Модельное законодательство в странах СНГ

МОДЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СТРАНАХ СНГ

Е. В. ШЕСТАКОВА

Шестакова Е. В., юрисконсульт ХРСУ МИД РФ, аспирантка МГОУ.

В конце 1991 г. в результате сложных и противоречивых процессов, приведших к распаду Союза ССР, появилось межгосударственное объединение - Содружество Независимых Государств. Государства выразили намерение развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неуклонно соблюдать взаимные обязательства <*>. Новые конституции государств СНГ послужили импульсом и прочным юридическим фундаментом развития их законодательства. Был создан и нормативный массив Содружества. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 157 - 160.

Легко можно провести параллель развития интеграционных объединений в рамках Содружества с развитием норм модельного законодательства. Так, с 1991 г. в разное время было создано пять объединений (СНГ, ЕврАзЭС, ЦАЭС - ЦАС, ГУУАМ и Союзное государство). Все эти объединения прошли определенно непростой путь развития. Их статус эволюционировал по-разному. Основной проблемой интеграционных процессов было то, что зачастую правовой статус объединений в момент их создания не имел четкого выражения. Для ряда объединений свойственна расплывчатость. Однако в ходе развития и организационного оформления статус закреплялся с большей четкостью, как это можно заметить на примере ЕврАзЭс. Даже объединение ГУУАМ, созданное как неформальное, в связи с объективными потребностями интеграционного развития все больше формализуется. Вместе с тем наблюдаются и иные тенденции: с одной стороны, упрощение организации, снижение уровня интеграции (ЦАС), с другой - попытка выхода на более глубокий уровень интеграции, создание Союзного государства. Однако обе эти тенденции влекут за собой отрицательные последствия - снижение эффективности, возможности для решения объективных региональных или субрегиональных проблем: в первом случае ввиду потери механизма, во втором - из-за субъективного опережения реальных потребностей. Все из перечисленных организаций создавались для решения определенного круга задач в связи с объективными потребностями. Основной формой решения проблем и сближения законодательства являлись нормативные акты, в частности модельное законодательство. Сейчас в рамках СНГ существует три вида модельных законодательных актов: в рамках Союза России и Белоруссии, в рамках Договора "четырех" и в рамках Межпарламентской Ассамблеи, да еще в рамках СНГ в целом. Договор "четырех" (29 марта 1996 г. между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой) является качественно новым этапом в интеграционном объединении стран - участниц СНГ, так как содержит ряд конкретных обязательств, существенно важных для государств. В правовой области стороны обязуются координировать законопроектную работу, создавать модельные законодательные акты, осуществлять обмен правовой информацией, оказывать правовую помощь по гражданским, семейным и уголовным делам. Можно также увязать развитие модельного законодательства с деятельностью Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА) была образована 27 марта 1992 г. на основе Алма-Атинского соглашения, подписанного главами парламентов Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Ассамблея была учреждена как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих взаимный интерес. В 1993 - 1995 гг. членами Межпарламентской Ассамблеи стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии, Республики Молдова. В 1999 г. к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Украина. Наибольшее значение в деятельности Межпарламентской Ассамблеи имеют вопросы, связанные со сближением и гармонизацией законодательных актов государств СНГ. Это направление осуществляется на основе принимаемых МПА модельных законодательных актов и рекомендаций. В соответствии с данными этапами можно выделить четыре этапа выработки модельного законодательства. Первый этап: 1992 - 1995 гг. Данный период можно охарактеризовать как "парад суверенитетов". В государственно-правовой сфере происходит формирование конституционного строя, становление основных правовых институтов. По существу, происходит отказ от прежнего видения характера отношений между государством и человеком, в котором права и интересы человека подчинены правам и интересам коллектива, общества, государства, и утверждение принципиального нового типа отношений между суверенными государствами. Модельные акты и другие документы, принимаемые в этот период, носят декларативный характер. На выработку политики в сфере имплементации модельного законодательства существенное влияние оказывает политическая борьба. Это связано с тем, что СНГ в отличие от Европейского Союза создавалось для цивилизованного развода после распада Советского Союза, Европейский Союз - для объединения <*>. -------------------------------- <*> Страна. ru Президент РФ: СНГ создавалось для цивилизованного развода, 25 марта 2005 г.

Второй этап: 1996 - 1999 гг. Он связан с детерминацией круга экономических, политических, социокультурных проблем и выработкой путей их решения. В программу модельного законотворчества входят такие вопросы, как формирование правовой основы для экономической интеграции стран СНГ, создание целостной модельной правовой базы социальной политики, гуманитарного сотрудничества и экологии; первоочередная разработка модельных актов, имеющих базовое значение для определенной отрасли законодательства. На этом этапе внутри Содружества создаются интеграционные группы - ЕврАзЭС, ЦАЭС - ЦАС, Союзное государство, имеющие общие интересы <*>. -------------------------------- <*> Постановление Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 17 февраля 1996 г. N 7-21 "О разработке программы модельного законотворчества в СНГ". СПб.

Третий этап: 2000 - 2003 гг. Дифференциация отдельных объектов правового регулирования. Разработка актов, регулирующих конкретные вопросы, такие, как рынок ценных бумаг, экспортный контроль, театр и театральная деятельность, библиотечное дело. 2004 - 2005 гг. В настоящее время работа по разработке модельного законодательства заметно замедлилась. Данный этап характеризуется поиском новых решений существующих правовых проблем. С такими заявлениями выступают видные политические лидеры стран - участниц СНГ. Перед государствами, входящими в состав СНГ, не было сверхзадачи в экономической интеграции, настоящую же экономическую интеграцию и взаимовыгодное сотрудничество на постсоветском пространстве можно выстроить на основе относительно новых организаций, таких, как ЕврАзЭС и ЕЭП. Некоторые локальные межгосударственные объединения на постсоветском пространстве более эффективны, чем СНГ в целом. В этой связи можно ожидать развитие модельного законодательства именно в рамках этих структур. Законодательство стран СНГ можно рассматривать в нескольких плоскостях. Рассмотрим три основных интеграционных направления развития модельного законодательства. 1. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Анализируя правовое положение бывших граждан СССР в независимых государствах, встает вопрос о выявлении наиболее значимых с юридической точки зрения коллизий, тенденций и противоречий, которые указывают на необходимость совершенствования законодательства в области прав человека и изменения некоторых подходов в межгосударственных отношениях. На постсоветском пространстве в условиях складывающейся социально-экономической обстановки становится все более актуальным вопрос о приобретении российского гражданства. Недавние перемены во властных структурах ряда государств СНГ - Грузии, Украине, Молдавии и Киргизии - приводят к укреплению позиций националистических сил, дальнейшим притеснениям представителей нетитульных наций. Такая ситуация способствует усилению миграционных настроений, побуждает многих ходатайствовать о предоставлении российского гражданства. Последствия миграционных процессов отражаются практически на всех сферах жизни общества и деятельности государств СНГ. Особенность развития института гражданства заключается в том, что первый Закон о гражданстве Российской Федерации был принят значительно ранее Конституции (принят 28 ноября 1991 г., вступил в силу 6 февраля 1992 г.). Этот Закон был одним из самых либеральных в мире. Закон не предусматривал никаких языковых или идеологических барьеров, препятствующих принятию гражданства, напротив, был установлен широкий круг обстоятельств, облегчающих прием в гражданство. На его основе Межпарламентской Ассамблеей СНГ был разработан Рекомендательный акт от 29 декабря 1992 г. "О согласованных принципах регулирования гражданства" <*>, направленный на повышение уровня защиты прав человека в СНГ, сокращение случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами. Впоследствии положения данного рекомендательного акта нашли отражение также в Модельном законодательном акте об общих принципах регулирования вопросов, связанных с беженцами - гражданами бывшего СССР на территориях государств Содружества, от 15 июня 1998 г. Эти законы отражали потребности времени и основывались на опыте других стран. В частности, опыт стран Европейского Союза дает пример поэтапного введения института гражданства Сообщества (Единый Европейский Акт (1986) и Маастрихтский договор (1992) устанавливают гражданство Европейского Союза, сохраняя при этом национальное гражданство), как, впрочем, и пример Великобритании, которая ввела в 1981 г. три категории гражданства: британские подданные, граждане британских зависимых территорий <**>. -------------------------------- <*> Межпарламентская ассамблея государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. 1993. N 2. С. 20 - 21. <**> Актуальные вопросы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 23 - 24 февраля 1995. С. 121.

Но этот положительный опыт не был воспринят всеми государствами Содружества. На основе данного рекомендательного акта были ратифицированы Договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства с Таджикистаном (1996 г.) и Туркменистаном (1994 г.). Однако достигнутые договоренности часто нарушались и не защищали в полной мере права граждан России. Так, в мае 2003 г. Туркменистаном в одностороннем порядке был расторгнут Договор о двойном гражданстве, заключенный в декабре 1993 г., и жители Туркмении, имеющие двойное гражданство, по указу Ниязова должны были выбрать одно гражданство, и в случае выбора российского резко ограничивались в правах, становясь иностранцами. По моему мнению, этому существует несколько объяснений. Во-первых, в связи с тем что в бывшем СССР гражданство союзных республик носило чисто формальный характер, разработка законодательства о гражданстве в новых независимых государствах изначально определялась политическими устремлениями национальных элит. Законы, принимаемые в республиках бывшего СССР, были ориентированы на становление национальной государственности и не учитывали интересы всех граждан. Во-вторых, предложенный Российской Федерацией модельный акт трактовался государствами - участниками СНГ как попытка вмешательства во внутренние дела и стремление России оказать давление на новое независимое суверенное государство. В настоящее время Россия отступила от принципов модельного законодательства, разработанного Межпарламентской Ассамблеей СНГ. Точкой отсчета можно считать момент принятия Федерального закона 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ), который ужесточает порядок принятия гражданства Российской Федерации и практически отменяет институт двойного гражданства. Однако существующее в странах СНГ законодательство о гражданстве пока выполняет барьерную роль, а не служит действенным инструментом улучшения качественного состава мигрантов для России, в частности, комплексное же решение проблемы гражданства, миграции, беженцев и переселенцев является одной из главных проблем на современном этапе. Данный Закон не решает и проблему апатридов, так как лица, проживающие на территориях так называемых непризнанных государств - Приднестровье, Нагорный Карабах, Абхазия, - зачастую не имеют возможности легитимно приобрести гражданство какой-либо страны, а отсутствие четкой политики в вопросе приобретения российского гражданства жителями таких территорий создает благоприятную почву для активизации антироссийской пропаганды, порождает непонимание и разочарование. 2. Определение круга экономических интересов. Приоритетными направлениями модельного законотворчества являются следующие: - формирование правовой основы общего экономического пространства; - унификация хозяйственного законодательства; - становление эффективной правовой базы платежно-расчетных отношений, производственной и инвестиционной деятельности. В этой связи является логичным рассмотрение экономической составляющей интеграционных процессов. Рассмотрение динамики совершенствования законодательства в историческом развитии с учетом развития политических процессов заслуживает особого внимания. Вторым важным направлением сотрудничества стран Содружества является экономика. Общие задачи здесь очерчены: ориентация на создание единого экономического пространства, которое включает обеспечение защищенности прав собственности и реальное равенство условий для национальных и иностранных инвесторов, усовершенствование системы налогообложения, обеспечение стабильности валютного и таможенного режимов, воссоздание в рамках СНГ единого научного и инновационного пространства, имеющих общую стратегическую цель развития СНГ - радикальное сокращение масштабов бедности на основе ускоренного экономического роста. С распадом СССР были прекращены многие инновационные программы, утрачены точные и высокоточные технологии, поэтому привлечение высококвалифицированных специалистов отвечает геополитическим и геоэкономическим интересам стран - участниц СНГ. Средством унификации и гармонизации законодательства в данной области являются единообразные модельные акты. В частности, были приняты такие важные Модельные законы, как Гражданский кодекс, Законы "О защите экономической конкуренции", "О финансово-промышленных группах", "Об акционерных обществах", "Об аудите", "О бухгалтерском учете и отчетности", "О банкротстве банков", "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", Основы таможенных законодательств, Таможенный кодекс. В рамках инновационных программ был разработан Модельный закон "Об инновациях". На его основе - модельные программы "Об инновациях в медицине", "О природоохранной инноватике", "Об инновациях в строительстве", "Об инновациях в ядерной энергетике", "О социальной инноватике", "Об инновациях по защите прав человека", "Об инновациях по обеспечению безопасности", "Об инновациях в опасных производствах". Однако на практике можно видеть несогласованное регулирование государствами Содружества гражданского оборота, наличие тарифных и нетарифных ограничений, невыполнение взятых на себя обязательств, ущемление прав граждан и предприятий, бюрократические препоны, барьеры на пути к взаимной торговле и в конечном счете сокращение хозяйственных связей между независимыми государствами. На имплементацию же модельных норм в экономической области оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит (Грузия, Украина, Киргизия), разный экономический уровень развития стран СНГ, большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами (Молдавия, Грузия). Рассматривая тексты модельных документов, можно отметить, что они составлялись исходя из этих позиций для удовлетворения всех участников Содружества и копировались с иностранных образцов. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно. Еще одним существенным препятствием на пути модельного законотворчества как основы экономической интеграции является отсутствие обязательной силы и прямого действия у модельных актов. Это дает основания некоторым авторам утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие исследователи считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение <*>. -------------------------------- <*> Martin Nogueras DJL Instituciones y derecho de la Union Europea, Madrid, Mc Graw-Hill, 1996. Op. сit. P. 376.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что модельное законодательство не оправдало себя как средство гармонизации законодательства в экономической сфере. Тому есть немало причин, как объективных, так и субъективных. Во-первых, имплементация модельных законов предполагает решение комплекса межгосударственных проблем, требующих, как показывает мировой опыт, длительных сроков, больших финансовых затрат, нормальных условий функционирования национальных экономик, отлаженной, постоянно действующей системы межгосударственного наблюдения за выполнением принятых обязательств <*>. Во-вторых, "перед государствами, входящими в состав СНГ, не было сверхзадачи в экономической интеграции" <**>. -------------------------------- <*> Шульга В. А., Чистяков Е. Г. Проблемы и пути развития Экономического союза. Информационный бюллетень МЭК, Экон. союза. 1997. N 4. С. 134 - 142. <**> Путин В. В. РФ: СНГ создавалось для цивилизованного развода (Страна. ru 25 марта 2005 г.).

3. Определение круга вопросов по обеспечению безопасности стран СНГ. Правовое обеспечение осуществления объединенных усилий в противодействии таким проблемам современности, как коллективная безопасность, урегулирование межрегиональных конфликтов, экологическая и информационная безопасность на национальном и межнациональном уровнях, может привести к достижению позитивных результатов. В современных условиях наблюдается эскалация террористической деятельности, деятельности экстремистских организаций, возрастает активность преступных группировок, изощренность и аргументированность деятельности маргинальных групп. Причина этих процессов кроется в возрастании кризисных явлений (Украина, Кыргызская Республика, Грузия), неспособности стран СНГ регулировать сложные социально-политические процессы, быстрой смене системы человеческих, общественных, политических идеалов. В этой связи существует необходимость осуществления систематизированного, комплексного подхода к анализу существующих модельных законов в свете изменяющейся международной ситуации, возникновения новых вызовов и угроз. Сотрудничество в сфере противодействия новым вызовам и угрозам и охраны правопорядка с учетом реального развития событий, пожалуй, на сегодня наиболее востребовано. Здесь создана солидная договорно-правовая база взаимодействия. Свидетельством этому является рассмотрение модельных законопроектов "О милиции (полиции)", "О противодействии наемничеству", "О фельдъегерской связи", внесении поправок в модельный Уголовный кодекс для государств - участников СНГ, в Модельные законы "Об оперативно-розыскной деятельности" и "О внешней разведке" <*>. В рамках осуществления программы по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма был разработан Модельный закон "О борьбе с терроризмом". Результаты взаимодействия органов внутренних дел стран СНГ существуют. В рамках данного акта был одобрен и подписан План по противодействию терроризму на 2005 г., который предусматривает выполнение совместных оперативно-профилактических мероприятий в рамках антитеррористической деятельности, совместной информационно-аналитической работы, на постоянной основе проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия "Розыск", "Граница", "Канал", "Пассажир" и другие. -------------------------------- <*> Парламентская газета. 2005. 1 марта.

Однако существуют и неурегулированные проблемы в этом направлении. Одними из важнейших задач на постсоветском пространстве являются военное сотрудничество и миротворческая деятельность. Несмотря на непрерывную эволюцию внутриполитической ситуации в государствах, на территории которых существуют "вялотекущие конфликты", и соответственно изменения мнения политического руководства страны о внешнеполитических приоритетах, оформились некоторые устойчивые взгляды. Одним из приоритетов внутренней политики таких стран является разрешение внутренних конфликтов. На это указывают последние события, происходящие после "бархатных" революций, таких, как в Грузии. Для систематизации миротворческой деятельности в СНГ чрезвычайно важной представляется правовая кодификация принципов, норм и процедур миротворческой деятельности <*>, регламентация миротворческих действий стран, способствующих урегулированию конфликтов на территории бывшего СССР. Законодательным актом, регулирующим развитие данных конфликтных ситуаций, является "Модельное законодательство в СНГ по миротворчеству и военным вопросам". Названный Закон определяет основания, формы и порядок участия государства - участника СНГ в миротворческих операциях, проводимых в связи с урегулированием и разрешением локальных и региональных конфликтов, но фактически данные акты не служат средством разрешения таких конфликтов. -------------------------------- <*> Информация "Об итогах проведения международной конференции "Модельное законодательство СНГ по миротворчеству и военным вопросам". Постановление Совета МПА СНГ от 14 ноября 2003 г. N 36.

В целом можно сказать, что имплементация норм модельного законодательства нашла свое отражение только в узкоспециализированных программах сотрудничества. В этой связи можно констатировать, что решение существующих экономических и политических задач не видится через призму модельных законов. Модельным же актам Содружества Независимых Государств свойствен рекомендательный характер в порядке добровольных самообязательств, и в связи с этим сложилась практика существования "особых мнений" или "принятия половинчатых решений". Прямое действие является также важным фактором. Отсутствие обязательной силы у модельных актов, разработанных в рамках СНГ, дает основания некоторым авторам утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие исследователи считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение <*>. -------------------------------- <*> Martin Nogueras DJL Instituciones y derecho de la Union Europea, Madrid, Mc Graw-Hill, 1996. Op. cit. P. 376.

Модельное законодательство не оправдало себя как средство гармонизации законодательства даже в США, где модельные законы используются как средство унификации с 1892 г. и были приняты такие акты, как Единообразный закон о продажах, Единообразный закон о складских расписках, Единообразный закон об аккредитиве, Единообразный закон о товариществах, Модельный кодекс об утверждении завещаний и т. д. Опыт США показывает, что гармонизация правовых норм <*> осложняется тем, что Штаты вправе отвергнуть часть унифицированного акта или его полностью. В рамках Содружества Независимых Государств, не объединенных единой территорией, практика применения модельного законодательства оказалась еще более плачевной. В этой связи необходимым видится поиск новых путей для решений существующих проблем. -------------------------------- <*> Шумилов В. М. Правовая система США. М.: ДеКА, 2003. С. 154.

Название документа