проведенной Европолом; c) способствуя тесному сотрудничеству между Евроюстом и Европейской информационной сетью в области правосудия, особенно в целях содействия выполнению судебных поручений и исполнению запросов об экстрадиции" <*>. -------------------------------- <*> Договор о Европейском Союзе от 7 февраля 1992 г. с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. и Ниццским договором от 26 февраля 2001 г. // Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского Союза. СПб.: Питер, 2005. С. 246 - 247.

Наряду с межгосударственными органами, созданными государствами - членами Евросоюза, в противодействии преступности в Европе участвуют и некоторые международные организации. Так, среди международных организаций по борьбе с преступностью, действующих на европейском континенте, можно упомянуть Комитет экспертов по оценке мер по борьбе с отмыванием денег. Он был создан в сентябре 1997 г. Комитетом министров Совета Европы для проведения само - и взаимной оценки мер по борьбе с отмыванием денег, реализованных в 22 странах, входящих в Совет Европы и не являющихся членами Финансовой комиссии по проблемам отмывания денег (ФАТФ). Комитет является подкомитетом Европейского комитета по проблемам преступности Совета Европы. В его состав входят: Албания, Андорра, Болгария, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Эстония, Грузия (с мая 1999 г.), Венгрия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Молдова, Мальта, Польша, Румыния, Российская Федерация, Сан-Марино, Словакия, Словения, Македония и Украина <*>. -------------------------------- <*> Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Противодействие легализации (отмыванию) денежных средств в финансово-кредитной системе: Опыт, проблемы, перспективы: Учеб.-практ. пособие. М., 2001. С. 49 - 50.

Лидирует среди международных организаций, занимающихся борьбой с отмыванием денег, ФАТФ, которая была организована участниками стран "Большой семерки" в июле 1989 г. для разработки мер по борьбе с отмыванием денег. В настоящее время членами ФАТФ являются около 30 государств, в том числе: Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Франция, Германия, Испания, Исландия, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Швейцария и др. Россия вступила в ФАТФ в 2003 г. В 1990 г. ФАТФ выпустила "40 рекомендаций по борьбе с отмыванием незаконных доходов". В 1996 г. этот документ был пересмотрен. О результативности принимаемых ФАТФ мер по отношению к государствам - нарушителям Конвенции о борьбе с отмыванием доходов от преступной деятельности говорит тот факт, что в день занесения Лихтенштейна в "черный список" известное рейтинговое агентство "Standard & Poor" изменило свою оценку крупнейшего в княжестве банка ЛГТ "Банк Лихтенштейна", вписав в графу его перспектив "негативно" вместо "стабильно" <*>. -------------------------------- <*> См.: Козицкий С. ФАТФ в последний раз предупреждает... // Журнал Национального центрального бюро Интерпола в России. 2001. N 4. С. 23.

Авторитет ФАТФ возрос с начала XXI в., и она стала серьезным инструментом приведения законодательства многих стран к международным стандартам. В настоящее время деятельность ФАТФ осуществляется по четырем основным направлениям: проверка соблюдения рекомендаций ФАТФ его членами; обзор новых методов и технологий отмывания денег; обеспечение выполнения рекомендаций государствами - членами ФАТФ; сотрудничество с другими международными организациями <*>. -------------------------------- <*> Европейское международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова, П. В. Саваськов. М., 2005. С. 361.

Таким образом, можно констатировать, что в рамках Европейского Союза сложилась определенная система, позволяющая противостоять росту преступности на европейском континенте. В качестве ее основных элементов можно выделить: - шенгенскую систему, обеспечивающую свободное перемещение законопослушных граждан государств-участников через общие границы и позволяющую поставить заслон международной преступности (этот опыт может быть использован в рамках СНГ); - Европол как орган, обеспечивающий сотрудничество между полицейскими силами, таможенными органами и другими компетентными органами по борьбе с преступностью; - Евроюст как координатор сотрудничества между судебными органами государств-участников; - международные организации правоохранительной направленности (ФАТФ, Комитет экспертов по оценке мер по борьбе с отмыванием денег и др.).

Название документа