Организационные проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ОВД С КОМПЕТЕНТНЫМИ ОРГАНАМИ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ ПО ВОПРОСАМ БОРЬБЫ С НАЛОГОВЫМИ И ИНЫМИ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

Е. В. МИЛЯКИНА

Милякина Е. В., начальник отдела ВНИИ МВД России, кандидат экономических наук, доцент.

Участие органов обеспечения экономической безопасности в международном сотрудничестве является одним из условий борьбы с транснациональной экономической преступностью, влияющей на стабилизацию криминогенной обстановки в стране. В настоящее время наблюдаются тенденции роста удельного веса и ущерба, причиняемого преступлениями международного характера, совершаемыми в сфере коммерческой деятельности, связанными с контрабандой, фальшивомонетничеством, легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем. Сотрудникам ОВД в своей практической деятельности все чаще приходится сталкиваться с проблемой получения документальных и фактических подтверждений обстоятельств деятельности физических лиц, субъектов хозяйственной деятельности, находящихся или функционирующих на территории зарубежных государств. Наибольшую трудность представляет поиск и возвращение перемещенного за границу имущества, денежных средств. Территориальными органами налоговой полиции также был накоплен положительный опыт взаимодействия с зарубежными правоохранительными органами. Тем не менее представляется, что на настоящий момент механизм международного сотрудничества в сфере оперативно-розыскной деятельности находится на стадии становления. В частности, сформировалась потребность в усовершенствовании форм международного сотрудничества, применявшихся ранее как ОВД, так и ФСНП России. Проанализируем практику применения различных форм взаимодействия подразделений ДЭБ МВД России с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и экономическими преступлениями. Основной формой двустороннего сотрудничества компетентных органов в борьбе с экономическими преступлениями является обмен информацией по запросам об оказании содействия в проведении проверочных действий - это наиболее распространенная форма взаимодействия с компетентными органами иностранных государств. Так, за 2004 г. ГУНП ФСЭНП МВД России по каналам международного обмена информацией были получены международные запросы из компетентных органов иностранных государств, на которые из территориальных подразделений по налоговым преступлениям получены ответы (см. диаграмму).

Обмен информацией в 2004 г.

905 874 900 число 800 запросов 700 и ответов 600 500 400 300 200 100 0 СНГ Дальнее зарубежье поступившие запросы ответы запросы ответы

В первом квартале 2005 г. в Управление правового регулирования и обеспечения международного взаимодействия ДЭБ МВД России поступило и направлено для исполнения в территориальные органы внутренних дел 155 запросов, поступивших из компетентных органов иностранных государств (см. диаграмму).

Адресаты запросов

Беларусь Украина Казахстан Литва Молдова США Латвия

100 24 25 3 1 1 1

Подготовлено и направлено в компетентные органы иностранных государств 26 запросов по материалам территориальных подразделений по налоговым и экономическим преступлениям МВД (ГУВД, УВД) субъектов Российской Федерации. Снят с контроля 91 запрос об оказании содействия. По материалам, поступившим из оперативных подразделений ГУНП ФСЭНП МВД России и подразделений по налоговым преступлениям территориальных органов внутренних дел, направлено в компетентные органы иностранных государств 277 запросов о получении информации, на которые получено 178 ответов. В НЦБ Интерпола направлено 86 запросов о получении информации в отношении юридических лиц, зарегистрированных за рубежом. По данным НЦБ Интерпола в России, наибольшая интенсивность взаимодействия с российским НЦБ сохранилась за традиционно активными партнерами по обмену информацией: Германией, Польшей, Чехией, Бельгией, Италией, США, Австрией, Венгрией, Турцией, Грецией, Словакией и Швейцарией. Из стран ближнего зарубежья наиболее активное взаимодействие с российскими правоохранительными органами по линии Интерпола отмечается в отношении Украины, Беларуси, Литвы, Молдовы, Латвии и Армении. Значительный объем запросов, поручений и иной информации в деятельности Интерпола связаны с экономическими преступлениями (в НЦБ Интерпола России они составляют 17,3%). При этом в структуре расследуемых с участием Интерпола транснациональных экономических преступлений такой вид преступления, как уклонение от уплаты налогов, стоит на четвертом месте после мошенничества, хищений денежных средств и ценных бумаг, отмывания денег. Отчасти это обусловлено тем, что действия, квалифицируемые как налоговые преступления, подпадают под действие международных налоговых соглашений, поэтому компетенция Интерпола на них не распространяется. Кроме того, получение сведений по налоговым преступлениям и истребование копий финансово-хозяйственных и других коммерческих документов по каналам Интерпола, как правило, зависит от добровольного согласия проверяемых лиц на предоставление документов и дачу объяснений. Закономерно, что в ряде стран запросы с указанием инициатора - ОВД по борьбе с налоговыми преступлениями либо состава налогового преступления молчаливо не исполнялись другими НЦБ. Отдельные страны рекомендовали обращаться к статьям двусторонних налоговых Соглашений (США, Великобритания, ФРГ). Некоторые государства и офшорные зоны вообще не оказывают помощи по делам о неуплате налогов. Поэтому получение информации по каналам Интерпола не является основным инструментом при оперативно-информационном взаимодействии с зарубежными службами и органами. Как правило, из НЦБ Интерпола России можно получить только весьма неполную информацию установочного характера на юридических лиц, являющихся объектами оперативных разработок из тех стран, с которыми нет установленных прямых контактов либо их установление нецелесообразно в связи с малой интенсивностью сотрудничества (страны Латинской Америки) и ограниченными возможностями (офшорные зоны и т. п.). В этой связи одним из возможных путей взаимодействия подразделений ДЭБ с правоохранительными органами зарубежных стран может быть взаимодействие по линии борьбы с отмыванием "грязных" денег, являющимся своеобразной формой уклонения от уплаты налогов. Как констатируют зарубежные эксперты, преступные российские группировки продолжают осуществлять крупные вложения в недвижимость, гостиничное, ресторанное хозяйство и туризм многих стран Западной Европы. При этом активы приобретаются ими через офшорные фирмы с помощью посредников и в большинстве случаев с таким расчетом, чтобы согласно законодательству не требовалось при необходимости раскрывать имя их владельцев. Наиболее распространенными преступлениями в сфере экономики, по которым филиалом НЦБ осуществляется информационное сопровождение, являются мошенничество, невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, контрабанда, уклонение от уплаты налогов, незаконное возмещение НДС. Так, по Республике Татарстан в результате информационного сопровождения запросов в 2003 г. были предупреждены случаи незаконного возмещения налога на добавленную стоимость по экспортным контрактам. При этом предотвращен материальный ущерб, который мог быть нанесен бюджету на общую сумму около 335 млн. рублей (для сравнения в 2002 г. эта сумма составляла 45 млн. рублей). Однако сотрудники практических подразделений в случае направления запросов оценивают судебную перспективу подобных уголовных дел как очень неопределенную. Без получения документальных подтверждений того, что продукция того или иного предприятия не была поставлена зарубежному покупателю, очень сложно доказать факт мошенничества. А ответ на запрос по проверке сделок, направляемый через Интерпол, приходится ждать достаточно долго (от 30 дней и более), и его инициаторы могут не уложиться в сроки, отведенные для проведения оперативной проверки. Известна и другая сторона этой проблемы. Оперативные сотрудники при отсутствии значимых результатов проверок по истечении сроков ее проведения направляют такие запросы по вымышленным основаниям с целью продления этих сроков. Мотивом таких действий, предпринимаемых зачастую с ведома руководителей, могут быть как забота о показателях работы подразделения, так и исчерпание легитимных возможностей оказания "давления" на коммерческие структуры, низкий профессиональный уровень сотрудников. Вместе с тем по разработкам, проводимым сотрудниками территориальных подразделений БЭП, по которым поручения и запросы компетентных органов зарубежных стран являются необходимым условием их реализации, имеются многочисленные нарекания по их оформлению и порядку направления. Поэтому ДЭБ МВД России проведен анализ документов из органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, результаты которого свидетельствует о наличии некоторых недостатков в системе организации международного оперативно-информационного взаимодействия. По состоянию на начало 2005 г. ДЭБ МВД России осуществляется информационное взаимодействие с компетентными органами 30 стран, а также с рядом международных организаций, обеспечивающих обмен информацией (Интерпол, Европол, ОЛАФ). Недостатки организации направления поручений и запросов, направляемых в ДЭБ МВД России, значительно осложняющие их своевременное и качественное исполнение. Они связаны как с уровнем их исполнения, так и с действующим порядком организации работы подразделений БЭП. 1. Недостатки, связанные с оформлением направляемых международных запросов, можно сгруппировать по форме и по содержанию. По содержанию отмечаются следующие недостатки: - недостоверный перевод текста на иностранный язык; - отсутствие в запросе сведений, необходимых для его полного и своевременного исполнения: четкого описания обстоятельств, деталей и признаков совершения экономического преступления; - не прилагались документы, свидетельствующие о пересечении таможенной границы; - отсутствовала информация, касающаяся противоправной деятельности как со стороны российской фирмы, так и со стороны иностранных партнеров; - не полностью и не точно указывались реквизиты объектов, представляющих оперативный интерес, в связи с чем требуется проведение дополнительных оперативно-розыскных мероприятий; - адрес фактического местонахождения организации не соответствовал ее юридическому адресу, поэтому по указанным в запросе адресам нельзя было однозначно идентифицировать интересующую организацию, а установка оформлялась по отдельным совпадающим реквизитам, либо только по названию организации; - в запросе, по которому требуется проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении физических лиц, указывались только Ф. И.О. лица без его установочных данных; - не описывалась фабула преступления, не указывалось, что послужило основанием проведения проверки, что не позволяет сформировать полную картину незаконной деятельности, ограничивает возможности проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении юридических лиц, зарегистрированных за пределами Российской Федерации, а также документирования деятельности преступных группировок, имеющих международные связи. По форме. При составлении запросов в зарубежные правоохранительные органы имеют место следующие недостатки: - не указывается фамилия исполнителя по запросу, его контактный телефон, что лишает возможности установления оперативных контактов; - пренебрежение требованиями, которые предъявляются к официальному письму в служебной переписке по стилю изложения. Так, в тексте допускаются нечеткость и непоследовательность изложения, затрудняющие понимание смысла запроса, сленговая терминология (например, "оплата производилась налом", "неоднократно прокручивал" и т. п.). 2. Недостатки, допускаемые при составлении запросов, связанные с нарушением законности: - запросы, направляемые в адрес ДЭБ МВД России о предоставлении информации от компетентных органов иностранных государств, имели гриф "Для служебного пользования", "Секретно" и "Совершенно секретно". В соответствии с положениями ст. 8 Закона РФ от 4 июля 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене", ст. 18 Закона РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне", а также Инструкции, объявленной Приказом МВД России от 28 февраля 2000 г. N 221, возможность передачи из Российской Федерации документальной информации, отнесенной к государственной тайне, или иной конфиденциальной информации определяется Правительством Российской Федерации в каждом отдельном случае; - осуществление территориальными органами БЭП международной переписки по обмену оперативной информацией с компетентными органами иностранных государств, минуя ДЭБ МВД России. Согласно п. 11.3 Главы 11 Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел, утвержденного Приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. N 86, в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и другими не противоречащими законодательству Российской Федерации договоренностями, взаимодействие главных управлений, управлений МВД России, МВД, УВД с зарубежными партнерами, в т. ч. по оперативным вопросам, может осуществляться непосредственно в порядке, установленном этими договорами, договоренностями или МВД России. В иных случаях контакты с зарубежными партнерами осуществляются только через соответствующие главные управления, управления МВД России; - направление запросов в адрес компетентных органов иностранных государств подразделениями по налоговым преступлениям территориальных органов внутренних дел без уведомления ДЭБ МВД России. 3. Несоответствие содержания запросов требованиям международных соглашений, заключенных Российской Федерацией в области борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями: - инициаторами зачастую запрашиваются документы и информация, предоставление которых не оговорено тем или иным международным соглашением (учредительных документов фирмы, ее устава, свидетельства о регистрации, справки банка и т. д.); - при составлении запросов используется терминология, существующая в практике предпринимательской деятельности Российской Федерации, не всегда правильно понимаемая взаимодействующей стороной в связи с имеющимися различиями в правовом регулировании и профессиональной терминологии; - запрашиваемая информация не входит в число исследуемых обстоятельств в соответствии с указанной в запросе фабулой. 4. Недостатки, затрудняющие осуществление информационного обмена с компетентными органами иностранных государств при исполнении поступивших запросов: - отсутствие оперативности исполнения международных запросов со стороны подразделений по экономическим и налоговым преступлениям МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. Сроки исполнения запросов не установлены; - нежелание осуществлять комплекс ОРМ для получения запрашиваемой зарубежными коллегами информации или документирования фактов, из-за чего составляются формальные ответы; - из-за отсутствия информационного банка данных по запросам в отношении объекта, по которому ранее уже исполнялся запрос из других стран, сотрудникам приходится повторно выполнять одну и ту же работу. Практика взаимодействия по вопросам проведения оперативно-розыскных мероприятий, согласованных и скоординированных операций, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экономических преступлений, ограничивается единичными фактами. Такая форма взаимодействия с правоохранительными органами стран СНГ, как проведение совместных оперативно-розыскных мероприятий по документированию преступной деятельности, единична. В основном взаимодействие осуществляется в форме проведения совместных комплексных операций ("Граница-2001", "Транзит", "Янтарь", "Рубеж - Юго-Запад", "Граница-заслон", "Караван-авто", "Канал", "Фальшивка" и т. д.). Во исполнение Протокола о взаимодействии МВД России и МВД Республики Казахстан от 10 октября 2000 г. и других договоренностей ГУБОП СКМ МВД России совместно с службами БЭП Казахстана в ноябре 2001 г. была проведена специальная операция "Граница-2001". Целью ее стало проведение скоординированных мероприятий по борьбе с контрабандой. В результате проверена финансово-хозяйственная деятельность 561 коммерческой структуры, возбуждено 274 уголовных дела. Экономический эффект составил 16,7 млн. рублей. По сути такие операции представляют собой повседневную работу взаимодействующих правоохранительных органов, результаты которой показываются как совместно достигнутые. Основной составляющей такой деятельности является проверка финансово-хозяйственной деятельности коммерческих структур и частных предпринимателей, возбуждение уголовных дел, в основном не связанных с трансграничными экономическими преступлениями. Поэтому эффект от проведенных мероприятий не оказывает существенного влияния на декриминализацию той или иной сферы экономики. Отдельные случаи целенаправленного проведения комплекса оперативно-розыскных мероприятий по документированию конкретных экономических преступлений указанной выше категории в основном приводит к тому, что к ответственности привлекаются либо преступники-одиночки, либо рядовые члены организованных преступных структур, действующих в экономической сфере и не имеющих связей за рубежом. Пресечение перечисленных преступлений предполагает проведение ОРМ российскими ОВД на территории зарубежных стран, в т. ч. сопредельных. Однако это не всегда укладывается в рамки приграничного сотрудничества, так как незаконно перемещенные товары, транспортные средства и тем более услуги могут оперативно перемещаться в глубь территорий. Обширный территориально-производственный потенциал предприятий по производству и реализации фальсифицированной продукции является полем противоправных деяний преступных групп. Это вызвано необходимостью своевременного проведения ОРМ с целью предотвращения уничтожения документов, носителей информации, самоликвидации фирм, обналичивания, сокрытия и присвоения денежных средств, попыток преступников скрыться. Учитывая особый статус взаимодействия в целях обеспечения экономической безопасности, представляется необходимым рассмотреть вопрос правового регулирования режима въезда на сопредельные территории государств - участников СНГ следственно-оперативных групп органов внутренних дел, имеющих табельное оружие, для проведения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий по оперативным разработкам и уголовным делам, имеющим экономическую направленность. На наш взгляд, для указанных выше целей вооруженные сотрудники органов внутренних дел государств - участников Соглашений должны иметь право беспрепятственного пропуска через государственную границу по предъявлении документов на оружие, выданных компетентными органами, с предварительным уведомлением Сторон. При этом сотрудники, находящиеся при исполнении служебных обязанностей на сопредельной Стороне, должны быть наделены правом применения табельного оружия в целях защиты пассажиров и их имущества, защиты технического персонала и привлеченных в качестве экспертов лиц, пресечения побега конвоируемых лиц и самообороны в соответствии с законодательством государства пребывания. В целях наиболее полного представления о состоянии организации взаимодействия необходимо остановиться на состоянии информационного обмена ОВД с правоохранительными органами иностранных государств. Межгосударственный информационный банк (МИБ) <*> основан на базе межгосударственных оперативно-справочных, дактилоскопических, криминалистических и иных учетов. Держателем МИБ является Главный информационно-аналитический центр МВД России. На основании заключенного соглашения государства - участники СНГ обязаны предоставлять необходимую информацию на унифицированных носителях для пополнения МИБ и имеют право пользоваться всей находящейся в нем информацией на безвозмездной основе <**>. Однако, как показали исследования, данные, находящиеся в МИБ, в основном устаревшие, должного пополнения информацией не ведется. До настоящего времени не созданы специализированные банки данных о лидерах преступной среды, организаторах и активных участниках международных и межрегиональных организованных преступных формированиях, об иностранных гражданах и лицах без гражданства, занимающихся противоправной деятельностью на территории стран - участниц СНГ и других стран. Создание и введение в эксплуатацию Объединенного банка данных спецслужб государств - участников СНГ, запланированное Советом министров внутренних дел на 1996 г., до сих пор осуществлено не в полном объеме. Следует отметить, что создание указанных банков данных и проработка вопросов получения и использования заинтересованными оперативными аппаратами находящейся в них информации в реальные сроки времени в значительной степени позволит повысить эффективность их деятельности по выявлению и пресечению организованной преступности на территории СНГ. ------------------------------- <*> Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией, ст. 5 // Сотрудничество министров внутренних дел государств - участников СНГ: Сборник документов. М., 2000. <**> Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью, ст. 7 // Сотрудничество министров внутренних дел государств - участников СНГ: Сборник документов. М., 2000.

Для определения приоритетных направлений взаимодействия компетентным органам стран СНГ необходимо осуществлять взаимный обмен результатами мониторинга состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций по отдельным видам с учетом региональных особенностей с целью определения характера и интенсивности противоправных сделок и поставок, на основе чего можно выделить наиболее уязвимые сферы экономической деятельности, что позволит организовать проведение двусторонних согласованных оперативно-профилактических мероприятий по их декриминализации. Сложность обмена международной информацией, наличие в этой работе особой специфики, различие национальных законодательств, большой объем информационного обмена обусловливают необходимость централизации международного взаимодействия в целях координации, методического руководства, контроля сроков и правильности исполнения запросов. Подразделения по экономическим и налоговым преступлениям территориальных органов внутренних дел должны осуществлять международную переписку по обмену оперативной информацией с компетентными органами иностранных государств, уполномоченными в области налоговых расследований, через ДЭБ МВД России. Необходимо организовать формирование информационного банка по направленным и поступившим запросам, содержание которого должно вестись в электронной и документарной формах. Так как в ответах на запросы из-за рубежа могут содержаться указания на национальные нормы права, в соответствии с которыми были проведены те или иные действия, то эта информация должна поступать в банк данных для дальнейшего использования в случае возникновения аналогичной ситуации. Обработка запросов должна производиться по нескольким массивам, в рамках которых возможен поиск и фильтрация по нескольким критериям. Среди массивов следует назвать: учетный (время получения/отправки, адресаты/инициаторы, регион, направивший/исполняющий запрос); содержательный (вид запроса по поиску: лиц, фирм, имущества, денежных средств; состав преступлений по УК РФ); аналитический (краткие фабулы, вид ОРМ, ссылки на Соглашения). В связи с тем что не проявляется должной активности взаимодействующих сторон в пополнении банков данных и еще недостаточно проработан и нормативно урегулирован механизм сбора, накопления и обмена оперативно значимой информации, получаемой из различных источников, приоритетным направлением становится дальнейшее развитие механизмов, ориентированных на налаживание эффективной системы обмена информацией по вопросам противодействия транснациональной экономической и налоговой преступности. На наш взгляд, необходимо активизировать деятельность по созданию налаженного механизма использования всех возможных форм взаимодействия внутри всей системы органов внутренних дел. В частности, целесообразна дальнейшая разработка нормативной базы, регламентирующей конкретные вопросы информационного взаимодействия всех субъектов оперативно-розыскной деятельности, заинтересованных в сотрудничестве.

Название документа