Роль Российской Федерации в международном сотрудничестве по подготовке кадров правоохранительных органов

РОЛЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ ПО ПОДГОТОВКЕ КАДРОВ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Д. О. ЕЖЕВСКИЙ

Ежевский Д. О., кандидат юридических наук, доцент Московского института экономики, менеджмента и права.

В настоящее время многие европейские страны стали ориентироваться на вступление в Европейский Союз. Это потребовало от них в том числе реформирования системы правоохранительных органов. Реформы, естественно, затронули и подготовку кадров правоохранительных органов, при этом некоторые страны полностью восприняли западную модель, другие оставили элементы существовавшей ранее системы подготовки. Во многих развитых странах Европы подготовка кадров правоохранительных органов ориентируется на формирование специалистов, нацеленных на выполнение задач, актуальных для всех слоев общества. Достичь этого можно лишь в том случае, когда не только учебные заведения твердо уверены в том, что они правильно готовят полицейских, но и сами полицейские убеждены в том, что они правильно обучены и соответствующим образом действуют <*>. -------------------------------- <*> Шушкевич И. Ч. Конференция руководителей высших полицейских учебных заведений стран Центральной и Восточной Европы // Известия Методического центра профессионального образования и координации научных исследований. 1997. N 4. С. 112.

Международные стандарты подготовки кадров правоохранительных органов в области обеспечения прав человека уже нашли свое отражение в международных документах, таких, например, как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Декларация о полиции, Европейский кодекс полицейской этики. Профессиональные стандарты пока еще находятся в стадии обсуждения. В этой связи представляется целесообразным участие Российской Федерации в разработке многосторонних соглашений рекомендательного характера по международным стандартам в области подготовки кадров правоохранительных органов, содержащих как профессиональные стандарты подготовки, так и стандарты по обеспечению прав человека. Правоохранительные органы - это неотъемлемая часть любого государства и так же стара, как и само государство. У каждого народа, создавшего свою государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном осуществлять борьбу с правонарушениями. Такие аппараты, существовавшие во всех странах со времен Античности, являлись прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании. Вполне естественно, что с давних пор существует вопрос о подготовке высококвалифицированных кадров для правоохранительных органов. Проблема обучения и подготовки профессионалов в своей сфере была, остается и будет актуальной всегда. Подготовка высококвалифицированных кадров для правоохранительных органов является одной из первостепенных задач любого современного государства. Подбор, воспитание и обучение кадров правоохранительных органов представляются важнейшим направлением государственной деятельности, обеспечивающим реализацию правоохранительной функции. Сегодня для Российской Федерации в условиях развития демократии и становления рыночной экономики имеет большое значение международное сотрудничество в сфере правоохранительной деятельности. Обращение к зарубежному опыту и его изучение позволяют избежать ошибок при реформировании и модернизации отечественного ведомственного образования, отчетливо увидеть свои национальные, исторические и другие особенности, повысить наукообразовательную мобильность и качество образования, что отвечает тенденции формирования единого образовательного пространства. Основанием любой образовательной концепции подготовки сотрудников полиции служат прежде всего идеология и социальные воззрения. Они оказывают определяющее и непосредственное влияние на теорию и практику подготовки кадров правоохранительных органов в системе ведомственного образования. Опыт передовых стран мира свидетельствует о наличии прямой зависимости качества полицейской деятельности от уровня профессиональной подготовки персонала правоохранительных органов. В каждой стране на специфику профессиональной ведомственной образовательной системы влияют многочисленные факторы, в первую очередь национально-государственные особенности социально-политического, историко-географического и культурного характера, во-вторых, государственная политика в сфере образования и педагогические традиции, а также философия правоохранительной деятельности и ряд других. Любая исторически сложившаяся система образования, где бы она ни формировалась, непременно выражает национальные качества, традиции и менталитет народа. В западноевропейских странах система подготовки кадров правоохранительных органов напрямую зависит от принципа организации самих органов. Степень же зависимости или независимости полицейских учебных заведений от центрального правоохранительного ведомства зависит от различных политических аспектов <*>. -------------------------------- <*> Шушкевич И. Ч. Совершенствование профессиональной подготовки кадров ОВД России и зарубежный опыт полицейского образования. Зарубежный опыт организации подготовки полицейских кадров и работы полиции: Сборник статей / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Ун-т МВД, 1999. С. 74.

Новым перспективным направлением международного сотрудничества в области борьбы с преступностью является международное сотрудничество в области подготовки кадров правоохранительных органов. В современных условиях быстрого развития интеграционных процессов в мире, значительного сближения стран в различных областях, расширяющегося сотрудничества по борьбе с преступностью возникает потребность учить полицейских работать в условиях интенсивного развития международного сотрудничества. Современным полицейским необходимо знать особенности правовых систем различных государств, основы международного права, иностранные языки. В условиях роста количества преступлений международного характера необходимо готовить более квалифицированных специалистов. Эффективно учить полицейских бороться с преступлениями международного характера, в том числе с терроризмом, и работать в условиях тесного международного сотрудничества возможно только при активном развитии сотрудничества в области подготовки кадров правоохранительных органов на международном уровне. В конце XX в. между европейскими странами наметилась четкая тенденция к интеграции в области подготовки кадров для правоохранительных органов. Существующие различия между правоприменительными системами стран Европы и регулирующим законодательством, а также разнообразие политических систем и структур не только отдельных стран, но и внутри одной создают препятствия, не позволяющие проводить кооперацию в сфере правоохранительной деятельности и обмена положительным опытом. Однако в целом в Европе уже прослеживается готовность проводить более тесную кооперацию и интеграцию правоохранительных органов при сохранении суверенности национальных правоохранительных органов. В то же время необходимо учитывать успехи, уже достигнутые путем объединения международных усилий полиций разных стран (например, по борьбе с наркоторговлей, легализацией криминальных капиталов) в разрешении специфических интернациональных задач правоохранительной службы. При этом можно добиться еще большего за счет интеграционных процессов в сфере полицейского образования, в том числе создания различных совместных интеграционных организаций и объединений. В настоящее время Российская Федерация является важным субъектом межгосударственного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Сотрудничество в области подготовки кадров правоохранительных органов является одним из приоритетных направлений международного сотрудничества Министерства внутренних дел России. Основными целями сотрудничества в области подготовки кадров правоохранительных органов являются совершенствование деятельности подразделений МВД России и подготовки кадров, оказание помощи МВД России другим странам (прежде всего странам СНГ) в обучении сотрудников правоохранительных органов. Эти цели реализуются посредством: обмена положительным опытом работы; научного анализа зарубежного опыта подготовки кадров правоохранительных органов и выработки рекомендаций по совершенствованию подготовки сотрудников правоохранительных органов Российской Федерации; организации стажировок, ознакомительных визитов в учебные заведения полиции других государств; развития прямых связей образовательных учреждений МВД России с учебными заведениями полиции других государств. Правовой основой в сфере международного сотрудничества МВД России являются международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты МВД России (Федеральный закон "О международных договорах РФ", Федеральный закон об образовании в РФ, Положение о Министерстве внутренних дел РФ, Концепция развития международных связей МВД России на период до 2005 года, утвержденная решением Коллегии МВД России от 1 июля 1998 г. N 4/кв. км и др.). В основу международного сотрудничества в области подготовки кадров правоохранительных органов входят также международные договоры, заключенные СССР, обязательные для России как правопреемницы Советского Союза. Большинство договоров, заключенных Российской Федерацией по сотрудничеству в области подготовки кадров правоохранительных органов, составляют двусторонние договоры, межправительственные и межведомственного характера по сотрудничеству в сфере борьбы с преступностью, а также многосторонние договоры, созданные в рамках Содружества Независимых Государств <*>. -------------------------------- <*> Алексеева Т. О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 101.

Основными организационными формами международного сотрудничества России в области подготовки кадров являются: проведение и участие в международных научно-практических конференциях, семинарах по проблемам подготовки сотрудников правоохранительных органов; проведение совместных научно-практических исследований по актуальным вопросам подготовки сотрудников правоохранительных органов; оказание содействия развитию учебно-материальной базы образовательных учреждений; организация обучения и стажировок сотрудников МВД России за рубежом; организация подготовки кадров для зарубежных государств на основании контрактов в соответствии с межправительственными и иными соглашениями, заключаемыми МВД России, как с юридическими, так и с физическими лицами; установление и развитие контактов профессорско-преподавательского состава, курсантов и слушателей с коллегами из дальнего зарубежья с целью обмена практическим опытом в сфере правоохранительной деятельности. Следует согласиться с мнением профессора А. В. Губанова, что необходимо более широко практиковать такую наиболее эффективную и относительно недорогостоящую форму обучения за границей, как стажировки и обучение сотрудников правоохранительных органов Российской Федерации на курсах повышения квалификации и соответственно работников иностранных правоохранительных органов в высших учебных заведениях МВД России <*>. -------------------------------- <*> Губанов А. В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1997. С. 327.

Круг стран и международных организаций, с которыми МВД России сотрудничает в области подготовки кадров на двусторонней основе, достаточно широк. Основываясь на данных за 2002 - 2003 гг., двустороннее сотрудничество осуществлялось с Великобританией, Федеративной Республикой Германия, Францией, Венгрией, Китаем, Грузией, Ирландией, Казахстаном, Таджикистаном, Республикой Беларусь, Кыргызстаном, Ливаном, Литвой, Монголией, Нидерландами, Польшей, Словакией, Соединенными Штатами Америки, Финляндией. МВД России активно сотрудничает с Организацией Объединенных Наций, Международным Комитетом Красного Креста, Советом Европы <*>. -------------------------------- <*> Алексеева Т. О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 103.

В рамках двустороннего сотрудничества МВД России обучает иностранных специалистов стран СНГ, организует посещение сотрудниками ОВД учебных заведений правоохранительных органов и полиции целого ряда европейских государств, а также проводит международные семинары и конференции по актуальным проблемам; организует обучение иностранных сотрудников полиции в вузах МВД России на взаимной или контрактной основе. Наиболее эффективно в рамках двустороннего сотрудничества МВД России развивается сотрудничество между учебными заведениями. Участвующие в сотрудничестве учебные заведения заключают соответствующее соглашение, например Протокол о намерениях сотрудничества между Московской академией МВД России и Институтом повышения квалификации баварской полиции. Подобные соглашения не являются международным договором и не имеют юридического характера. Они основываются на двусторонних межправительственных или межведомственных международных соглашениях, например, Протокол о намерениях сотрудничества между Московским университетом МВД России и Академией МВД Республики Таджикистан основывается на Соглашении о сотрудничестве между МВД Российской Федерации и МВД Таджикистана от 23 сентября 1993 г. Сегодня Российская Федерация принимает активное участие и играет важную роль в международном сотрудничестве в области подготовки кадров правоохранительных органов, тем не менее вопрос совершенствования деятельности образовательных учреждений МВД России требует дальнейшего развития взаимодействия с учебными заведениями полиции других стран. В настоящее время в основном участие в сотрудничестве принимают высшие учебные заведения МВД России, представляется целесообразным привлекать к сотрудничеству учебные заведения всех уровней. МВД России необходимо развивать взаимный обмен положительным опытом по подготовке кадров правоохранительных органов, учебной литературой, преподавателями и слушателями, повышать квалификацию практических работников в рамках взаимного обмена по проблемам, представляющим общий интерес. Международное сотрудничество в области подготовки кадров правоохранительных органов можно рассматривать на универсальном и региональном уровнях. На универсальном уровне сотрудничество осуществляется в рамках международных межправительственных организаций, таких, как Организация Объединенных Наций, международных полицейских организаций - Интерпол. Сотрудничество универсального уровня в настоящее время представляется недостаточно развитым. Еще не созданы специализированные международные организации по сотрудничеству в области подготовки кадров. Сотрудничество, которое осуществляется в рамках ООН, скорее можно охарактеризовать как оказание помощи определенным странам в подготовке кадров правоохранительных органов. Сотрудничество в рамках Интерпола имеет достаточно узкую направленность и нацелено на подготовку и повышение квалификации кадров, непосредственно работающих в национальных бюро Интерпола. На региональном уровне сотрудничество осуществляется в рамках региональных международных межправительственных организаций, таких, как Совет Европы, Ассоциация южноазиатских народов, а также в рамках региональных полицейских организаций и ассоциаций, специализированных международных организаций по сотрудничеству в области подготовки полицейских кадров. Многостороннее сотрудничество на региональном уровне развивается неравномерно. В Северной и Южной Америке сотрудничество в общем можно описать как помощь Соединенных Штатов Америки и Канады другим государствам в подготовке и обучении полицейских кадров, взаимный обмен опытом и накопленными знаниями как таковой отсутствует. США организуют обучение иностранных сотрудников полиции в своих учебных центрах и Академии ФБР, основывают международные учебные центры, специалисты из Соединенных Штатов проводят занятия в учебных заведениях других стран <*>. -------------------------------- <*> Алексеева Т. О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 79.

В настоящее время само создание Европейского Союза и проходящие в Европе интеграционные процессы стали важным фактором европейского развития. В европейской интеграции находят свое отражение качественно новые и позитивные явления международного сотрудничества. Поэтому опыт Европейского Союза по сотрудничеству в подготовке кадров правоохранительных органов представляется чрезвычайно важным и интересным. Европол - Европейская организация правоохранительных органов была создана в целях повышения эффективности и расширения сотрудничества правоохранительных органов государств - участников Европейского Сообщества в предупреждении и борьбе с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и другими формами международной организованной преступности. В январе 1995 г. было подписано соглашение о создании Ассоциации европейских полицейских колледжей (академий) - Association of European Police Colleges (АЕРС), в которую в настоящее время входят полицейские колледжи и академии всех стран - участниц Европейского Союза <*>. -------------------------------- <*> Bill Hebenton, Terry Thomas. Policing Europe. Cooperation, conflict and control. London, 1995. P. 125.

Учреждение Ассоциации европейских полицейских колледжей обеспечивает единый принцип контакта для всех институтов обучения полицейских в Европе. Между участниками Ассоциации достигается максимальная кооперация и координация относительно обучения кадров полиции, распространяются передовой опыт и лучшие исследования. Ассоциация также, по мере необходимости, осуществляет совместные обучающие программы и сотрудничает с Международной академией правоохранительных органов в Будапеште (International Law Enforcement Academy - ILEA). Ассоциация европейских полицейских колледжей занимается определением тех образовательных запросов, которые могут быть лучше всего удовлетворены мультинациональным подходом <*>. -------------------------------- <*> Policing in Central and Eastern Europe: Comparing Firsthand Knowledge with Experience from the West. Slovenia: College of Police and Security Studies, 1996. P. 579.

Среди других интеграционных организаций и объединений международного уровня в области полицейского образования можно выделить следующие: Среднеевропейская полицейская академия (полицейская академия стран Центральной Европы), созданная в 1994 г., в которой участвуют восемь стран: Австрия, Венгрия, Германия, Польша, Словакия, Словения, Хорватия, Чехия. Деятельность этой академии нацелена на подготовку специалистов по борьбе с организованной преступностью, повышение их квалификации и установление прямых действенных контактов между специалистами соседних стран. Северо-Балтийская академия (Дания, Исландия, Норвегия, Литва, Латвия, Эстония, Швеция) готовит около 20 различных курсов в год по актуальным проблемам правоохранительной деятельности. Колледж европейских правоохранительных органов (Бельгия, Великобритания, Голландия). В сентябре 1997 г. был открыт Международный центр специальной полицейской подготовки в Варшаве, на базе которого обучаются полицейские из 17 стран Европы, в том числе из Российской Федерации. Большие надежды в деле кооперации и интеграции полицейского образования возлагаются на информационное сотрудничество через международную компьютерную сеть Интернет, которая постоянно и чрезвычайно быстро расширяется. В 2000 г. по решению Совета министров ЕС был создан Европейский полицейский колледж (CEPOL). В настоящее время Европейский полицейский колледж выступает координирующим органом по сотрудничеству и обучению сотрудников полиции, он организует различные обучающие курсы на базе национальных учебных заведений. Несмотря на то что многие из вышеперечисленных организаций и мероприятий все еще носят частично декларативный характер и лишь обеспечивают поддержание связей между правоохранительными органами, процессы интеграции и сотрудничества правоохранительных институтов становятся более ощутимыми. Исследователи теории и практики полицейского образования выступают против ограничения сотрудничества только границами ЕС. Наибольшее внимание уделяется проблемам подготовки управленческих и научно-педагогических кадров правоохранительных органов, которые в дальнейшем смогут успешно решать проблемы профессионального обучения, образования и полицейской деятельности в целом, причем особое значение придается созданию резерва руководящих кадров. В большинстве современных государств уже разработана и внедрена в практику система формирования резерва руководящих кадров и работы с ним. Так, например, в ст. 18 Постановления Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 июня 1998 г. N 11-5 "О модельном законе "Об основах государственной службы" <*> устанавливается, что в государственных органах создается резерв кадров для своевременного замещения вакантных государственных должностей государственной службы, а также для обеспечения продвижения государственных служащих по службе. Порядок формирования и организации работы с резервом кадров определяется положением о резерве кадров государственной службы, утверждаемым главой государства. Данное положение в полной мере относится и к правоохранительной службе, являющейся разновидностью государственной службы. Конкретные нормы и требования к кадровому резерву на выдвижение на руководящие должности содержатся во внутреннем законодательстве каждой страны. -------------------------------- <*> Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1998. N 18.

Характерной чертой комплектования кадрового резерва служащих в зарубежных странах является их конкурсный отбор. Он реализуется, как правило, в форме экзамена, при проведении которого основной акцент часто делается на определение того, кто из претендентов обладает большими способностями и лучшей подготовкой. Особо выявляются у кандидатов способности принимать решения в различных нестандартных ситуациях. Законодательство всех стран Европы оговаривает ряд условий, которым должны отвечать претенденты на зачисление в резерв на выдвижение. Внутри государственной службы большинства европейских стран в настоящее время действуют кодексы поведения для государственных служащих, детально регламентирующие многие аспекты их деятельности. Некоторые государства только начинают развивать свое внутреннее законодательство по вопросам государственной и правоохранительной службы, в частности. Так, например, лишь в 2004 г. Указом Президента Республики Беларусь утверждено Положение об организации работы с руководящими кадрами, их резервом в системе государственных органов и иных государственных организаций <*>. Этот документ направлен на систематизацию и дальнейшее развитие нормативной правовой базы по вопросам подготовки, подбора, повышения профессионального уровня руководящих кадров на государственной и правоохранительной службе. -------------------------------- <*> Указ Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. N 354 "Об утверждении Положения об организации работы с руководящими кадрами, их резервом в системе государственных органов и иных государственных организаций".

Отдельные положения по данному вопросу содержатся в приказе Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы <*>. -------------------------------- <*> Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 24 ноября 1999 г. N А-202 "Об утверждении правил проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности" // Казахстанская правда. 2001. 23 июня.

В целом такие государства, как Республика Беларусь, Республика Казахстан, Украина и др., в настоящее время идут по одинаковому пути в вопросах развития нормативно-правового регулирования вопросов формирования резерва кадров государственных служащих и работы с ним. Законодательная база по этому узкому вопросу еще не достаточно развита, и еще предстоит детально разработать различные программы по подготовке кадрового резерва для правоохранительных органов и работы с ним. Учитывая изложенное, представляется целесообразным для Российской Федерации разработать конкретные программы международного сотрудничества по различным аспектам работы с кадрами государственных служащих и кадровыми резервами, особенно по линии правоохранительных органов, принимать более активное участие в международных конференциях по вопросам кадрового обеспечения правоохранительных органов с целью обмена позитивным опытом и совершенствования отечественной законодательной базы и практики в этой сфере. Сегодня инициаторами интеграции в области подготовки кадров правоохранительных органов на Европейском континенте выступают преимущественно западные страны, прежде всего Великобритания и Германия, в последнее время активизировалась Российская Федерация. В рамках соглашения о взаимном сотрудничестве между Великобританией и Российской Федерацией в борьбе с преступностью Лейстерский университет активно сотрудничает с Московским университетом МВД России и Тульским филиалом Юридического института МВД России <*>. -------------------------------- <*> Государство и право. 2001. N 2. С. 101.

Развитие творческих связей образовательных учреждений России и зарубежных стран, обмен делегациями профессорско-преподавательского состава и учащихся, заключение между ними договорных отношений, например между Английским колледжем по подготовке руководящих кадров полиции и Академией управления МВД России, указывают на позитивную тенденцию к интеграции систем профессионального образования кадров полиции зарубежных стран и органов внутренних дел России в мировую систему профессионального образования. Во время существования СССР на его территории действовала единая система подготовки кадров для органов внутренних дел. На сегодняшний день ситуация коренным образом изменилась. В каждой бывшей республике СССР, а ныне в независимом государстве существует своя собственная система подготовки полиции, свои учебные заведения и программы обучения. Однако в настоящее время в рамках Содружества Независимых Государств отсутствует специальный договор между министерствами внутренних дел стран СНГ по вопросам сотрудничества в области подготовки кадров, общая концепция сотрудничества, единая концепция подготовки кадров <*>. -------------------------------- <*> Алексеева Т. О. Международное сотрудничество в области подготовки полицейских кадров: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

Таким образом, Российская Федерация принимает активное участие и играет важную роль в международном сотрудничестве в области подготовки кадров правоохранительных органов, тем не менее вопрос совершенствования деятельности образовательных учреждений МВД России требует дальнейшего развития взаимодействия с учебными заведениями полиции других стран. В настоящее время в основном участие в сотрудничестве принимают высшие учебные заведения МВД России. Вместе с тем представляется целесообразным привлекать к сотрудничеству учебные заведения всех уровней. МВД России необходимо развивать взаимный обмен положительным опытом по подготовке кадров правоохранительных органов, учебной литературой, преподавателями и слушателями, повышению квалификации практических работников в рамках взаимного обмена по проблемам, представляющим общий интерес в сфере борьбы с организованной преступностью, терроризмом, нелегальной миграцией, борьбы с незаконным оборотом наркотиков и др.

Название документа