Торговля и экология в ЕС и ВТО. Правовой анализ

ТОРГОВЛЯ И ЭКОЛОГИЯ В ЕС И ВТО. ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ <*>

ЙОХЕМ ВАЙЕРС

Перевод Жукова А. И., аспиранта Государственного университета Высшей школы экономики, и Забелиной М. И., аспирантки Института государства и права РАН.

Международные соглашения в области торговли часто содержат в себе серьезные ограничения в отношении использования "классических" инструментов торговли. В то же время менее строгие правила касаются торговых барьеров, вводимых в иных областях политики, таких как налогообложение или регулирование экономики. Со второй половины XX в. усилилось противостояние между либерализацией торговли и национальными политиками в сфере защиты окружающей среды. В связи с этим во многие соглашения как ВТО, так и ЕС были включены различные экологические нормы, регулирующие международную торговлю. Соглашениями ВТО явно признается важность защиты окружающей среды и здоровья. ГАТТ и дополнительные соглашения ВТО вводят различные ограничения и запреты в области торговых отношений в связи с признанием приоритетности жизни и здоровья человека, животных или растений, сохранения имеющихся природных ресурсов и защиты окружающей среды. Более того, преамбула к Соглашению об учреждении ВТО содержит отсылку к "целям устойчивого развития" и содержит слова "стараясь равно как защищать и охранять окружающую среду, так и усиливать средства для такой деятельности...". Вопросы торговли и окружающей среды обсуждаются и в Комитете по торговле и окружающей среде. Следует отметить, что Комитет ведет активную деятельность в области экологического регулирования торговли: к 2000 г. он издал более сотни отчетов. В то же время сама ВТО не следует какой-либо экологической политике или политике здравоохранения. Вопросы, возникающие при изучении соответствующих условий в конфликтах, затрагивающих торговлю и экологию, гораздо шире чисто юридических вопросов. Обсуждение тематики "торговля - экология" на глобальном уровне является обсуждением, противоположным анализу "устойчивого развития" и "глобализации". Согласно существующему международному регулированию торговля, защита окружающей среды и устойчивое развитие не считаются более несовместимыми факторами. Напротив, эти проблемы взаимно дополняют друг друга и являются взаимозависимыми. Такое описание их взаимоотношений может показаться упрощенным и идеализированным. Тем не менее представляется очевидным, что взаимоотношения торговли, экологии и развития носят комплексный характер и в различных ситуациях проявляются по-разному. В одних случаях торговля может оказывать явно вредное влияние на окружающую среду; здесь можно привести пример с загрязнением, вызываемым транспортом. В других - торговое дело может иметь прямой положительный экологический эффект, например в случаях отказа в квотах на рыбную ловлю.

Соглашение о применении санитарных и фитосанитарных мер (СПС)

Большую роль в экологическом регулировании торговых отношений играет установление ВТО санитарных и фитосанитарных норм. Анализ законодательства в данной сфере позволяет выявить основные требования, направленные на гармонизацию торговли и требований в области защиты окружающей среды, предъявляемые ВТО к странам-участницам. Следует отметить, что в эпоху ГАТТ в тех случаях, когда санитарные или фитосанитарные меры оказывали влияние на обязательства в рамках ГАТТ, они могли быть обоснованы общей нормой ст. XX(b) ГАТТ 1947 г. В то же время в ходе Уругвайского раунда переговоров о либерализации сельскохозяйственной торговли была выявлена необходимость в выработке более подробных правил для применения таких мер, что нашло свое отражение в Соглашении СПС. Отмечается, что применение санитарных или фитосанитарных мер в отношении импорта может значительно повлиять на доступ тех или иных импортеров на рынок сельскохозяйственных товаров, что может быть использовано как инструмент экономического давления. Таким образом, основной целью Соглашения СПС является как эффективная защита жизни и здоровья человека, животных и растений, так и недопущение использования мер СПС в качестве "тщательно замаскированных барьеров для торговли". Отправная точка для изучения СПС находится в его основных терминах. Статья 1.2 СПС содержит в себе ссылку на приложение A к Соглашению СПС, где находится определение санитарных и фитосанитарных мер (далее - мер СПС). Мера признается мерой СПС, если она направлена на защиту жизни и здоровья человека, животных или растений от рисков, возникающих от вредителей и болезней; на защиту жизни и здоровья человека и животных от рисков пищевого происхождения; на предотвращение или уменьшение иного вреда, причиненного иными вредителями. Вторая сторона определения гласит, что меры СПС включают в себя "все соответствующие законы, декреты, правила, требования и процедуры, включая inter alia продуктовые критерии; процессы и способы производства; требования в отношении упаковки и маркировки, прямо направленные на пищевую безопасность". В рамках Соглашения СПС и в соответствии с определением целей мер ст. 1.1 СПС предлагает широкое покрытие ratio materiae, утверждая, что Соглашение относится ко всем мерам СПС, "которые могут косвенно или прямо повлиять на международную торговлю". Такое положение включает сюда многие меры, в том числе пограничные в соответствии со ст. XXI ГАТТ и международное регулирование в соответствии со ст. III ГАТТ. Вообще формулировка "косвенно влияющие" делает затруднительным представить какие-либо меры СПС, не подпадающие под ст. 1.1. Еще более опасным кажется указание на цели мер в определении. Что, если участник, обвиняемый в нарушении Соглашения СПС, заявит, что его меры были применены не для защиты жизни и здоровья и, таким образом, не подпадают под действие Соглашения? Такой сценарий нельзя отвергать, тем более что Соглашение СПС возлагает на участников больше обязанностей в отношении обеспечения защиты от рисков, нежели ГАТТ или Соглашение ТБТ. Основные обязательства участников содержатся в ст. 2, 3 и 5. Статья 3 говорит о международных стандартах. Статья 2.1 еще раз подтверждает право участника ВТО применять любые меры СПС, необходимые для защиты жизни и здоровья, если такие меры соответствуют Соглашению СПС. Статья 2.2 излагает основные обязательства по Соглашению СПС. Она содержит в себе "необходимые" требования, также указанные в ст. XX(b) ГАТТ, и требование о научной обоснованности мер СПС, что далее раскрывается в ст. 5. Статья 2.3 во многом основана на требованиях, указанных в шапке ст. XX ГАТТ. Однако между ними есть и различие. Если ст. XX гласит о применении мер, приводящем к дискриминации, то ст. 2.3 СПС касается самих дискриминационных мер. Более того, положения СПС касаются "идентичных или сходных", а не "таких же" условий и ясно указывают, что дискриминация может возникать не только в отношении участников-экспортеров, но и в отношении участника-экспортера и участника, применяющего такие меры. Статья 2.3 не только близка по смыслу ст. XX ГАТТ, она также соответствует принципам МФН и национального режима ГАТТ. Таким образом, ст. 2.3 СПС объединяет в себе существенные обязательства и исключения из ГАТТ. Статья 5.1 обязывает участников убеждаться в том, что их меры СПС основаны на "оценке, соответствующей обстоятельствам, риску для жизни и здоровья человека и животных". Это положение дополняет положение ст. 2.2. Меры, не основанные на оценке рисков по смыслу ст. 5, презюмируются как не обоснованные научно или как предпринятые без достаточных научных оснований по смыслу статьи 2.2. В то же время ст. 2.2 шире, чем ст. 5.1: "...с учетом более широкого характера статьи 2.2 не все нарушения статьи 2.2 покрываются статьями 5.1 и 5.2". То есть мера может быть оспорена в связи с несоответствием только на основании ст. 2.2 СПС. В приложении A к Соглашению СПС "оценка рисков" определяется как "оценка вероятности проникновения, укоренения или распространения вредителей или заболеваний (...) в отношении к мерам СПС, которые могут быть применены в данном случае, и связанным с этим (...) последствиям". Для пищевых рисков в определении речь идет об "оценке возможности неблагоприятного воздействия на здоровье человека или животных". Таким образом, в отношении вредителей и заболеваний требуется более детальная оценка рисков, чем в отношении пищевых рисков, что вполне понятно с учетом того, что в первом случае под угрозой находятся жизнь и здоровье человека. Оценка возможности неблагоприятных последствий "в отношении применяемых мер СПС выражается в сопоставлении рисков, влекомых различными альтернативными мерами". Статья 5 СПС содержит в себе некоторое количество элементов, которые должны учитываться при оценке риска, таких как: - международные техники оценки риска (ст. 5.1), - факторы в виде доступных научных свидетельств и соответствующих экологических условий (ст. 5.2), - экономические факторы (ст. 5.3). Перечень не является полным, что и вызывает вопрос о том, могут ли применяться в расчет не основанные на научной оценке интересы потребителей и суждения о социальной ценности мер. Апелляционная Палата в деле ЕС-Гормоны сослалась с помощью иллюстрации на указанные в ст. 5.2 СПС факторы, такие как "соответствующие процессы и способы производства" и "соответствующие способы изучения, взятия проб и тестирования", которые не всегда и не полностью могут быть подвергнуты исследованию лабораторными способами. Хотя вопрос и не решен полностью, вышеизложенные соображения указывают, что Апелляционная Палата не включает субъективные факторы, такие как социальное восприятие рисков, не основанное на научных доказательствах, в процесс оценки рисков. В этом же деле ЕС-Гормоны Палата уточнила, что оцениваемый "риск" должен быть очевиден; теоретическая неуверенность не относится к рискам, оцениваемым согласно ст. 5.1. В то же время Палата не может требовать оценки риска с целью установить минимальный уровень его важности; она уполномочена лишь определять, "основаны ли" принятые меры СПС на оценке рисков. Экономические факторы, указанные в ст. 5.3, должны приниматься в расчет не только при оценке рисков, но и в определении соответствующего уровня защиты от таких рисков. Соответствующий уровень санитарной и фитосанитарной защиты определен в приложении A как "уровень защиты, который считается надлежащим тем участником, который вводит санитарную или фитосанитарную меру". Несмотря на то что Соглашение СПС не содержит исчерпывающего обязательства по определению соответствующего уровня защиты, оно подразумевается в некоторых его положениях. В случаях, когда участник не устанавливает соответствующий уровень защиты либо делает это с недостаточной тщательностью, соответствующий уровень защиты может быть определен палатами на основе уровня защиты, использованного в применяемой мере СПС. Определение соответствующего уровня защиты - прерогатива участников, так что соответствующий уровень защиты может быть установлен в виде нулевых рисков. Статья 5.5 добавляет требование "избегать произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты, которые он считает надлежащими в различных ситуациях, если такие различия приводят к дискриминации или скрытому ограничению международной торговли". Явная цель такого требования - достичь однородности в применении концепции соответствующего уровня санитарной или фитосанитарной защиты против рисков в отношении человеческой жизни и здоровья, жизни и здоровья животных и растений. Иными словами, участники должны действовать последовательно в применении мер СПС к различным продуктам в разных ситуациях. Трехступенчатый анализ, установленный ст. 5.5, предполагает выяснение вопроса, применялись ли иные соответствующие уровни защиты в отличных ситуациях, содержались ли в таких мерах спорные или необоснованные отличия и не приводили ли такие меры к дискриминации или необоснованным ограничениям в международной торговле. Анализ этих шагов был проведен Апелляционной Палатой и был выражен в Руководствах Комитета СПС по дальнейшей практической имплементации ст. 5.5. Указанные руководства непосредственно уточняют, что они не увеличивают и не уменьшают объем прав и обязанностей участников. В то же время они играют важную роль в применении Соглашения СПС, так как содержат детализированный и всеобъемлющий анализ того, что должны делать участники в рамках ст. 5.5. Статья 5.5 касается разграничения соответствующих уровней защиты в различных ситуациях, следовательно, можно предположить, что она запрещает осуществление дискриминации на основе спорных или бездоказательных различий в уровнях защиты. Оспаривался вопрос о том, могут ли быть меры СПС признаны не соответствующими данному положению, если они применяются к импорту и домашним продуктам. Все же несоответствие может быть выявлено, только если различия признаны спорными или бездоказательными и если они повлекли за собой дискриминацию или необоснованное ограничение торговли. "Равноприменимые" меры СПС, несомненно, могут быть оспорены в соответствии со ст. 5.6. Это положение основано на более общей ст. 2.2. Она требует, чтобы меры СПС не были более ограничивающими, чем это необходимо для достижения соответствующего уровня защиты с учетом их технической и экономической пригодности. Сноска к этому положению разъясняет, что мера признается соответствующей данным требованиям, если выполнены три условия. Нет иной меры: а) учитывающей техническую и экономическую пригодность, б) позволяющей достичь необходимый уровень защиты и с) заметно менее ограничительной. Второй элемент данной конструкции кажется проблематичным, так как вынуждает палаты выяснять, будут ли эффективными альтернативные меры в достижении избранного участником уровня защиты. Апелляционная Палата заявила, что Соглашение СПС содержит в себе подразумеваемое обязательство по определению соответствующего уровня защиты. В случаях, когда участник не определяет соответствующий уровень защиты или делает это с недостаточной тщательностью, соответствующий уровень защиты может быть определен палатой на основе уровня защиты, учтенного при уже примененной мере СПС. Статья 5.7 позволяет участникам в случае недостаточности научных данных применить предупредительные меры СПС на основе доступной на текущий момент информации. Предупредительная мера может быть применена, только если применяющий участник старается получить дополнительную информацию, необходимую для объективной оценки риска, и последовательно пересматривает меру через определенный период времени. В соответствии со сложной схемой обязательств, устанавливаемой Соглашением СПС, участники должны предпринимать следующие шаги для защиты своего населения, животных и растений от рисков, связанных со здоровьем. 1. Они могут определить уровень защиты, который будет казаться им соответствующим, но должны избегать спорных или бездоказательных различий в уровнях защиты, ведущих к дискриминации или необоснованным ограничениям. 2. Они должны основывать свои меры СПС на оценке рисков. Такая оценка рисков должна основываться на достаточных научных доказательствах и иных относящихся к делу факторах. Участники должны принять решение о неприменимости риска и в этом случае избрать иную меру СПС. Избранные меры не должны носить дискриминационный характер, также не должно существовать иной альтернативной доступной меры, достигающей такого же уровня защиты, но значительно менее ограничивающей торговлю.

Соглашение СПС и международные стандарты

Приложение A к Соглашению СПС определяет "международные стандарты" как стандарты, установленные Комитетом "Кодекс алиментариус", Международным бюро по эпизоотиям и в рамках Международной конвенции по защите растений, равно как и иными соответствующими международными организациями, открытыми для вступления всем членам ВТО. Статья 3 Соглашения СПС, названная "Гармонизация", затрагивает "международные стандарты" во многих случаях. Согласно ст. 3 цель и назначение Апелляционной Палаты состоят в как можно более широком распространении гармонизации мер СПС участников ВТО с одновременным признанием и сохранением права и обязанности участников защищать жизнь и здоровье их населения. Статья 3.1 устанавливает обязательство основывать меры СПС на международных стандартах там, где они существуют, "если в настоящем Соглашении, и в особенности в п. 3, не предусмотрено иное". Статья 3.2 содержит в себе презумпцию соответствия обязательств ГАТТ и СПС в отношении мер СПС, соответствующих международным стандартам. Такие стандарты "должны быть рассмотрены как необходимые для защиты жизни и здоровья человека, животных или растений, и презюмируются соответствующими положениям Соглашения СПС и ГАТТ 1994". Статья 3.3 позволяет участникам устанавливать и вводить такие меры СПС, которые "обеспечивают более высокий уровень санитарной или фитосанитарной защиты, чем меры на базе соответствующих международных стандартов, руководств или рекомендаций, если имеется соответствующее научное обоснование, или если член определяет, что этот уровень санитарной или фитосанитарной защиты, является надлежащим согласно (...) статье 5". Согласно ст. 3.3 участник может самостоятельно ввести свой уровень защиты, отличный от того, что подразумевается международным стандартом, или ввести такой уровень защиты в отношении мер, основанных на международных стандартах. Соответствующий уровень защиты у участника может оказаться выше, чем принятый международными стандартами. Право участника устанавливать свой собственный уровень защиты в рамках ст. 3.3 является именно правом, а не исключением из общего обязательства в соответствии со ст. 3.1. Возможно создание различных ситуаций в рамках Соглашения СПС и международных стандартов. Во-первых, ситуации, когда соответствующего международного стандарта нет, а ст. 3 неприменима. Во-вторых, возможно существование соответствующего международного стандарта и соответствие ему предпринятой меры СПС, что затрагивается презумпцией соответствия ст. 3.2. В-третьих, возможно существование соответствующего международного стандарта и принятие меры СПС на его основе. Возможно, хотя и неясно полностью, что такая мера не сможет быть оспорена на основе отсутствия достаточной научной обоснованности, хотя она может быть оспорена по другим основаниям СПС. В-четвертых, ситуация, когда существует международный стандарт и мера СПС, основанная не на нем, осуществляет более высокий уровень защиты, что должно подпадать под условия ст. 3.3. В конце концов, возможно существование международного стандарта, и если мера СПС, основанная не на нем, не предоставляет более высокого уровня защиты с достаточным научным обоснованием, то она будет нарушать положения ст. 3.3. Таким образом, требования СПС, направленные на гармонизацию торговых отношений и экологических требований, являются детально регламентированными и в то же время предоставляют достаточную свободу для стран-участниц в выборе необходимых мер защиты от возможных опасных влияний на экологию.

Название документа