Соотношение принципов уважения прав человека и государственного суверенитета

(Карташкин В. А.) ("Юрист-международник", 2006, N 1) Текст документа

СООТНОШЕНИЕ ПРИНЦИПОВ УВАЖЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА

В. А. КАРТАШКИН

В. А. Карташкин, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор.

В августе 2005 года 57-я сессия Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека по инициативе члена Подкомиссии В. Карташкина поручила ему представить на следующей сессии первоначальное исследование (рабочий документ) на тему "Права человека и государственный суверенитет". В названном документе Подкомиссия просила автора рассмотреть такие вопросы, как: понятие суверенитета не только как право государства, но и в качестве элемента ответственности; основания для ограничения государственного суверенитета и обязательства государств соблюдать права человека и основные свободы; государственный суверенитет и международное право прав человека; государственный суверенитет и преступные нарушения прав человека, а также другие вопросы, относящиеся к данному исследованию. В настоящей статье, учитывая ее ограниченный объем, излагаются лишь некоторые вопросы темы. Многие из них, такие как государственный суверенитет и соотношение международного и внутригосударственного права в сфере прав человека; государственный суверенитет и применение силы против незаконных режимов, терроризма и наркоторговцев; положение индивида в международном праве и государственный суверенитет; деятельность региональных организаций и государственный суверенитет; а также ряд других остались вне рамок исследования. Публикуя данную статью, автор хотел бы привлечь внимание юристов-международников к проблемам, вызывающим различные суждения, а самое главное, получить их конструктивные замечания и предложения, которые бы помогли представить Подкомиссии полноценный документ.

Понятие государственного суверенитета

Проблема суверенитета затрагивает практически все отрасли и принципы современного международного права. Нельзя понять сущность и характер всей системы современных международных отношений, не уяснив суть государственного суверенитета. Суверенитет является неотъемлемым юридическим и политическим свойством государства. Он предопределяет правомерность или противозаконность тех или иных ограничений правомочий государства, пределы его политической, экономической и иной власти как во внутренней, так и во внешней политике. Государственный суверенитет выражается в верховенстве государства на своей территории и независимости в международных отношениях <*>. Верховенство и независимость проявляются в деятельности высших органов государства, законодательной и исполнительной власти. Однако суверенитет принадлежит не государственной власти и его высшим органам, а самому государству. Это отчетливо проявляется в международном праве, которое рассматривает в качестве одного из основных своих субъектов не государственную власть или его отдельных представителей, а государство в целом. -------------------------------- <*> See: Lauterpacht H. International Law and Human Rights. London, 1950; Falk R. Human Rights and State Sovereignty. New York, London, 1981; См.: Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1963.

Соответственно с этим решаются вопросы полновластия государства на международной арене, ограничения его суверенитета, отношения к конкретным институтам и принципам международного права. Суверенитет присущ любому государству с момента его возникновения. Однако его объем не остается постоянным, а изменяется по мере развития государства, его участия в международных отношениях и степени взятых на себя обязательств. Суверенитет государства проявляется в его территориальном верховенстве в пределах государственных границ и внешнеполитической деятельности, в которой действия государства и его полномочия определяются целым рядом факторов. Суверенная власть государства как в пределах его территории, так и на внешнеполитической арене является абсолютной. Современное государство не обладает полной политической или экономической независимостью. Верховенство государства на своей территории выражается, главным образом, в концентрации средств властного принуждения, которое осуществляется уполномоченными на то органами. Однако это не означает полновластия государства на своей территории. Его полномочия ограничены законом, деятельностью законодательной, исполнительной и судебной властей. Более того, на территории государства в те или иные исторические периоды могут действовать различные центры власти, ведущие между собой борьбу. Суверенитет каждого государства детерминирован реальными внутренними внешними условиями, в которых оно находится и функционирует. Более того, свобода государства не только на внешнеполитической арене, но и во внутренних делах ограничивается принципами международного права, его внешнеполитическими обязательствами. Государство не может, например, принять законы, ограничивающие основные права и свободы человека, в нарушение взятых на себя обязательств. Государство формально независимо. Но такая независимость не является абсолютной, а ограничивается нормами международного права. Кроме того, в случае, например, действий государства, угрожающих международному миру и безопасности, против него могут быть предприняты принудительные меры. Суверенитет принадлежит государству в целом, он един и не делим. Национальное или этническое меньшинство, входящее в состав многонационального государства, не может претендовать на его часть. Лишь осуществив свое право на самоопределение и образовав независимое государство, народ или нация становится выразителем суверенитета вновь образованного государства. Государственный суверенитет обычно отождествляется с понятием суверенитета народа и нации. Еще Конституция Франции 1791 г. утверждала, что суверенитет "принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем. Ни одна часть народа, никакое лицо не может присвоить себе его осуществление" <*>. -------------------------------- <*> Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв. М.: Госюриздат, 1957. С. 255.

Конституции современных стран о суверенитете народа или нации вообще не упоминают (США) либо закрепляют суверенитет народа (Италия) или национальный суверенитет (Франция). В Конституции Российской Федерации говорится о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ст. 3) <*>. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. М.: Проспект, 2001. С. 4.

Согласно упомянутым конституциям суверенитет принадлежит не отдельным нациям или группам населения, а всему народу того или иного государства в целом. При этом понятие национального или народного суверенитета отождествляется с государственным суверенитетом <*>. -------------------------------- <*> Высказывается точка зрения, согласно которой международное право защищает не государственный, а народный суверенитет. (See: Reisman M. Sovereignty and Human Rights in contemporary International law // American Journal of International law. 1990. N 4. P. 866 - 876.)

Исторически концепция суверенитета возникла в результате затяжных и кровавых конфликтов, происходящих в Западной Европе. Вестфальский мир 1648 г., которым завершилась Тридцатилетняя война, провозгласил между его участниками право на государственную территорию и верховенство, принципы равенства, независимости и суверенитета. Положения, провозглашенные Вестфальским договором, на протяжении ряда столетий являлись основой межгосударственного взаимодействия. Развитие и становление принципа уважения государственного суверенитета, как и многих общепризнанных принципов и норм современного международного права, проходило, как правило, при помощи признания действующих обычаев. Постепенно они закреплялись и в международных договорах, становясь конвенционными принципами. Важную роль в конвенционном закреплении принципов уважения государственного суверенитета, территориальной целостности государств и ряда других сыграл Вестфальский трактат 1698 г. Принципы, закрепленные Вестфальской системой мироустройства, не оставались неизменными, поскольку в дальнейшем они развивались и видоизменялись под влиянием эволюции межгосударственных отношений, заключения новых двусторонних и многосторонних договоров. В этой связи нельзя не отметить, что некоторые ученые и государственные деятели и в настоящее время абсолютизируют принцип государственного суверенитета, ссылаясь на догмы Вестфальской системы. Более того, они отрицают и примат международного права, и прямое действие его норм, поскольку это может привести, по их мнению, к "расшатыванию национальных правовых систем" <*>. -------------------------------- <*> См.: Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 3 - 17; Общая теория государства и права. Т. 2. М., 2001. С. 207 - 228.

Ученые, абсолютизирующие государственный суверенитет, одновременно выступают против его каких-либо ограничений. Они считают, что установление международным правом юридических пределов свободы внешнеполитических действий государств не является ограничением их суверенитета, а наоборот, утверждением государственной независимости в международных отношениях. "Заключая договор, - пишет профессор И. Лукашук, - государство не ограничивает, а реализует свой суверенитет" <*>. Более того, высказывается точка зрения, что именно "суверенитет создает международное право" <**>. Подобные рассуждения расходятся с практикой международных отношений. Государство не только вправе ограничить свой суверенитет, но и даже лишить себя такого суверенитета, объединившись с другим государством. -------------------------------- <*> Лукашук И. Глобализация, Государство, Право, XXI век. М., 2000. С. 140. <**> Anand R. International law and Developing Countries. N. Delhi. 1986. P. 95.

Государственный суверенитет, являясь одним из основополагающих принципов современного международного права, не может рассматриваться в качестве ничем не ограниченного, стоящего над всеми остальными принципами и нормами. Как справедливо считает профессор Старк, суверенитет государства означает "остаточную власть", которым оно обладает в рамках, установленных международным правом <*>. В настоящее время принцип уважения государственного суверенитета, как и другие принципы современного международного права, должен толковаться на основе Устава ООН и других международных договоров, в которых они получили закрепление и дальнейшее развитие. -------------------------------- <*> Starke J. Y. Introduction to International law. London, 1977. P. 113.

Принципы уважения прав человека и государственного суверенитета в Уставе ООН

Устав ООН явился первым в истории международных отношений многосторонним договором, закрепившим широкий перечень принципов и норм международного права, которые приобрели общепризнанный характер, действующий "erga omnes". Создание ООН и принятие ее Устава положили начало качественно новому этапу межгосударственных отношений, основанному на уважении прав человека и государственного суверенитета. Вплоть до момента окончания Второй мировой войны международные соглашения абсолютизировали государственный суверенитет и исходили из необходимости его соблюдения без каких-либо ограничений. На такой абсолютизации была основана не только Вестфальская система, но и Лига Наций. Это выражалось, в частности, в том, что за исключением определенного спектра вопросов все решения высших органов Лиги - Собрания и Совета принимались исключительно единогласно (ст. 5 Устав ООН наряду с другими принципами Статута Лиги Наций). Статут Лиги Наций не содержал положений, относящихся к уважению или соблюдению основных прав и свобод человека. С определенными оговорками он лишь обязывал членов Лиги "прилагать усилия" к поддержанию справедливых условий труда для мужчин, женщин и детей (ст. 23 Статута Лиги Наций). Индивид в период, предшествующий созданию ООН, в межгосударственных отношениях практически не имел ни прав, ни обязанностей. В то время не существовали и органы международного правосудия. За совершение преступлений (даже если они носили трансграничный характер) индивид отвечал перед судом национального государства, которое привлекало его к ответственности. Устав ООН коренным образом изменил отношение государств к необходимости уважать и соблюдать права человека. Однако это произошло не сразу. Первоначально после принятия Устава ООН многие государства, ссылаясь на п. 3 ст. 1 и ст. 55 Устава ООН, в которых речь идет об осуществлении международного международного сотрудничества в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам и также о содействии их соблюдению, отрицали обязательный юридический характер этих положений <*>. Однако по мере принятия Организацией Объединенных Наций целого ряда международных документов в этой области стала признаваться юридическая обязательность положений Устава ООН по правам человека <**>. Кроме того, еще составители Устава ООН указывали, что если происходят серьезные и вопиющие нарушения основных прав и свобод, которые угрожают международному миру и безопасности, то тогда государства не могут ссылаться на свои внутренние дела и их суверенитет может быть ограничен <***>. После создания Организации Объединенных Наций и принятия Устава ООН государства постепенно стали отказываться от абсолютизации государственного суверенитета и начали признавать возможность правомерных его ограничений. -------------------------------- <*> See: L. Oppenheim. International law. Vol. 1. L., 1955. См.: Крылов С. Б. История создания Организации Объединенных Наций. М., 1960. <**> See: H. Lauterpacht. International law and Human Rights. London, 1950. P. 145 - 165. Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 5 - 36. <***> Documents of the United Nations Conference on International organizations. Vol. VI. San-Francisco, 1945. P. 1705. Kelsen H. The Law of the United Nations. L., 1950. P. 29 - 32.

Устав ООН наряду с другими принципами закрепил принцип суверенного равенства государств (п. 1 ст. 2). В статье 2 Устава фактически зафиксированы два принципа - принцип уважения государственного суверенитета и принцип равенства государств. Развернутое содержание названных принципов содержится в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о принципах международного права 1970 г., Хельсинском заключительном акте 1975 г. и ряде других международных документов. Анализ указанных документов позволяет сформулировать основные права и обязанности, присущие государственному суверенитету, среди которых следует отметить следующие: государства юридически равны; государства обязаны уважать правосубъектность друг друга; каждое государство имеет право на территориальную целостность и политическую независимость; каждое государство имеет право выбирать и развивать свои политические, экономические, социальные и культурные системы; право каждого государства развивать отношения с другими государствами, включая право решать вопрос об участии в двусторонних и многосторонних договорах, а также в международных организациях; право каждого государства устанавливать свои законы и административные правила, обладать верховенством на своей территории и независимостью в международных отношениях. Это далеко не полный перечень основных прав и обязанностей государств. Суверенное равенство государств предполагает их юридическое равенство в качестве субъектов международного права. Но это не означает их фактического равенства. Государства отличаются друг от друга по размерам территорий, численности населения, экономическому потенциалу, военной мощи и т. д. Поэтому их роль в международных отношениях, несмотря на формальное юридическое равенство, фактически неодинакова. Следует особо отметить, что и в юридическом равноправии государств допускаются, по крайней мере, два следующих исключения: когда решения Совета Безопасности ООН принимаются голосами девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех его постоянных членов; принятие решения в ряде международных организаций путем так называемого "взвешенного" голосования. Некоторые ученые и государственные деятели ставят под сомнение ценность принципа суверенного равенства государств в современных международных отношениях. Так, профессор Томас Ли считает, что в современном мире невозможно обеспечить суверенное равенство против наиболее мощных государств, если они решат в собственных интересах прибегнуть к войне, которая не разрешена существующим правом <*>. -------------------------------- <*> See: Lee Thomas. International Law, International Relations Theory and Preemptive War: The Vitality of Sovereign Equality Today, Law and Contemporary Problems. Vol. 67, Autumn 2004. N 4. P. 156.

В качестве примера он приводит вторжение США в Ирак в 2003 г. Из этих рассуждений профессор Ли делает вывод, что стабильность в современных межгосударственных отношениях может быть обеспечена не уважением принципа суверенного равенства государств, а поддержанием баланса сил между наиболее сильными в военном отношении государствами <*>. -------------------------------- <*> Ibid. P. 147 - 157.

Наряду с провозглашением принципа уважения государственного суверенитета Устав ООН содержал положения и о правомерности его ограничений. Это относится к статье Устава ООН об уважении и соблюдении основных прав и свобод человека, к главе VIII о принудительных мерах и другим. Принятие Всеобщей декларации о правах человека и пактов о правах человека привели к дальнейшим ограничениям в данном отношении. Всеобщая декларация, признавая в первой же своей статье естественный характер прав человека, отвергает тем самым абсолютизацию государственного суверенитета. Создание конвенционных контрольных органов ООН, а затем и органов международного правосудия оказали дальнейшее серьезное влияние на сужение рамок государственного суверенитета. Нормы и принципы международного права, относящиеся к правам человека, постепенно стали универсальными и общепризнанными. Как писал еще в 1950 г. известный английский ученый Лаутерпахт, "международное право, закрепленное в Уставе ООН и в других международных документах, признало основные права индивида независимо от государства и таким образом утвердило его в качестве своего субъекта" <*>. -------------------------------- <*> H. Lauterpacht. International law and Human Rights. L., 1950. P. 4.

Бурное развитие межгосударственных отношений в конце XX - начале XXI вв., радикальные изменения на внешнеполитической арене и процессы глобализации привели к существенным изменениям в международном праве. За последние десятилетия были заключены сотни новых международных соглашений, которые повлияли на развитие и изменение принципов и норм международного права. Особенно значительные изменения произошли в сфере прав человека, приведшие к существенному ограничению суверенитета государств, которые добровольно отказываются от части своих суверенных прав и передают некоторые из них международным органам. Индивиды, включая высших государственных чиновников, стали привлекаться к уголовной ответственности за преступные нарушения прав человека.

Права человека и ограничение государственного суверенитета в современных международных отношениях

Суверенитет государств в современных международных отношениях подвергается серьезным ограничениям в следующих случаях: когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства; когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора; когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства; когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу для государств; когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством. Суверенитет государств ограничивается и принципами "jus cogens", действующими "erga omnes". Это далеко не полный перечень ограничений суверенитета, налагаемых международным правом на государства. Еще сравнительно недавно, в начале XX века, права человека регулировались фактически исключительно внутригосударственным правом. Законодательство каждой страны закрепляло правовое положение личности, считая это своей внутренней компетенцией. С принятием Устава ООН положение коренным образом изменилось и начался принципиально новый этап в развитии сотрудничества государств в сфере прав человека и ограничений в данной связи государственного суверенитета. В настоящий момент права человека регулируются как внутренним правом государств, так и международным правом. При этом все больше возрастает роль международного права. Такой процесс особенно интенсивно проходит после принятия Всеобщей декларации прав человека и пактов о правах человека. В настоящее время (уже в соответствии с 7 международными договорами в сфере прав человека) действуют конвенционные органы по контролю за выполнением государствами взятых на себя обязательств. Такими договорами являются следующие: Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации; Конвенция о ликвидации дискриминации в отношении женщин; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Конвенция о правах ребенка; Конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей. При этом 5 из 7 конвенционных органов, созданных на основании названных соглашений, рассматриваются не только доклады государств о принимаемых ими мерах по претворению в жизнь взятых на себя обязательств, но и жалобы индивидов на нарушение их прав государством-участником. Среди указанных органов следующие: Комитет по правам человека; Комитет по ликвидации расовой дискриминации; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитет против пыток; Комитет о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Необходимо подчеркнуть, что Комитет против пыток и Комитет по ликвидации расовой дискриминации имеют полномочия не только проводить расследование о нарушении соответствующих прав, но и (с согласия государства-участника) в этих целях посещать его территорию. Кроме того, Подкомитет по предупреждению пыток, созданный на основании Факультативного протокола к Конвенции против пыток, имеет право "с ведома или молчаливого согласия" государства - участника Протокола посещать любые места, находящиеся под его юрисдикцией и контролем, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы (ст. 4). Более серьезное ограничение суверенных прав государств содержат европейские конвенции в сфере прав человека. Так, например, созданный согласно Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания Комитет вправе без предварительного разрешения государства-участника посещать любые места в пределах его юрисдикции, где содержатся лица, лишенные свободы (ст. 2). При этом государство-участник "обеспечивает Комитет для выполнения его задач следующим: а) доступом на свою территорию и правом передвижений без ограничений; б) полной информацией о местах содержания лишенных свободы лиц; с) неограниченным доступом в любое место, где находятся лица, лишенные свободы, включая право передвижения внутри таких мест без ограничений..." (ст. 8). Особо следует упомянуть Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Созданный в соответствии с названной Конвенцией механизм является фактически наднациональной властью. Его учреждение потребовало от государств - членов Совета Европы отказаться от сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Решения Европейского Суда по правам человека (далее - Суд), имеющие значение прецедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права. Такими решениями в повседневной практике руководствуются многие судебные органы государств-участников. Члены Совета Европы корректируют свое внутреннее законодательство и административную практику под влиянием Конвенции и решений Суда. Отвергая законность национальных судебных решений, Суд побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения. Исполнение решений Суда, как подчеркивают зарубежные юристы Марк Джанис и Ричард Кей, "демонстрируют появление эффективной системы международного права, регулирующей некоторые наиболее чувствительные области, которые, как ранее утверждалось, находились в исключительной сфере государственного суверенитета" <*>. Подобные оценки даются многими исследователями. Так, например, оценивая имплементацию Европейской конвенции, французский ученый К. Васак еще в 1982 г. отмечал, что впервые появился международный механизм, который функционирует вне государства и "выражает общие ценности всего человечества" <**>. -------------------------------- <*> Mark W. Janic, Richard S. Kay. European Human Rights Law. 1990. Connecticut. P. VII. <**> Vasak K. The Council of Europe // The International Dimensions of Human Rights. Vol. 2. Paris, 1982. P. 673.

Суд по правам человека создан не только на Европейском континенте. В 1969 году был учрежден Межамериканский суд по правам человека, а в 1998 г. главы государств и правительств стран Африки приняли Протокол к Африканской Хартии прав человека и прав народов относительно учреждения Африканского суда по правам человека. 25 января 2004 года этот Протокол вступил в силу после его ратификации 15 государствами-членами. Многие видные деятели Африканского Союза считают, что Суд будет "ключевым органом" на Африканском континенте, способствующим "строительству справедливого, объективного и мирного континента, свободного от страха, нужды и невежества" <*>. -------------------------------- <*> Африканский Союз. К вступлению в силу Протокола Африканского суда прав человека и прав народов. Пресс-релиз N 121. 2003.

Одним из наиболее эффективных и динамически развивающихся региональных образований, которому государства передали значительную часть своих суверенных прав, является Европейский Союз (далее - ЕС). Его члены признают примат международного права и права Сообщества. Общность правовых традиций на Европейском континенте позволила создать универсальную правовую систему, в которой существуют как национальные правовые системы, так и европейское право, обязательное для государств - членов ЕС. Решения Суда европейских сообществ рассматриваются в качестве прецедентов и как таковые являются обязательными для всех государств-членов. Обязательными для всех государств-членов являются многие решения, принимаемые институтами ЕС. 29 октября 2004 года 25 государств Европейского Союза подписали Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Конституция, после ее вступления в силу, станет основным законом ЕС. Европейская Конституция предусматривает избрание президента ЕС, создание поста министра иностранных дел ЕС и ряда других институтов, значительно "ущемляющих" суверенитет государств-членов. Государства, входящие в состав Союза, будут иметь только такую компетенцию, которая не осуществляется институтами ЕС. По сути дела Европейский Союз постепенно может превратиться в федерацию или конфедерацию государств. Таким образом, суверенитет государств в современных межгосударственных отношениях ограничивается не только международным, но и правом региональных организаций. Некоторые из таких организаций постепенно превращаются в союзы государств. На их территории действует не только национальное право, но региональное и международное права, которые в значительной степени ограничивают суверенные права государств-членов. Процесс ограничения суверенных прав государств не проходит безболезненно. Одним из показателей сложности такого процесса является отклонение Конституции Европейского Союза на референдуме в ряде стран - членов ЕС. С одной стороны, некоторые члены Европейского Союза призывают к дальнейшему углублению интеграции и передаче больших прав наднациональным органам, а с другой - раздаются призывы к децентрализации и возвращению ряда суверенных полномочий странам-членам. Противоречивость данного процесса неизбежна, поскольку она во многом обусловлена сложностью решения задач, стоящих перед международным сообществом. В глобализирующемся мире лишь путем разумного сочетания интересов государства, личности и международного сообщества в целом можно создать такой правопорядок, который будет достойным цивилизации XXI века.

Преступные нарушения прав человека и государственный суверенитет

Серьезным ограничением суверенитета государств стало признание ряда массовых и грубых нарушений прав человека, совершение которых влечет за собой уголовную ответственность, в качестве международных преступлений. В этом отношении особое значение имело создание и деятельность Нюрнбергского и Японского трибуналов. Статья 6 Устава Международного военного трибунала в Нюрнберге включила в категорию международных преступлений следующие три вида преступлений в против человечества: преступления против мира; военные преступления; преступления против человечности. Совершение названных преступлений всегда сопровождается наиболее вопиющими, массовыми и грубыми нарушениями фундаментальных прав и свобод личности. Нюрнбергский трибунал в своем приговоре отверг утверждение защиты о том, что международное право не предусматривает уголовной ответственности отдельных лиц, которые якобы находятся под защитой доктрины о суверенности государств <*>. -------------------------------- <*> См.: Ответственность за военные преступления против человечества: Сб. документов. М., 1969. С. 42.

Конвенция 1948 года о предупреждении преступления геноцида и наказаний за него относит к категории международных преступлений геноцид, который, согласно ст. 1 Конвенции, является преступлением, нарушающим нормы международного права. Данная Конвенция предусмотрела уголовную ответственность лиц, совершающих геноцид, "независимо от того, являются ли они ответственными по Конституции правителями, должностными или частными лицами" (ст. 4). В соответствии с Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. лица, совершившие "серьезные нарушения" Конвенции, также подлежат уголовному наказанию. Конвенция 1968 года о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества рассматривает в качестве международных военные преступления, преступления против человечества, "изгнание в результате вооруженного нападения или оккупации и бесчеловечные действия, являющиеся следствием политики апартеида, а также преступления геноцида" (ст. 1). Как подчеркивается в ст. 2 Конвенции, в случае совершения какого-либо из преступлений, перечисленных в этом международном договоре, ее положения "применяются к представителям государственных властей и частным лицам". Квалифицирует апартеид как преступление, нарушающее принципы международного права, и Конвенция 1973 г. о пресечении преступления апартеида и наказании за него. В этой Конвенции в качестве преступной квалифицируется сходная с апартеидом политика и практика расовой сегрегации и дискриминации (ст. ст. I и II). Не только частные лица, но и представители государств, ответственные за их совершение, подлежат международной уголовной ответственности (ст. III). В 1993 году Совет Безопасности ООН принял Устав Международного трибунала для судебного преследования лиц, ответственных за серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории бывшей Югославии. В 1994 году был принят Устав Международного трибунала по Руанде. Трибунал наделен юрисдикцией в отношении нарушений как Женевских конвенций, так и Дополнительного протокола к ним о защите жертв немеждународных вооруженных конфликтов. Наконец, в 1988 году был принят Статут Международного уголовного суда, который вступил в силу в 2002 г. после его ратификации 60 государствами. Юрисдикция Суда распространяется на следующие преступления: преступление геноцида, преступление против человечества, военные преступления, преступление агрессии. Все эти преступления влекут за собой самые серьезные нарушения основных прав и свобод человека. Ратифицировав Статут Международного уголовного суда (далее - Статут), государства-участники весьма существенно ограничили свой суверенитет, передав Суду часть своих суверенных прав. Отметим лишь некоторые из них: согласно Статуту он применяется ко всем лицам без какого-либо различия, включая глав государств и правительств, членов парламента и других государственных и общественных деятелей; Статут предусматривает, что в отношении любого гражданина того или иного государства Суд может выдать ордер на арест, и государство-участник обязано принять меры для его ареста и последующей выдачи; Суд может назначить лицу, признанному виновным в совершении преступления, предусмотренных Статутом, различные меры наказания, в том числе и не предусмотренные законодательством государств-участников; согласно Статуту определенные действия Суда на территории государства-участника могут совершаться без его согласия. Таковы некоторые положения Статута Международного уголовного суда, которые ясно свидетельствуют о том, что государства добровольно ограничили свой суверенитет по целому ряду вопросов уголовной юрисдикции, которые ранее входили в их внутреннюю компетенцию. За последние годы все большее признание получает правомерность привлечения к уголовной ответственности в национальных судах высших должностных лиц иностранных государств за массовые и грубые нарушения прав человека. Судебная практика по данному вопросу стала особенно интенсивно развиваться после рассмотрения в Великобритании дела бывшего чилийского диктатора генерала А. Пиночета. Вопрос об иммунитете должностных лиц государства от иностранной уголовной юрисдикции обсуждается в Комиссии международного права и в Международном Суде <*>. В этой связи все большее признание получает точка зрения, согласно которой в настоящее время складывается (или даже уже сложился) принцип отсутствия иммунитета от иностранной уголовной юрисдикции в отношении международных преступлений <**>. -------------------------------- <*> See: Kolodkin R. Immunity of State officials from foreign criminal jurisdiction // International Lawyer. 2005. N 3. P. 2 - 10. <**> See: Borgbi A. Limmunite des dirigeants politigue en droit international. Geneva, 2003. P. 287 - 333.

Очевидно, что развитие межгосударственных отношений приведет к расширению списка международных преступлений и признанию в отношении их универсальной юрисдикции. Это, в свою очередь, будет сопровождаться дальнейшим ограничением суверенных прав государств - участников международных отношений.

Применение силы в гуманных целях и государственный суверенитет

В современном международном праве принципы суверенитета и невмешательства во внутренние дела ограничиваются правами человека, правами народов и правами отдельной личности. В данном контексте усилия, предпринимаемые мировым сообществом, отдельными государствами и направленные на соблюдение фундаментальных прав и свобод в глобальном масштабе, не могут рассматриваться как вмешательство во внутренние дела. "Принцип выражения международной озабоченности состоянием прав человека, - подчеркивает К. Аннан, - получил приоритет перед требованием о невмешательстве во внутренние дела" <*>. Поэтому так называемые "внутренние" конфликты, сопровождаемые массовыми нарушениями прав человек, дают право международному сообществу на "вмешательство" для пресечения указанных нарушений. -------------------------------- <*> Кофи Аннан. Проблема вмешательства. Нью-Йорк, 1999. С. 6.

Во многих случаях аналогичные нарушения представляют собой серьезную угрозу для всеобщего мира и безопасности, самого существования человеческой личности, поэтому международное сообщество не только вправе выразить свою "озабоченность", но и обязано вмешаться. Это оно может сделать, как считает Генеральный Секретарь ООН, "даже самым радикальным и дорогостоящим образом - путем военной интервенции". Хотя, продолжает К. Аннан, "все-таки наиболее эффективными являются невоенные формы вмешательства" <*>. К ним он относит различные меры, принимаемые ООН и региональными организациями, операции по поддержанию мира и другие методы и средства урегулирования возникающих проблем. Однако, как справедливо подчеркивает К. Аннан, "всегда будут иметь место отдельные трагические случаи провала мирных методов, если стороны прибегают к крайней форме насилия, и только силовая интервенция может остановить его" <**>. -------------------------------- <*> Там же. С. 8. <**> Там же. С. 10.

Ни одно государство не имеет право нарушать фундаментальные права и свободы человека, прикрываясь государственным суверенитетом. В случае нарушения названных прав принципы суверенитета и невмешательства могут подвергаться таким ограничениям, какие необходимы для их пресечения. Практика международных отношений (после создания ООН и принятия ее Устава) свидетельствует о многочисленных случаях применения силы одним государством или группой государств в "гуманных целях" без санкции Совета Безопасности ООН. После вторжения ряда арабских государств на территорию Палестины в 1948 г. Египет заявил о том, что он участвует в интервенции в целях защиты жизни и собственности арабов, проживающих в Палестине. В 1960 году Бельгия вторглась в Конго, оправдывая свои действия защитой бельгийцев и граждан других стран, находящихся на территории названной африканской страны. В 1965 году американские военные моряки высадились в Доминиканской Республике для "защиты" граждан США. В 1975 году Индонезия вторглась в Восточный Тимор, ставя своей целью покончить с беззакониями и жестокостями, происходящими якобы на данной территории. В 1983 году США и ряд государств карибского бассейна приняли участие в военной операции в Гренаде под предлогом восстановления "порядка" в стране и "защиты" своих граждан. Можно упомянуть и "гуманитарную" интервенцию в Сомали и Ираке в 1991 г., военную операцию в Гаити в 1994 г., операцию НАТО в Югославии в 1999 г., вторжение вооруженных сил США и Великобритании в Ирак 2003 г. и т. д. Гуманитарные интервенции, происходящие в результате односторонних действий государств без санкции Совета Безопасности ООН, не всегда диктуются их военными, политическим, экономическими и иными интересами. Многие из них действительно происходят по гуманным причинам и оправдываются фактами массовых убийств мирного населения и характером режимов, против которых они направлены. Достаточно вспомнить интервенцию Индии в 1971 г., в результате которой была остановлена гражданская война в Восточном Пакистане и Республика Бангладеш добилась независимости. В 1978 году Вьетнам осуществил гуманитарную интервенцию в Камбодже, положив конец правлению режима Пол Пота, развязавшего геноцид в этой стране, в результате которого погибло от 2 до 3 млн. человек. В 1979 году Танзания осуществила интервенцию в Уганде и свергла диктатуру Иди Амина. Подобный перечень интервенций, проводившихся во имя действительно гуманных целей, можно продолжить. Вряд ли история осудит указанные вторжения, поскольку вмешательство оправдывалось крайними формами угнетения, а также массовыми и жестокими убийствами мирного населения. В то же время все эти гуманитарные интервенции были односторонние, и никто не давал полномочий упомянутым государствам предпринимать вооруженные действия без соответствующей санкции Совета Безопасности ООН. В современном глобализирующемся мире, когда международная безопасность и всеобщий мир могут быть поставлены под угрозу односторонними силовыми действиями государств, нельзя допускать того, чтобы каждое государство самостоятельно решало вопрос о своем праве на гуманитарную интервенцию. Единственным исключением из этого общего правила могут быть силовые акции для действительного спасения государством жизни своих граждан, находящихся на иностранной территории. Многие дипломаты и государственные деятели оправдывают и в настоящих условиях применение силы государством в одностороннем порядке в гуманных целях. При этом они ссылаются на обычное право и даже Устав ООН, выдвигая в то же время различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Наиболее характерные из них: грубые нарушения прав человека должны быть неминуемыми или уже происходящими; все возможные мирные средства должны быть исчерпаны; государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав человека; если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности ООН о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; гуманитарная интервенция может быть предпринята, если Совет Безопасности ООН бездействует; в тех случаях, когда это возможно, желательно получить приглашение от соответствующего государства на введение на его территорию войск; цель применения силы должна состоять исключительно в пресечении грубых нарушений прав человека и не использоваться в каких-либо иных интересах государства; применение силы не должно быть направлено на изменение политического или социально-экономического строя государства, свержение законного правительства; в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограниченный контингент войск и только в масштабах, необходимых для достижения цели; вооруженные силы должны применяться лишь ограниченное время и, как только цель гуманитарной интервенции достигнута, должны быть немедленно выведены с иностранной территории <*>. -------------------------------- <*> See: The International Law Association: Report of the Fiftyfourth Conference. L., 1974. P. 633 - 641; Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville, 1973; Farer T. Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention // Law and Force in the New International Order. Boulder, 1991. P. 185 - 201; Solarz S., O' Hanlon M. Humanitrian Intervention: when is force Justified? // The Wadhington Quarterly. Vol. 20. 1997. N 4. P. 3 - 14.

Интересные соображения по вопросу о гуманитарной интервенции высказываются членами Группы "высокого уровня", подготовившими по поручению Генерального Секретаря ООН доклад "К безопасному миру: наша общая ответственность" <*>. -------------------------------- <*> See: A. / 59 / 565. 1 December 2004. Report "A more secure world: our shared respondibility".

Они справедливо считают, что каждое государство обязано защищать своих граждан, а принцип невмешательства во внутренние дела не действует, когда совершаются акты геноцида, этнических чисток и других преступных нарушений прав человека, угрожающих международной безопасности. В таких случаях международное сообщество по решению Совета Безопасности ООН обязано вмешаться и принять соответствующие меры, в том числе при необходимости в крайнем случае вооруженную силу. В упомянутом докладе выдвигаются пять критериев, которые должны быть рассмотрены Советом Безопасности ООН при решении вопроса о применении вооруженной силы в гуманных целях: должны происходить или быть неизбежными этнические чистки, массовые убийства, геноцид или серьезные нарушения международного гуманитарного права; цель применения силы должна состоять в пресечении или предотвращении таких действий; военная сила может и должна применяться в качестве крайнего средства, когда другие средства не привели к успеху; масштаб, продолжительность и интенсивность предложенных военных акций должны быть минимальными для предотвращения существующих угроз; последствия применения силы не должны быть хуже, чем последствия бездействия. Следует признать, что ряд из названных критериев являются недостаточно четкими и могут лишь затруднить принятые решения Советом Безопасности ООН. С нашей точки зрения, такие критерии не являются исчерпывающими. На данном этапе развития международных отношений гуманитарная интервенция происходит обычно не в целях защиты своих граждан, а для пресечения массовых и грубых нарушений прав человека, носящих преступный характер, свержения диктаторских режимов, а в будущем нельзя исключать ее применение и для ликвидации оружия массового уничтожения. При этом, как показывает внешнеполитическая практика последнего времени, гуманитарная интервенция не ограничивается кратким и временным применением силы. Она зачастую влечет за собой установление со стороны международного сообщества законодательной, исполнительной, судебной и иных властей на длительный период. Именно такая ситуация фактически сложилась в Косово, где находятся американские и натовские войска, интервенция которых против Югославии была совершена в нарушении Устава ООН. В отличие от Косова, решение о применении силы в гуманных целях для пресечения "систематических нарушений международного права и прав человека, которые совершаются в Восточном Тиморе", было принято Советом Безопасности ООН <*>. В соответствии с названной Резолюцией власть в Восточном Тиморе передавалась Организации Объединенных Наций, которая 25 октября 1999 г. по решению Совета Безопасности создала временную администрацию ООН. На эту администрацию возлагалась обязанность поддерживать безопасность и правопорядок на всей территории Восточного Тимора и осуществлять "эффективное управление" <**>. -------------------------------- <*> Резолюция Совета Безопасности 1234 (1999) от 15 сентября 1999 г. <**> Резолюция Совета Безопасности 1271 (1999) от 25 октября 1999 г.

Практика международных отношений в глобализирующемся мире показывает, что применение силы в гуманных и иных целях может повлечь за собой установление длительного контроля над всей или частью государственной территории со стороны группы государств или международного сообщества (Югославия, Восточный Тимор, Афганистан, Ирак). Поэтому особенно важно применять вооруженную силу только в соответствии с Уставом ООН и решением Совета Безопасности ООН и лишь тогда, когда полностью исчерпаны иные меры воздействия на соответствующее государство. В противном случае доктрина гуманитарной интервенции будет использоваться исключительно во внешнеполитических целях теми или иными государствами. В этой связи следует особо отметить, что бездействие Совета Безопасности ООН или его неспособность принять решение о гуманитарной интервенции чревато самыми серьезными последствиями для мирового правопорядка. Как справедливо считают многие ученые и государственные деятели, Организация Объединенных Наций должна быть готова к немедленным действиям в случае гуманитарной катастрофы. "В противном случае, - пишут Рамеш Такур и Альберт Шнабель, - мы будем свидетелями увеличения числа силовых действий со стороны НАТО (имеется в виду бомбардировка Югославии. - В. К.) и все уменьшающегося вовлечения ООН и, таким образом, меньшего порядка и справедливости в глобальном сообществе" <*>. "Если государства - члены ООН, - продолжают они, - не выработают принципы решения вопроса о применении гуманитарной интервенции, прецедент в Косове будет опасно подрывать мировой порядок" <**>. Такое решение тем более необходимо, что часто раздаются голоса в пользу одностороннего применения силы в гуманитарных целях. Так, одна из ведущих американских юристов-международников Лори Дармош выражает сомнение в возможности достичь согласованной позиции международного сообщества в отношении гуманитарной интервенции. Поэтому "в ближайшем будущем", как полагает она, применение силы отдельными государствами, "которые имеют возможность и мотивацию вмешаться для того, чтобы возложить на себя бремя гуманитарной интервенции, будет не только неизбежно, но и морально оправдано" <***>. -------------------------------- <*> Ramesh Thakur and Albrecht Schnabel. Unbridled huumanitarianism: Between justice, power anal authority // Kosovo and the challenge of Humanitarian Intervention. New York, 2000. P. 498. <**> Ibid. P. 500. <***> Lori Darmosh. The Inevitability of selective response? Principles to guide urgent international action // Kosovo and the Challenge of Humanitarian Intervention. P. 414 - 415.

С определенными оговорками пытаются оправдать гуманитарную интервенцию без санкций Совета Безопасности ООН и члены независимой Международной комиссии по интервенции и государственному суверенитету в своем докладе "Ответственность защищать", направленном в декабре 2001 г. Генеральному Секретарю ООН <*>. Они считают, что в исключительных случаях, когда Совет Безопасности бездействует, решение о гуманитарной интервенции может быть принято чрезвычайной сессией Генеральной Ассамблеи ООН, региональными организациями "с последующим уведомлением" Совета Безопасности ООН и даже "заинтересованными государствами". -------------------------------- <*> The Respondibility to protect, December 2001. Ottawa, P. XII - XIII.

Различные предложения, направленные на легализацию применения силы в обход Совета Безопасности ООН, чрезвычайно опасны. С нашей точки зрения, они не только приведут к нарушению Устава ООН и подрыву всей системы, на которой строится Организация Объединенных Наций, но и могут поставить под угрозу всеобщий мир и безопасность. Единственным исключением из этого может быть применение силы государством в одностороннем порядке для защиты жизни своих собственных граждан, находящихся на территории иностранного государства. Данный вопрос неоднократно возникал в практике межгосударственных отношений, хотя иногда и использовался государствами в своих политических интересах. Когда то или иное государство применяло силу исключительно в целях защиты своих граждан, то такие действия получали молчаливую или открытую поддержку международного сообщества. Достаточно в этой связи напомнить об освобождении израильских граждан, захваченных в Уганде, или же о попытке США освободить американских дипломатов, захваченных в Иране. Международный Суд признал захват американского посольства в Тегеране "вооруженным нападением", хотя и отказался рассматривать вопрос о правомерности действий США <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Вне конфронтации. Международное право в период после холодной войны: Сб. статей. М., 1996. С. 123 - 124.

Согласно Уставу ООН в целях содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека государства обязуются предпринимать как совместные, так и "самостоятельные действия" в сотрудничестве с Организацией (ст. 56). Словосочетание "самостоятельные действия" совершенно очевидно означает, что государства не только могут, но и обязаны предпринимать меры для защиты прав и свобод своих граждан, сотрудничая и консультируясь с ООН. Поэтому если Организация по тем или иным причинам бездействует, то отдельное государство может применить силу исключительно для спасения своих граждан, информируя при этом безотлагательно Совет Безопасности ООН. Реакция государства на преступные нарушения прав и свобод граждан должна быть быстрой и эффективной. При этом применение вооруженной силы должно быть кратким по времени и ограничено большим контингентом войск. Крупномасштабные военные действия, направленные на захват территории или свержения правительства, абсолютно недопустимы. Как только цель гуманитарной интервенции достигнута, вооруженные силы следует медленно вывести с территории иностранного государства. Совет Безопасности ООН должен незамедлительно оценить действия государства, предпринявшего гуманитарную интервенцию, и принять соответствующее решение. "Вторжение" международного права в сферу прав человека будет продолжаться и в будущем. Очевидно, что это "вторжение" превысит лимиты того, что в настоящее время считается правомерным и возможным.

Название документа