Правовые основы структуры и деятельности парламента государства Израиль (Кнессета)

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТРУКТУРЫ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТА ГОСУДАРСТВА ИЗРАИЛЬ (КНЕССЕТА)

М. Ю. ЗУБАРЕВ

Зубарев М. Ю., аспирант Российского университета Дружбы народов.

Развитие парламентаризма в государстве Израиль проходило в сложных геополитических условиях, что повлияло на установившуюся форму правления в этой стране. Форма правления, как внешнее выражение содержания государства, определяемая структурой и правовым положением высших органов государственной власти, а также конституционная практика в государстве Израиль обладает рядом интересных особенностей. Опыт конституционно-правового регулирования организации и деятельности высших органов государственной власти государства Израиль представляет научный и практический интерес с точки зрения развития парламентаризма в современном государстве. Основополагающие принципы формирования, организации и деятельности парламента государства Израиль (Кнессета) устанавливаются Основным законом от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете". Данный законодательный акт стал первым из серии основных законов, принятых после 13 июня 1950 г., когда Кнессет большинством голосов одобрил предложение депутата Изхара Харари, предусматривавшее, что конституция государства Израиль будет формироваться постепенно, путем принятия каждого из ее разделов в виде основного закона. "Вероятно, мало кто из пятидесяти членов Кнессета первого созыва, голосовавших в поддержку компромиссного предложения И. Харари, представлял, что первый из Основных законов будет принят лишь восемь лет спустя, а сам процесс конституционного законодательства растянется на многие десятилетия" <*>. -------------------------------- <*> См.: Эпштейн А. Компромисс Харари. www. pravo. co. il.2002.

Основной закон от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете" предусматривает, что вопросы формирования, деятельности и организации Кнессета регламентируются законодательными актами, Уставом (регламентом) Кнессета (например, ст. 21 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете"), сложившейся практикой (ст. 19 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете"). Кнессет является однопалатным парламентом. В структуре Кнессета можно выделить: президиум Кнессета, депутатский корпус, комитеты, комиссии. Президиум Кнессета состоит из председателя, его заместителей (ст. 20 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете"). Председатель Кнессета и его заместители избираются на весь срок полномочий парламента. Председатель избирается на первом заседании Кнессета нового созыва, всем составом депутатов, путем открытого голосования. До момента избрания председателя его обязанности исполняет старший по возрасту депутат Кнессета (ст. 13 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете"). Полномочия председателя Кнессета определяются ст. 5 Устава (регламента) следующим образом: управление делами Кнессета и его представительство на международной арене, а также соблюдение порядка заседания в соответствии с регламентом. Председатель возглавляет заседание парламента, представляет вопросы для обсуждения и оглашает результаты голосования по повестке дня и другим вопросам. Председатель Кнессета следит и несет ответственность за соблюдением законодательства, отвечает за неприкосновенность депутатов и здания Кнессета. В соответствии со ст. 40 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете" председатель Кнессета принимает отставку депутата. Председатель Кнессета в соответствии с Основным законом от 16 июня 1964 г. "О Президенте" замещает пост главы государства в случае его отсутствия. Председатель Кнессета обладает полномочиями, в соответствии с которыми он может лишить депутата права участвовать в дебатах в случае трехкратного предупреждения. Председатель не принимает участия в работе создаваемых в Кнессете комитетов и комиссий, за исключением консультативного комитета. При этом он может принимать участие в обсуждении вопросов, рассматриваемых данными комиссиями. Председатель Кнессета также осуществляет руководство и несет ответственность за деятельность аппарата Кнессета в административной сфере, по вопросам обеспечения безопасности, участвует в решении вопросов бюджета Кнессета с согласия Финансового комитета и Комитета по Кнессету. Председатель Кнессета наделен полномочиями определять места депутатов Кнессета в зависимости от партийных фракций и блоков, с тем чтобы крупные политические блоки и партии находились ближе к президиуму Кнессета. Количество заместителей председателя Кнессета варьируется, как правило, от двух до восьми, при этом Устав (регламент) Кнессета не определяет их точное количество. Заместители избираются депутатами из своего состава. Количество заместителей определяется в зависимости от партийного состава Кнессета. В случае отсутствия председателя Кнессета его полномочия осуществляет один из его заместителей. Заместитель в соответствии с распоряжением председателя возглавляет заседания Кнессета и обладает всем объемом прав председателя. Обычно на должность заместителя председателя назначаются представители крупнейших политических партий. Количество депутатов Кнессета определяется ст. 3 Основного закона "О Кнессете" и составляет 120. Полномочия депутатов Кнессета также определяются Основным законом от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете". На пленарных заседаниях депутаты Кнессета вправе обсуждать любые вопросы, касающиеся процессов, происходящих в государстве. Кнессет в соответствии со ст. 3 Основного закона от 16 июня 1964 г. "О Президенте" наделен правом избирать и освобождать (ст. 20, 21 указанного Основного закона) от должности Президента государства Израиль; государственного контролера (ст. 7а, ст. 13 Основного закона от 30 ноября 1988 г. "О Государственном контролере" соответственно). Депутаты осуществляют контроль над деятельностью правительства и органов исполнительной власти в целом. Кнессет устанавливает размер и порядок налогообложения (в соответствии с Основным законом от 21 июля 1975 г. "Государственная экономика"), избирает членов десяти постоянных комитетов, посредством тайного голосования избирают лидеров еврейского духовенства. К компетенции Кнессета относится утверждение назначения министров, определение размера заработной платы должностных лиц органов высшей государственной власти (президента, премьер-министра, министров, заместителей министров, судей, вознаграждение депутатов Кнессета). В сфере внешнеполитических отношений Кнессет обладает полномочиями по ратификации международных договоров. В соответствии со ст. 21 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете" депутаты Кнессета вправе образовывать временные и постоянные комитеты и комиссии (например: ст. 22 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете"). Наряду с традиционными для парламентов других стран комитетами (Финансовый, Экономический, Комитет по регламенту) в Кнессете действуют комитеты, отражающие особенности парламентаризма государства Израиль. Например, Комитет по международным делам и безопасности. Помимо внешней политики и дипломатии данный Комитет занимается проблемами государственной безопасности, вопросами объявления войны и мира, разведкой. Комитет Кнессета по вопросам переселения и приема был сформирован в 1990 г. Главная функция данного Комитета предусматривает оказание содействия государственному контролеру в рамках его деятельности (в соответствии с Основным законом от 30 ноября 1988 г. "О Государственном контролере" Государственный контролер в своей деятельности сочетает выполнение функций уполномоченного по правам граждан (институт омбудсмена) и задач, выполняемых счетными палатами в сфере финансового контроля - аудита). Данный Комитет в рамках своей компетенции имеет право получать показания от любых должностных лиц, включая премьер-министра государства Израиль. Депутаты обладают правом совмещать работу в нескольких комитетах Кнессета. Следует подчеркнуть, что законодательство государства Израиль не устанавливает количество комитетов и комиссий. Наряду с постоянными комитетами в Кнессете могут быть созданы временные комиссии. В период своей деятельности временные комиссии обладают аналогичными полномочиями, что и постоянные комитеты. Депутаты Кнессета обладают правом создавать временные комиссии, называемые парламентскими, для рассмотрения вопросов, связанных с чрезвычайными ситуациями. В силу ст. 22 Основного закона от 12 февраля 1958 г. "О Кнессете" депутаты вправе образовывать комиссии по расследованию, уполномочивая один из постоянных комитетов для расследования обстоятельств дела, определенного Кнессетом. Депутаты определяют задачи и компетенции комиссий по расследованию. В составе каждой из комиссий должны работать представители партий, не принимающих участия в работе Правительства. Представительство партий в комиссии по расследованию пропорционально их представительству в Кнессете. Значительная часть работы Кнессета ведется в комиссиях: делая все в полном составе, он не смог бы справиться с нагрузкой и не имел бы инструментов для того, чтобы должным образом разобраться в "профессиональных" данных и деталях. В Кнессете действуют десятки комиссий и подкомиссий; среди тех и других есть постоянные и временные. Две комиссии могут также образовать одну совместную. Роль постоянной комиссии определяется в Уставе Кнессета (ст. 14а) следующим образом: "Обязанности комиссии в сфере тех дел, которые находятся в ее ведении, таковы: обсуждать законопроекты, постановления после их принятия, просьбы жителей, поступившие в Кнессет или поданные правительству и переадресованные им Кнессету для того, чтобы он рассмотрел их и сделал выводы, а также любые другие вопросы, переданные на ее рассмотрение Кнессетом" <*>. -------------------------------- <*> См.: Нойбергер Б. Верховенство Кнессета или власть Правительства? Тель-Авив, 1996. С. 90.

В соответствии со ст. 42а Основного закона от 7 марта 2001 г. "О Правительстве" "Правительство обязано передавать информацию Кнессету и комиссиям Кнессета согласно их запросу". В данной статье также устанавливается, что "в рамках выполнения своих обязанностей Кнессет и любая комиссия Кнессета обладают правом пригласить на свое заседание для выступления члена Правительства" (ст. 42в указанного Основного закона); Комиссия Кнессета вправе в рамках своей компетенции "обязать любого государственного служащего выступить перед ней" (ст. 42г указанного Основного закона). В соответствии со ст. 13а Устава (регламента) Кнессета действуют следующие постоянные комитеты. Комитет по делам Кнессета, Комитет по финансам, Комитет по экономике, Комитет по иностранным делам и обороне, Комитет по внутренним делам и охране окружающей среды, Комитет по конституции, вопросам права и судопроизводству, Комитет по переселению и приему, Комитет по образованию и культуре, Комитет по труду, благосостоянию и здоровью, Комитет по вопросам Государственного контролера, Комитет по правам женщин, Комитет по науке и технологиям. Дебаты в комитетах Кнессета по преимуществу отличаются большим профессионализмом, чем те, которые имеют место на пленарных заседаниях; это обусловлено как происходящей по мере работы в комиссиях "специализацией" их членов по порученным им вопросам, так и стремлением партий с самого начала расставить профессионалов в соответствии с их квалификацией (например, бывших начальников генерального штаба и дипломатов направляют в Комиссию по иностранным делам и обороне, банкиров - в Комиссию по финансам, учителей и воспитателей - в Комиссию по образованию и культуре, представителей поселенческого движения - в Комиссию по экономике, юристов - в Комиссии по конституции, праву и судопроизводству и по государственному контролю). Дебаты в комиссиях Кнессета (но не на его пленарных заседаниях) проводятся, как мы уже отмечали, за закрытыми дверями. Такая организация работы дает членам комиссий возможность рассматривать различные проблемы свободно, без учета партийных интересов <*>. -------------------------------- <*> См.: Нойбергер Б. Верховенство Кнессета или власть Правительства? Тель-Авив, 1996. С. 98.

Рассмотрев внутреннюю структуру Кнессета, изучив порядок деятельности его основных органов, комитетов и комиссий, представляется возможным сделать обоснованный вывод о том, что для Кнессета характерны общие с парламентами стран Западной Европы черты, но при этом Парламент государства Израиль обладает целым рядом характеристик, предопределяющих как особенности его правового статуса, так и особое развитие парламентаризма в государстве Израиль.

Название документа