Восприятие решений Европейского суда по правам человека национальными правовыми системами и их реализация в деятельности органов власти национального государства

ВОСПРИЯТИЕ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРАВОВЫМИ СИСТЕМАМИ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НАЦИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Е. Н. МУРАШОВА

Мурашова Елена Николаевна - аспирантка ИЗиСП.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) была разработана Советом Европы, открыта для подписания в Риме 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г. Учитывая положения Всеобщей декларации прав человека 1948 г., авторы Конвенции стремились достичь целей Совета Европы путем защиты и развития прав человека и основных свобод. Конвенция не только провозгласила некоторые гражданские и политические права и свободы, но также создала механизм обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами - участниками Конвенции <*>. Контроль за соблюдением обязательств был возложен на три органа: Европейскую комиссию по правам человека (учреждена в 1954 г.), Европейский суд по правам человека (учрежден в 1959 г.) и Комитет министров Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств-участников или их представителей. -------------------------------- <*> См.: Бессарабов В. Г. Европейский суд по правам человека. М.: Юрлитинформ, 2004. С. 5.

Реформа Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ или Суд) была проведена в соответствии с Протоколом N 11 к Европейской конвенции о правах человека, с 1 ноября 1998 г. Суд приступил к работе в обновленной структуре. Ранее существовавшую систему, состоящую из Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека, работающего на периодической основе, заменил постоянно действующий Европейский суд по правам человека. Европейский суд по правам человека является наднациональным органом правосудия, решения которого обязательны для исполнения государствами - членами Совета Европы, в отношении которых они вынесены, и состоит из судей, число которых соответствует количеству государств - участников Конвенции. Конвенция не предусматривает ограничения числа судей одного гражданства. Судьи избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы сроком на шесть лет. Однако полномочия половины судей, избранных на первых выборах, прекращаются через три года, чтобы судейский состав обновлялся наполовину каждые три года. Судьи участвуют в работе Суда в личном качестве и не выступают от имени государств. Они не вправе заниматься никакой деятельностью, несовместимой с их независимостью, беспристрастностью, а также постоянным характером их работы в Суде. Срок полномочий судей истекает по достижении ими 70 лет. На пленарных заседаниях Суд избирает сроком на три года Председателя Суда, двух заместителей Председателя Суда и двух Председателей Секций (ст. 21, 26 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Суд может по просьбе Комитета министров Совета Европы выносить консультативные заключения по юридическим вопросам, касающимся толкования положений Конвенции и протоколов к ней. Просьбы о вынесении консультативных заключений рассматриваются Большой Палатой, чьи заключения выносятся большинством голосов. Каждый судья вправе в качестве приложения к заключению либо изложить свое особое мнение, выводы которого совпадают или расходятся с постановлением, либо только указать на наличие особого мнения (ст. 47 - 49 Конвенции). Суд также обладает юрисдикцией в отношении межгосударственных дел. Согласно Федеральному закону РФ от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <*> Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Постановления Суда, принимаемые в отношении Российской Федерации, обязательны для всех государственных и муниципальных органов Российской Федерации. Более того, постановления Суда, вынесенные в отношении России, являются основанием для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам судебных решений, принятых национальными судебными органами РФ (ст. 311 АПК РФ, ст. 413 - 415 УПК РФ). -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

Публичные слушания по делу против России впервые состоялись в ЕСПЧ 6 июня 2001 г. Это дело "Илашку и другие против Молдовы и России" - решение о приемлемости жалобы в отношении обоих государств принято Судом 4 июля 2001 г. (см. решение Большой Палаты Европейского суда по правам человека от 4 июля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы N 48787/99, поданной Илие Илашку, Александру Лешко, Андреем Иванцок и Тудором Петровым-Попой против Молдавии и Российской Федерации) <*>. -------------------------------- <*> См.: Журнал российского права. 2002. N 4.

Уполномоченный РФ при Европейском суде по правам человека П. А. Лаптев на интернет-конференции 18 апреля 2005 г. сообщил, что в 2002 г. против Российской Федерации в Суд поступило 4716 жалоб, в 2003 - 6062 жалобы, в 2004 - 6691 жалоба. Обычной Палатой рассмотрено 21 дело за все время до 2004 г., Большой Палатой - 1 дело <*>. -------------------------------- <*> См.: Интернет-конференция Уполномоченного при Европейском суде по правам человека П. А. Лаптева "Европейский суд по правам человека и Российская Федерация".

Среди специалистов все чаще отмечается существенное влияние прецедентов Европейского суда на российскую правовую систему, в особенности на судебную практику <*>. -------------------------------- <*> См.: Канашевский В. А. Международные нормы и гражданское законодательство России. М.: Международные отношения, 2004. С. 256 - 258; Берестнев Ю. Ю. Российская правовая система и европейские стандарты // Российская юстиция. 2001. N 1; Горшкова С. А. Европейская защита прав человека и реформирование российской судебной правовой системы // Журнал российского права. 2002. N 7; Ковлер А. И. Европейское право прав человека и Конституция России // Журнал российского права. 2004. N 1.

Действительно, появляется больше случаев, в которых решения, вынесенные Европейским судом, влекут за собой конкретные изменения, как в отдельных делах, так и общих подходах судов к толкованию российского права. Это подтверждается практикой Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации. В. А. Канашевский в книге "Международные нормы и гражданское законодательство России" отмечает, что высшие судебные инстанции России при рассмотрении гражданско-правовых и иных дел фактически опираются на положения прецедентной практики. Так, в Постановлении от 27 июня 2000 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 47 и ч. 2 ст. 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. И. Маслова <*> Конституционный Суд Российской Федерации, сославшись на Постановления Европейского суда по правам человека от 24 мая 1991 г. по делу Quaranta, Series A, no. 205, para 27; от 24 ноября 1993 г. по делу Ymbrioscia, Series A, no. 275, para 36; от 8 февраля 1996 г. по делу Murray, 1996-I, para 66; от 27 февраля 1980 г. по делу Deweer, Series A, no. 35, para 44, 46; от 15 июля 1982 г. по делу Eckle, Series A, no. 51, para 73 и от 10 декабря 1982 г. по делу Foti, Series A, no. 56, para 52 <**>, воспринял содержащиеся там правовые позиции и общий подход, заключающийся в том, что для определения прав обвиняемого и подозреваемого значимым является не формальное признание лица таковым на основании процессуальных актов органов дознания, следствия или прокуратуры, а фактическое положение лица, в отношении которого осуществляется публичное уголовное преследование, когда уполномоченными органами власти предприняты меры, реально ограничивающие его свободу и личную неприкосновенность, в том числе свободу передвижения. В противном случае, отметил Конституционный Суд Российской Федерации, реализация права на защиту и права пользоваться помощью адвоката (защитника) ставится в зависимость от усмотрения этих органов, что открывает возможность для недопустимых произвольных властных действий в отношении лица, чьи конституционные права и свободы ограничиваются. -------------------------------- <*> http://www. strana-oz. ru/_ftn3#_ftn3. <**> См.: СЗ РФ. 2000. N 27. Ст. 2882.

Пример Конституционного Суда РФ по обоснованию судебных актов ссылками на прецеденты Европейского суда по правам человека восприняли Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <*> применение судами Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека. Постановления ЕСПЧ в отношении РФ, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти РФ, в том числе и для судов. Подчеркнута необходимость осуществления судопроизводства с учетом разумных сроков в смысле п. 1 ст. 6 Конвенции, реализации судами права на вынесение частного определения при выявлении обстоятельств, способствовавших нарушению прав и свобод, гарантированных Конвенцией. В данном Постановлении также содержатся ссылки на практику ЕСПЧ, в которых сформулированы правовые позиции в отношении разумных сроков судебного разбирательства, продолжительности сроков содержания подсудимого под стражей, содержание понятия бесчеловечного обращения (п. 10 - 15). -------------------------------- <*> См.: РГ. 2003. 2 дек.

Высшим Арбитражным Судом РФ подготовлено и принято информационное письмо от 20 декабря 1999 г. N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие" <*>. В данном письме подчеркивается связь между механизмами судебного контроля Российской Федерации и международного судопроизводства, которая базируется на необходимости решения одной задачи - защиты прав при надлежащей охране общественного порядка. ВАС РФ призвал учитывать общую идеологию ЕСПЧ, не допускающую произвольного вмешательства в результаты правосудия в государствах - членах Совета Европы, а также привел толкование основополагающих норм Конвенции и положений, сформулированных ЕСПЧ. Ссылки на правовые позиции ЕСПЧ можно найти и в других судебных постановлениях (см., например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 3 апреля 2001 г. N Ф09-590/01-АК) <**>. В результате поиска в правовой базе "КонсультантПлюс" удалось найти 44 судебных акта Конституционного Суда РФ, в которых содержатся ссылки на прецеденты ЕСПЧ. -------------------------------- <*> См.: Вестник ВАС РФ. 2000. N 2. <**> Данный документ опубликован не был.

Как уже упоминалось ранее, решения Европейского суда обязательны для государства, в отношении которого они вынесены. Согласно п. 2 ст. 46 Конвенции окончательное постановление Суда направляется Комитету министров Совета Европы, который осуществляет надзор за его исполнением. Для целей исполнения решений ЕСПЧ могут приниматься меры общего и индивидуального характера. Меры общего характера, принимаемые государством-ответчиком при исполнении решений Суда, крайне разнообразны и могут состоять в конституционных и законодательных реформах, изменении судебной практики. Европейский суд по правам человека 15 июля 2002 г. огласил свое Постановление по делу "Калашников против Российской Федерации" <*>, где признано, что в отношении заявителя были нарушены положения ст. 3, 5 и 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Во исполнение данного решения ЕСПЧ Правительство РФ издало специальное распоряжение от 10 декабря 2002 г. N 1727-р <**> о выплате компенсации и судебных издержек. Комитет министров Совета Европы в предварительной резолюции от 4 июня 2003 г. отметил, что РФ выплатила заявителю оговоренную компенсацию в установленные сроки, одновременно указав, что остается проблема общего характера в отношении условий содержания заключенных в следственных изоляторах, которая связана с уголовной реформой и реформой пенитенциарной системы, и установил сроки для предоставления сведений о дальнейшем прогрессе в принятии общих мер. -------------------------------- <*> См.: РГ. 2002. 17 окт. <**> См.: СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4969.

Комитет министров Совета Европы следит за тем, чтобы заявителям выплачивались присужденные им компенсации, а также при необходимости принимались другие практические шаги по исправлению ситуаций, нарушающих Конвенцию, - пересматривались дела, снимались запреты, выдавались виды на жительство и т. д. Комитет министров также добивается того, чтобы государства принимали меры, исключающие аналогичные нарушения в будущем, - вносили изменения в законодательство, судебную и административную практику, строили новые пенитенциарные учреждения. После доклада представителя государства, в отношении которого вынесено решение, о прогрессе, достигнутом в исполнении конкретного решения, Комитет министров оценивает полученную информацию. В случае, если меры, предпринятые государством, недостаточны для того, чтобы решение Суда могло считаться исполненным, Комитет министров возвращается к рассмотрению данного дела каждые два или шесть месяцев (в зависимости от характера мер, необходимых к исполнению). После того, как решение Суда исполняется, Комитет министров закрывает дело, о чем выносится соответствующая резолюция. Как показывает практика, за много лет не было случаев неисполнения решений Суда о выплате денежной компенсации в установленный для этого трехмесячный срок. Были отдельные случаи задержек. Неисполнение решений Суда может повлечь приостановление и даже прекращение членства государства в Совете Европы. На интернет-конференции Совета Европы и ЕСПЧ "Европейские стандарты защиты прав человека. Обеспечение доступа в Российской Федерации" <*> М. Б. Лобов подчеркнул, что исполнение решений ЕСПЧ - это продолжение судебной процедуры в рамках Конвенции. И в данном случае уникальная черта механизма Конвенции в том, что она предусматривает систематический контроль исполнения каждого судебного решения, что во многом является тем фактором, который объясняет эффективность Конвенции и достижения, которые она имеет на сегодняшний день. -------------------------------- <*> http://www. garweb. ru/conf/mintrud/20020212/index. htm.

Следует отметить, что в Рекомендации от 19 января 2000 г. N R (2000) 2 <*> по пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека Комитет министров Совета Европы призвал государства - участников Конвенции убедиться в национальных правовых системах механизмов, позволяющих достичь восстановления нарушенных прав, и отметил, что наиболее эффективным способом является предусмотренная законодательно возможность пересмотра дел или возобновление производства по делу в тех инстанциях, в которых Суд установил нарушения. -------------------------------- <*> См.: Российская юстиция. 2001. N 12.

В России в настоящее время не существует нормативно урегулированного единообразного механизма по исполнению решений Европейского суда по правам человека, что, однако, не является препятствием к их исполнению. Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. N 310 "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека" <*> предусмотрено, что одной из основных функций Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный) является изучение правовых последствий решений Европейской комиссии по правам человека и Суда и подготовка с учетом "прецедентного права Совета Европы" (!) рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики. Уполномоченный обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров Совета Европы и Суда в связи с исками о нарушении РФ своих обязательств по Конвенции, включая восстановление нарушенных прав и выплату истцам денежной компенсации. В своей деятельности Уполномоченный подотчетен Президенту РФ и работает во взаимодействии с Межведомственной комиссией РФ по делам Совета Европы. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1540.

Вызывает некоторое недоумение, что несмотря на внесение в данный Указ изменений в декабре 1999 и июне 2005 г., в нем остались формулировки, не отражающие структурные изменения в органах Конвенции и их изменившуюся компетенцию. Кроме того, употребляется понятие прецедентного права Совета Европы, смысл которого не совсем понятен. Ознакомление с результатами работы Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека довольно затруднено. Так, в правовых базах, сети Интернет автору не удалось найти документы, содержащие рекомендации Уполномоченного либо отражающие подготовленный им анализ правовых последствий решений ЕСПЧ для Российской Федерации. Обобщая изложенное выше, можно сделать следующие выводы: - Европейский суд по правам человека является наднациональным механизмом защиты прав, охраняемых Конвенцией; - постановления ЕСПЧ, обязательные для Российской Федерации, выступают в качестве фактора развития законодательства РФ и других государств - членов Совета Европы и согласования его с положениями Конвенции. Также учитываются постановления, принимаемые Судом в отношении иных государств - участников Конвенции, которые не являются обязательными для нашей страны, так как ЕСПЧ рассматривает все ранее вынесенные им постановления как прецеденты. Принимая постановление по конкретному делу, Суд, как правило, ссылается на ранее принятые им судебные акты по аналогичным делам. Современный уровень интеграции государств предопределяет схожее правовое развитие, то есть жалоба, поданная гражданином одного государства, может быть поддержана представителем другой страны. Отсюда можно сделать вывод о том, что изучение практики Суда полезно для всех участников Совета Европы, распространивших действие Конвенции на свою территорию; - непосредственно воздействовать на законодательство государства - участника Конвенции Суд не может - он не вправе признавать недействительными правовые нормы и акты внутреннего законодательства либо требовать этого. Суд не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или решение, вынесенное национальным судом, не является вышестоящей инстанцией по отношению к национальной судебной системе. Однако он создает прецедент, обязательный, как и любое судебное решение, для исполнения в отношении спорящих сторон и указывающий остальным потенциальным заявителям не только на само нарушение их прав, но и на один из вариантов защиты. Государство самостоятельно определяет меры, необходимые для устранения выявленных Судом нарушений; - постановления Суда влияют на общественное мнение, зачастую используются в качестве инструмента политического давления для достижения целей. Как отметил правительственный агент Италии г-н Гидо Раймонди <*>, "страсбургская система в противовес классическому международному праву интересуется прежде всего тем, что происходит внутри самих государств. Это одна из главных причин связи, которая установлена между вступлением в Совет Европы и ратификацией Конвенции (государство не может присоединиться к Конвенции, если не является членом Совета Европы). Равно как и страна-участник, прекращая быть членом СЕ, теряет статус участника Конвенции согласно пункту 3 статьи 58 Конвенции". Он же упоминает о наличии "приблизительных данных" о количестве поправок, внесенных в свои законодательства государствами - участниками Конвенции в результате принятых ее органами решений. -------------------------------- <*> Правительственные агенты при органах Европейской конвенции о защите прав человека. Русская версия. Встреча агентов, представляющих правительства при органах Европейской конвенции о защите прав человека, Прага, 31 октября - 1 ноября 1995 г. Страсбург, 1998. С. 34.

Конечно, механизм ЕСПЧ имеет недостатки, а порой даже является источником ряда проблем. Отдельные государства испытывали серьезное неприятие идеи наднациональной юстиции применительно к защите фундаментальных прав и свобод, что во многом было связано с традициями национальных систем <*>. Даже сейчас можно услышать заявления о выходе из Совета Европы, в случае вынесения Судом неблагоприятных для страны решений <**>. -------------------------------- <*> См.: Сальвиа М., де. Европейский суд по правам человека на пороге новых реформ. Будущее Европейского суда: интенсификация деятельности или реформирование системы? // Российская юстиция. 2003. N 7. <**> www. echr. ru/news/msg. asp? id=775, 9 сентября 2005 г.

Как уже отмечалось, в 1998 г. состоялась реформа Европейской комиссии и ЕСПЧ. По мнению Председателя ЕСПЧ Люциуса Вильдхабера, она не улучшила ситуацию. Суд сталкивается с ежегодным ростом количества новых дел на 25 - 30%. Он пояснил, что в 2003 г. получено 38000 дел, и никаких признаков изменения этой тенденции не проглядывается. Вероятно, в ближайшие два-три года ЕСПЧ будет получать около 50000 новых жалоб в год, а с этим объемом Суд справиться просто не может <*>. О необходимости продолжения реформы начали говорить уже с 1999 г. <**> -------------------------------- <*> http://www. coe. int/T/r/Press/(Interviews)/2004/20040421_ECHR. asp#TopOfPage. Интервью 21.04.2004. <**> См.: Сальвиа М., де. Указ. соч.

М. де Сальвиа в книге "Европейская конвенция по правам человека" <*> указывает, что Конвенция - это многосторонний договор, имеющий особенную природу, поскольку устанавливает порядок, имеющий собственный юридический орган, ЕСПЧ. Он отмечает, что реформа 1998 г. не принесла желаемых результатов, и "необходимо признать, что невозможно гарантировать всем гражданам Европы всеобщее и неограниченное право на обращение в единый судебный орган. Сейчас пробивает себе дорогу идея независимого органа, который... мог бы отбирать дела и принимать только те, которые ставят реальные проблемы, связанные с правами человека". -------------------------------- <*> См.: Сальвиа М., де. Европейская конвенция по правам человека. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2004. С. 58.

На встрече глав государств и правительств - членов Совета Европы 16 и 17 мая 2005 г. с участием России принят План действий, в котором излагаются основные задачи Совета Европы на предстоящие годы <*>. Первая задача, которая в нем указана, - это обеспечение постоянной эффективности применения Конвенции, для чего государствам предлагается ратифицировать Протокол N 14, а также обеспечить на национальном уровне соответствующие механизмы для проверки совместимости законодательства и административной практики стран с Конвенцией, результативные внутренние средства правовой защиты. Для рассмотрения вопроса об эффективности в долгосрочной перспективе контрольного механизма Конвенции создана Группа Мудрецов, в которую вошел и В. Яковлев, бывший до 2005 г. Председателем ВАС РФ. -------------------------------- <*> www. coe. int/t/dcr/summit/20050517_plan_action_ru. asp.

Хочется выразить надежду, что решение этих задач позволит преодолеть проблемы, встречающиеся в деятельности Европейского суда по правам человека, такие как: длительность рассмотрения дел, практика двойных стандартов, а именно более ускоренное рассмотрение дел по обращениям известных лиц и вынесение противоположных решений при аналогичных обстоятельствах в отношении различных стран, политизированность Суда, недостаточная мотивированность его актов. Все эти проблемы подрывают авторитет ЕСПЧ и негативно сказываются на эффективности его работы.

Название документа