Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПАРАДИПЛОМАТИИ ЕВРОПЕЙСКИХ И РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ <*>

С. Н. ЧЕРНОВ

Чернов Сергей Николаевич, заведующий кафедрой международного и конституционного права, декан юридического факультета Петрозаводского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

В последнее время большое внимание в Российской Федерации уделяется созданию так называемых Европейских групп по трансграничному сотрудничеству. Государство планирует стимулировать региональные и местные органы власти к их созданию. Формируются еврорегионы, наделенные правами юридического лица. В европейских и российских документах о трансграничном сотрудничестве отмечается, что Европейская группа по трансграничному сотрудничеству состоит из стран - членов и/или представителей региональных и местных властей. Внешняя деятельность самих регионов рассматривается как своего рода парадипломатия. Специалистов привлекают вопросы правового регулирования парадипломатии.

Ключевые слова: парадипломатия, трансграничное сотрудничество, региональные и местные органы власти, еврорегионы, регионализация, глобализация экономики, приграничное сотрудничество, правовое регулирование парадипломатии.

At the moment in the Russian Federation great attention is paid to so called European groups for cross-border cooperation. The state is planning to stimulate regional and municipal authorities to create these groups. Euroregions vested with rights of artificial body are formed. In European and Russian documents about cross-border cooperation it is marked that the European group for cross-border cooperation consists of countries - members and/or representatives of regional and municipal authorities. Foreign activity of regions is considered as paradiplomacy. Specialists are attracted by law regulation issues of paradiplomacy.

Key words: paradiplomacy, cross-border cooperation, regional and municipal authorities, euroregions, regionalization, economic globalization, border cooperation, law regulation of paradiplomacy.

Вопросы укрепления трансграничного сотрудничества приобретают для многих государств все возрастающее значение. Во многих странах приграничные регионы уже имеют законодательно закрепленные полномочия, которые выходят за государственные территориальные границы (в области внешней торговли, охраны окружающей среды, культуры и др.). Субъектами интеграционных процессов выступают как государства в целом, так и отдельные субъекты, а также муниципальные объединения и так называемые функциональные регионы, которые стали результатом экономического и приграничного сотрудничества <1>. -------------------------------- <1> См.: Зонова Т. Парадипломатия европейских регионов // URL: http://www. alleuropa. ru/paradiplomatiya-evropeyskich-regionov.

На данный момент основополагающими международно-правовыми актами в области регулирования приграничного сотрудничества являются Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. (далее - Конвенция) <2>, Дополнительный протокол 1995 г. и Протокол N 2 1998 г. <3>, хотя сфера их действия и ограничена рамками конкретной международной организации - Совета Европы. -------------------------------- <2> См.: Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Мадрид, 21 мая 1980 г. Типовые межгосударственные соглашения. Рамочные соглашения, уставы и контракты. Протокол N 2. Protocol N 3 // URL: http://conventions. coe. int/Treaty/rus/Treaties/Html/106.php. <3> См.: О ратификации Протокола N 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося межтерриториального сотрудничества: Федеральный закон от 7 октября 2008 г. N 168-ФЗ // РГ - Федеральный выпуск. N 4770. 2008.

Правовые основы приграничного сотрудничества образуют положения, которые содержатся в Конституции и других Федеральных законах, таких, как: "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <4>, "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <5>, "О международных договорах Российской Федерации" <6>, "О Государственной границе Российской Федерации" <7>, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <8>, "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <9>, Таможенный кодекс и др. -------------------------------- <4> См.: О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ: Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 2. <5> См.: Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ в ред. от 11.07.2011 // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. <6> См.: О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. <7> О Государственной границе Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594. <8> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 40. <9> О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Несмотря на, казалось бы, большой блок нормативных актов, существующая на сегодняшний день правовая база не позволяет полностью реализовать экономический потенциал приграничного сотрудничества, поскольку нет законодательства, прямо регулирующего эту сферу, что ограничивает развитие прямых контактов приграничных регионов и их муниципальных образований. Большое внимание развитию внешних связей регионов уделяет Европейский союз. В 2007 г. Европейская комиссия подготовила Белую книгу <10> о надлежащем управлении. Ее положения предусматривают проведение консультаций с регионами по поводу ряда инициатив, подразумевающих заключение трехсторонних соглашений (государство - ЕС - регионы), когда регионы участвуют в этих соглашениях на равных правах с государством. Законодательно оформлена возможность для региональных и местных властей самостоятельно или путем уведомления входить в прямой контакт с регионами других стран для установления межрегиональных отношений (и не только трансграничных) <11>. -------------------------------- <10> См.: Глоссарий терминов Европейского союза // URL: http://eeas. europa. eu/delegations/belarus/documents/moreinfo/glossary. pdf. <11> Вервекина Е. А. Французский регион в рамках ЕС // URL: http://ashpi. asu. ru/ic/?p=2277.

Приграничное сотрудничество - одна из самых ранних форм международной деятельности регионов. Необходимость пересечения границ и развития экономических связей определяет исторические функции приграничных регионов. Считается, что сегодня приграничное сотрудничество можно рассматривать как специфическую разновидность международной деятельности регионов <12>. -------------------------------- <12> См.: Вардомский Л. Б. Приграничное сотрудничество на "новых и старых" границах России // URL: http://www. eabr. org/general/upload/docs/publication/magazine/nol_2008/nl_2008_14_Vardomskiy. pdf.

Само географическое положение Карелии предполагает развитие международных связей в первую очередь со странами Северной Европы: Финляндией, Швецией, Норвегией. Республика Карелия активно участвует и в международном сотрудничестве в Баренцевом Евро-Арктическом регионе (БЕАР) на уровне рабочих групп Регионального комитета и Регионального совета БЕАР, участвует в работе Ассамблеи Европейских регионов (АЕР), Конгресса местных и региональных властей при Совете Европы и, на региональном уровне, Совета государств Балтийского моря (СГБМ). Кроме того, РК сотрудничает с такими международными организациями, как Северный Совет, Совет министров Северных стран (СМСС), Комитет среднего Севера, Программа развития ООН (ПРООН) и др. На территории Республики Карелия реализуется множество международных проектов и программ в различных сферах деятельности, как по линии названных международных организаций и программ Европейского союза - ТАСИС, Экос-Увертюр, "Бистро", Интеррег и др., так и по линии двустороннего сотрудничества со странами Северной Европы, Германией и США. В то же время Карелия - приграничный регион России, имеющий самую протяженную границу с Европейским союзом - это российско-финляндская граница протяженностью 730 км со своими традициями, которые уходят в глубокую древность и имеют многовековую историю. Существует этнокультурная близость народов, проживающих на этой территории. Все эти особенности легли в основу инициативы карельского правительства, направленной навстречу Стратегии ЕС "Северное измерение". В 1998 - 1999 гг. в Карелии активно изучали опыт функционирования ряда еврорегионов как формы международного приграничного сотрудничества. В тот период существовал разрыв в уровнях развития таможенной и транспортной инфраструктуры между ЕС и Россией, который можно было преодолеть только совместными усилиями. И было решено (естественно, после серьезных консультаций с федеральными властями) предложить финнам с учетом их интересов и интересов других стран - членов ЕС создать российско-финляндский еврорегион "Карелия". Под этим понятием - "еврорегион" - подразумевается совокупность трансграничных проектов, ориентированных на первом этапе на совместные проекты в области охраны окружающей среды, прежде всего лесов Фенноскандии. Сюда можно отнести совместное лесопользование и лесовосстановление, развитие транспорта, международного туризма, культуры. Были подготовлены условия к созданию двух-трех локальных международных свободных экономических зон, которые могли бы с успехом функционировать на границе с ЕС. Для этого необходимо было, чтобы государство определилось со статусом экономических зон и приняло соответствующий федеральный закон. В его рамках можно было бы эффективнее решать задачи совместного предпринимательства и торговли, других экономических и природоохранных проектов. В начале 2000 г. Карелия вместе с финскими партнерами из Региональных союзов Северной Карелии, Кайнуу, Северной Остерботнии (входящих вместе с РК в еврорегион) защищала Концепцию еврорегиона "Карелия" в Москве, Хельсинки и Брюсселе, и в целом разработчики нашли там понимание и поддержку. 24.02.2000 подписано Соглашение о создании еврорегиона "Карелия" и принятии его Устава <13>. -------------------------------- <13> См.: Кулешов А. К. Приграничное сотрудничество Республики Карелия // URL: http://www. mininform. orb. ru/books/prigr/kul. htm.

Во внешнеэкономической деятельности приграничных регионов можно выделить три составляющие. Первая связана с решением местных проблем - осуществлением социальных и культурных связей населения приграничных регионов, приграничной торговли, совместным решением коммунальных и экологических вопросов, оказанием медицинских, образовательных и культурных услуг и т. д. Эта составляющая определяет сущность приграничного сотрудничества. Достигается это главным образом совокупностью трансграничных проектов, созданием условий для привлечения в приграничную зону таких городов, как Костомукша, Сортавала, инновационных производств и созданием разноплановых предприятий сферы обслуживания, например ориентированных на иностранный туризм (это особенно актуально для Лоухского, Калевальского, Суоярвского, Лахденпохского районов, городов Сортавала и Костомукша, Беломорского и Кемского районов). Если в Карелии смогут принять дополнительно хотя бы 10% от числа среднеевропейских туристов, посещающих Восточную Финляндию (около 1,5 млн. человек в год), то это будет означать создание дополнительно не менее 2 - 3 тысяч рабочих мест в Республике с достаточно высокими доходами. Существуют и сверхзадачи: сохранить для будущих поколений уникальную культуру народов, населяющих приграничные территории. Речь идет о великих памятниках финно-угорской и славянской культуры. И первые шаги в этом направлении уже сделаны. Началась реализация проекта создания этнокультурных центров по мотивам всемирно известного эпоса "Калевала" в Калевальском районе и в городе Костомукше. В еврорегионе "Карелия" это сотрудничество в сфере лесного хозяйства; биоэнергетики и энергетики; обмен опытом управления в сфере местного самоуправления <14>. -------------------------------- <14> Еврорегион "Карелия" // URL: http://wwwnordregio. se/Global/Publications/Publications%202004/CBC_broschure_riis. pdf.

Вторая составляющая связана с сотрудничеством в рамках еврорегиона "Карелия" приграничных территорий в сфере совместного исполнения общегосударственных функций - транспортных, охраны границ и обеспечения защиты национального экономического пространства, предотвращения и ликвидации последствий стихийных бедствий и т. д. Третий элемент связан с прямой и посреднической внешнеэкономической деятельностью приграничных регионов. Ее объемы зависят от экономического потенциала, структуры хозяйства, развития международной транспортной инфраструктуры в порубежных регионах. Еврорегион "Карелия" дает возможность использовать инструменты пространственного планирования на территории Республики Карелия, Северной Карелии, Кайнуу и Северной Похьянмаа с целью взаимодополняемости ресурсами в совместных проектах на основе принципа взаимовыгоды. Например, используя лесосырьевые и трудовые ресурсы Карелии и нашу транспортную, техническую и таможенную инфраструктуру в сочетании с финскими технологиями неистощительного лесопользования и лесовосстановления, есть возможность создавать самые эффективные и конкурентоспособные деревоперерабатывающие и целлюлозно-бумажные производства для Северной Европы. Здесь нужна с двух сторон добрая воля, надежные бизнес-партнеры и заинтересованное отношение государственных структур и местного самоуправления <15>. -------------------------------- <15> Приграничная и таможенная инфраструктура еврорегиона "Карелия" // URL: http://ru. znatock. com/docs/index-30911.php.

Приоритетными проектами в карельском еврорегионе являются: 1) строительство очистных сооружений Сортавала; 2) Костомукшский приграничный индустриальный комплекс; 3) Йоэнсуу и Петрозаводск - как центры научного сотрудничества; 4) поддержка финского языка и культуры в Карелии. Национальный театр Республики Карелия; 5) развитие медицинского и социального обслуживания населения Карелии в меняющихся условиях; 6) строительство котельных на местных видах топлива в пос. Калевала и г. Лахденпохья; 7) социально-медицинская реабилитация наркоманов и профилактика зависимости от психоактивных веществ в Карелии; 8) развитие приграничных территорий Беломорской Карелии <16>. -------------------------------- <16> См.: Обзор приоритетных проектов еврорегиона "Карелия" // URL: http://euregio. karelia. ru/site/.

Благодаря приграничному сотрудничеству между странами развиваются и экономические отношения. Карельский город Костомукша является примером того, как эффективно могут сотрудничать две державы. Он выгодно отличается от других городов: здесь созданы технопарки, действует несколько совместных предприятий, есть площадки для привлечения бизнеса, более высокая заработная плата, открыт свой аквапарк. Все это стало возможным во многом благодаря приграничному сотрудничеству. Приграничное сотрудничество - одна из самых ранних форм международной деятельности регионов. Необходимость преодоления границ и развития экономических связей через этот барьер определяло и определяет исторические функции приграничных регионов. Опыт сотрудничества приграничных регионов в последние десятилетия был распространен и на внутренние регионы стран. Республика Карелия - это признанный форпост приграничного сотрудничества на северо-западе страны. Здесь уже многие годы успешно развивается инновационная модель сотрудничества, основанная на проверенных европейской практикой нормах и правилах. Необходимость развития законодательной базы в сфере приграничного сотрудничества осознают все участники отношений, и это - одно из ключевых направлений деятельности Комитета Совета Федерации по делам СНГ. 19 июля 2010 г. в первом чтении был принят проект Федерального закона N 351626-5 "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" <17>. Положения законопроекта не распространяются на отношения в сфере приграничного сотрудничества, регулируемые гражданским законодательством, в том числе отношения с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. -------------------------------- <17> См.: проект Федерального закона N 351626-5 "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации..." // URL: http://www. consultant. ru/law/review/821869.php.

В проекте закрепляются задачи и основные принципы приграничного сотрудничества, полномочия органов публичной власти различного уровня в сфере приграничного сотрудничества, а также основные направления и формы взаимодействия субъектов приграничного сотрудничества с соответствующими субъектами сопредельных государств. Законопроектом предлагается усовершенствовать механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве на региональном уровне путем учета интересов приграничных муниципальных образований, на территории которых будут распространять свое действие данные соглашения, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключающими соответствующие соглашения. Кроме того, предлагается впервые на законодательном уровне закрепить механизм заключения соглашений о приграничном сотрудничестве на уровне муниципальных образований, что позволит, по мнению инициаторов проекта, наиболее полным образом учитывать особенности всех муниципальных образований, составляющих территорию приграничного сотрудничества, в процессе такого сотрудничества. Также предусматривается возможность участия в соглашении о приграничном сотрудничестве одновременно нескольких публично-правовых субъектов. По мнению разработчиков, принятие данного законопроекта будет способствовать устранению приграничных проблем на местном уровне, организации сотрудничества в сфере регулирования миграции населения и рынка труда. Принятие закона должно привести к созданию гибких хозяйственных структур с привлечением внешних инвестиций для строительства, оптимального функционирования транспортной инфраструктуры, приграничной торговли, туризма, налаживанию связей в культурной, социальной, природоохранной и других областях <18>. -------------------------------- <18> Там же.

Финансирование приграничного сотрудничества на государственном уровне фактически отсутствовало в Российской Федерации, пока в ноябре 2009 г. не были подписаны пять соглашений с Евросоюзом, в том числе и по программе "Карелия" <19>. -------------------------------- <19> Приграничное сотрудничество. Комитет Совета Федерации по делам СНГ // URL: http://sngcom. ru/publication/20ll/09/20/prigranichnoe-sotrudnichestvo. html.

Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей <20>, где прописана возможность сотрудничества муниципалитетов. Этот международный документ, при его грамотном применении, сможет дать новый толчок всей системе приграничного сотрудничества. -------------------------------- <20> Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Мадрид, 21 мая 1980 г. Выдержки из Методических материалов по организации приграничного сотрудничества местных и региональных властей Европы // URL: http://conventions. coe. int/Treaty/rus/Treaties/Html/106.php.

Цели сотрудничества приграничных территориальных сообществ и властей - в таких областях, как развитие регионов, городов и сельских районов, охрана окружающей среды, совершенствование общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях (преамбула Европейской рамочной конвенции). Термин "территориальные сообщества и власти" означает сообщества, властные структуры или их органы, осуществляющие властные полномочия на региональном и местном уровне и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним законодательством каждого из государств (ст. 2, п. 2) <21>. -------------------------------- <21> Там же.

Представители местных и региональных образований стремятся пополнить число новых действующих субъектов дипломатии и добиться статуса субъекта международных отношений. В то же время государство по-прежнему остается главным субъектом дипломатии, и нигде международная деятельность не превратилась в исключительную компетенцию регионов. По-прежнему во всех европейских странах главную, а также координирующую роль в проведении внешнеполитических акций играет центральное Правительство. В большинстве стран именно с центральными органами государственного управления регионы, как правило, обязаны согласовывать свои внешние связи и коммерческие сделки. Внешняя деятельность самих регионов рассматривается как своего рода парадипломатия <22>. -------------------------------- <22> См.: Зонова Т. Парадипломатия европейских регионов // URL: http://www. alleuropa. ru/paradiplomatiya-evropeyskich-regionov.

Статья 4 Конвенции гласит: "Каждая из Договаривающихся Сторон будет прилагать усилия для того, чтобы разрешать юридические, административные или технические проблемы, которые могут затруднить развитие и нормальный ход приграничного сотрудничества, а также будут проводить необходимые консультации с другой Договаривающейся Стороной или Сторонами". В последнее время большое внимание уделяется созданию так называемых Европейских групп по трансграничному сотрудничеству. Планируется поощрять региональные и местные органы власти к их созданию. Фактически речь идет о формировании еврорегионов, наделенных правами юридического лица. В европейских документах о трансграничном сотрудничестве отмечается, что Европейская группа по трансграничному сотрудничеству состоит из стран - членов и/или представителей региональных и местных властей. Программы приграничного сотрудничества "Карелия" являются важной вехой в развитии международного сотрудничества, начало которой положила выдвинутая правительством Республики в 1998 г. идея учреждения еврорегиона "Карелия". Суть идеи состояла в постепенном взаимовыгодном развитии системы пространственного планирования по обе стороны границы и хозяйственного взаимодействия субъектов (Карелии и Финляндии), а также привлечении дополнительных внешних источников финансирования. Преимущество субъектов Федерации в развитии внешнеэкономической деятельности заключается и в том, что они находятся ближе к точкам соприкосновения интересов и могут организовать, проконтролировать и внести изменения в совместные действия, оказывать помощь непосредственным участникам внешнеэкономических связей, особенно среднему и малому бизнесу, что не совсем удается федеральному Правительству. Но для этого необходимо законодательное закрепление этих процессов.

Литература

1. URL: http://www. mininform. orb. ru/books/prigr/kul. htm. 2. URL: http://www. nordregio. se/Global/Publications/Publications%202004/CBC_broschure_rus. pdf. 3. Вардомский Л. Б. Приграничное сотрудничество на "новых и старых" границах России // URL: http://www. eabr. org/general/upload/docs/publication/magazine/nol_2008/nl_2008_14_Vardomskiy. pdf. 4. Вервекина Е. А. Французский регион в рамках ЕС // URL: http://ashpi. asu. ru/ic/?p=2277. 5. Глоссарий терминов Европейского союза // URL: http://eeas. europa. eu/delegations/belarus/documents/morejnfo/glossary. pdf. 6. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Мадрид, 21 мая 1980 г. Выдержки из Методических материалов по организации приграничного сотрудничества местных и региональных властей Европы // URL: http://conventions. coe. int/Treaty/rus/Treaties/Html/l06.php. 7. Зонова Т. Парадипломатия европейских регионов // URL: http://www. alleuropa. ru/paradiplomatiya-evropeyskich-regionov. 8. О Государственной границе Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594. 9. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ: Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 2. 10. О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ // РГ. 1995. 21 июля. 11. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. 12. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 40. 13. Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ в ред. от 11.07.2011 // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850. 14. Обзор приоритетных проектов еврорегиона "Карелия" // URL: http://euregio. karelia. ru/site/. 15. Приграничная и таможенная инфраструктура еврорегиона "Карелия" // URL: http://ru. znatock. com/docs/index-30911.php. 16. Приграничное сотрудничество. Комитет Совета Федерации по делам СНГ // URL: http://sngcom. ru/publication/2011/09/20/prigranichnoe-sotrudnichestvo. html. 17. Проект Федерального закона N 351626-5 "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации..." // URL: http://www. consultant. ru/law/review/821869.php. 18. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. 19. Федеральный закон от 7 октября 2008 г. N 168-ФЗ // РГ - Федеральный выпуск. N 4770. 2008.

Название документа