Гармонизация российского законодательства в контексте реализации международных обязательств России

ГАРМОНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИИ

М. А. ПШЕНИЧНОВ, Е. В. КОРЕЙВО

Пшеничнов М. А., кандидат юридических наук, доцент.

Корейво Е. В., помощник судьи Арбитражного суда Нижегородской области.

Концепция гармонизации российского законодательства включает в себя два уровня - внутригосударственный и международный. Иными словами, существуют внешний и внутренний аспекты. Каждый из них соответственно включает в себя подуровни - универсальный (или федеральный) и региональный. Например, внутренняя сторона процесса гармонизации включает в себя как общенациональные (общероссийские) программы, так и региональные (местные) механизмы обеспечения единого, слаженного функционирования структурных компонентов правовой системы. Арсенал юридико-технических приемов гармонизации российского законодательства в контексте международного права может быть представлен следующим перечнем: а) применение в сфере внутреннего права гармонизированных в международно-правовой среде положений-стандартов. Например, ст. 3 Международной конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров от 14 июня 1983 г. <*> устанавливает обязательства договаривающихся сторон. Среди таковых: "i) использовать все товарные позиции и субпозиции Гармонизированной системы, а также относящиеся к ним цифровые коды без каких-либо дополнений или изменений; ii) применять основные правила интерпретации Гармонизированной системы, а также все примечания к разделам, группам, товарным позициям и субпозициям и не изменять содержания разделов, групп, товарных позиций или субпозиций Гармонизированной системы; iii) соблюдать порядок кодирования, принятый в Гармонизированной системе". -------------------------------- <*> Таможенные ведомости. 1996. N 8.

Аналогичный пример - Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 996 "Об утверждении временного положения об авиации общего назначения Российской Федерации" <*>. Здесь п. 9 предусматривает, что одной из основных целей системы государственного регулирования деятельности субъектов авиации общего назначения является "гармонизация правил в области деятельности авиации общего назначения, действующих в Российской Федерации, с аналогичными правилами других государств и стандартами, предусмотренными Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации"; -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 37. Ст. 4289.

б) внесение однопорядковых либо взаимосогласованных изменений во внутригосударственное законодательство различных стран. Среди таковых действий необходимо различать, во-первых, мероприятия, связанные с реализацией общепризнанных норм и принципов общего международного права во внутреннем праве. Во-вторых, воплощение во внутреннем праве положений, направленных на поощрение, оптимизацию, повышение эффективности человеческой деятельности в конкретных правовых областях. Примером первого может служить ст. 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., которая устанавливает: "Государства-участники осуждают дискриминацию в отношении женщин во всех ее формах... и с этой целью обязуются: а) включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные конституции или другое соответствующее законодательство, если это еще не было сделано, и обеспечить с помощью закона и других соответствующих средств практическое осуществление этого принципа" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1982. N 25. С. 464.

Примером второго выступает Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (подписана в Стокгольме 14 июля 1967 г. и изменена 2 октября 1979 г.). В соответствии со ст. 4 к числу функций ВОИС относится содействие "разработке мероприятий, рассчитанных на улучшение охраны интеллектуальной собственности во всем мире и на гармонизацию национальных законодательств в этой области"; в) отмена либо изменение дисгармонирующих норм права. Устранение дисгармонирующих различий в национальных законодательствах, как показывает опыт других государств, требует значительных усилий и времени. Однако без целенаправленной, планомерной работы в этом направлении невозможно достичь целей гармонизации. Статья 1 Соглашения стран СНГ от 15 апреля 1994 г. "О создании зоны свободной торговли" <*> устанавливает: "Договаривающиеся Стороны для достижения целей настоящего Соглашения обеспечат взаимодействие в решении конкретных задач первого этапа создания Экономического союза, направленных на: постепенную отмену таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, и количественных ограничений во взаимной торговле; устранение других препятствий для свободного движения товаров и услуг; <...> гармонизацию и (или) унификацию законодательства Договаривающихся Сторон в той мере, в какой это необходимо для надлежащего и эффективного функционирования зоны свободной торговли". -------------------------------- <*> Бюллетень международных договоров. 1994. N 9.

Широк спектр направлений гармонизации в сфере международного регионального сотрудничества. Этому полностью была посвящена прошедшая в октябре 1998 г. в Киеве международная научно-практическая конференция на тему "Проблемы гармонизации законодательства Украины с международным правом" <*>. -------------------------------- <*> Государство и право. 1999. N 9. С. 123 - 126.

Действительно, значительное число существующих проблем международного регионального сотрудничества имеет общую основу для решения. Так, ст. 4 Соглашения стран СНГ от 13 марта 1992 г. "О гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения" <*> устанавливает: "Государства - участники Соглашения проводят политику гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении". -------------------------------- <*> Бюллетень международных договоров. 1993. N 4.

Положительным примером, демонстрирующим детальную регламентацию многих аспектов региональной гармонизации, служит Договор стран СНГ от 24 сентября 1993 г. "О создании Экономического союза" <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень международных договоров. 1995. N 1.

Так, согласно ст. 3 Договора Экономический союз предполагает "гармонизированное хозяйственное законодательство Договаривающихся Сторон". А в соответствии со ст. 5 Договаривающиеся Стороны согласились в своих взаимоотношениях на "гармонизацию таможенного законодательства, механизмов тарифного и нетарифного регулирования". В ст. 18 устанавливается, что "Договаривающиеся Стороны проводят последовательную гармонизацию налоговых систем. Они унифицируют виды основных налогов, а также законодательные положения о порядке взимания налогов (субъекты и объекты налогообложения) и о применении ставок налогов. Гармонизация налоговых систем Договаривающихся Сторон осуществляется путем заключения отдельного соглашения о налоговой политике, осуществляемой в рамках Экономического союза, а также на основе единства методологии учета затрат на производство". Однако вышеперечисленным гармонизация российского законодательства и международного права не исчерпывается. Конституция России провозглашает: "Мы, многонациональный народ... сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем Конституцию России". Между тем быть частью мирового сообщества и при этом одновременно принимать внутренние законы, противоречащие его актам, недопустимо. Иными словами, несоответствие внутригосударственных источников признанным мировым стандартам означает, что Российская Федерация является деструктивной частью мирового сообщества, вносящей дополнительные противоречия в весьма сложный мир. С другой стороны, нельзя абсолютно утверждать, что все международные правоположения "пригодны" (полностью либо частично) к реализации в Российской Федерации. Не менее "болезненной" является проблема устранения дисгармонии непосредственно среди международно-правовых актов. Причем это касается как общего международного права, так и регионального, например в рамках ЕС или СНГ. Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций <*>. Как замечает А. А. Ковалев, "несбалансированная система ВТО входит в серьезный диссонанс со стандартами и принципами ООН" <**>. В этом аспекте следует поддержать мысль о том, что Россия должна более глобально изучить соответствие соглашения ВТО международному праву и, заручившись поддержкой других государств, поставить вопрос о реформе системы ВТО. Это помогло бы России присоединиться к реформированному ВТО в качестве страны - участницы переговоров уже на стадии подготовки текстов соответствующих соглашений <***>. -------------------------------- <*> См., напр.: Лукьянцев Г. Е. Сравнительная характеристика систем защиты прав человека: по Международному пакту о гражданских и политических правах и по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (некоторые вопросы рассмотрения жалоб) // Московский журнал международного права. 1997. N 3. С. 114 - 122. <**> Ковалев А. А. Выступление на научно-практической конференции "Россия и система Всемирной торговой организации (ВТО). Правовые аспекты" // Государство и право. 2000. N 7. С. 121. <***> См.: Материалы научно-практической конференции "Россия и система Всемирной торговой организации (ВТО). Правовые аспекты" // Государство и право. 2000. N 7. С. 112 - 121.

Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служить регулятором правоотношений в Российской Федерации. На первом этапе - начальной стадии гармонизации - следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании (либо потенциальной возможности возникновения, в том числе при участии РФ <*>) в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство <**>, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получат весомый "тормоз" для своего развития. -------------------------------- <*> Например, заключение международного договора о передаче другому государству части российской территории. <**> Благодаря настойчивым усилиям Советского Союза право на самоопределение в качестве международно-правового принципа было закреплено в п. 2 ст. 1 и ст. 55 Устава ООН (См.: Крылов Б. С. История создания Организации Объединенных Наций. М., 1960. С. 94; Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 160). О том, какие проблемы для поступательного, сбалансированного развития правовой системы России несет с собой законодательная "суверенизация" отдельных российских регионов, думается, напоминать излишне.

Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права - процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Прежде всего укажем, что каждый международный договор не теряет связи с международным правом. В частности, его внутригосударственное толкование происходит в свете международного права <*>. Во-вторых, в международном праве действует принцип единства, неделимости международного договора. Это означает, что вопрос о гармонизации решается в отношении всего договора. В-третьих, сложности возникают ввиду принципа добросовестного выполнения международных договоров, так как ни одно государство не вправе ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Подобные обстоятельства вынуждено учитывать каждое государство с тем, чтобы избежать нарушения международного права. -------------------------------- <*> Yambrusic E. S. Treaty Interpretation. Theory and Reality. New York: Universitety Press of America, 1987. P. 250 - 251.

Сразу необходимо отметить, что юридическая наука и практика не рассматривают возможности приведения заключаемого международного договора в соответствие с российским федеральным законом. Тем самым заранее утверждается, что акт, принятый на международном уровне, более совершенен. Отсюда центральным звеном процесса гармонизации российского законодательства и международного права выступает Конституция России, которая служит не только первоисточником каждой отрасли права <*>, но и одновременно правовым критерием всех норм, создаваемых и применяемых в государстве. По справедливому замечанию Р. З. Лившица, "идея права, подлинно правовые критерии в каждой стране таковы, какими они закреплены в Конституции. С этой точки зрения можно полагать, что право каждой страны таково, какова Конституция этой страны" <**>. -------------------------------- <*> Воеводин Л. Д. Конституция России и правовые отрасли: проблемы соотношения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. N 5. С. 31. <**> Лившиц Р. З. Современная теория права. М., 1992. С. 47.

Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в том числе и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции - явные либо скрытые - в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечается в литературе, "отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия" <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 42.

Вместе с тем российская Конституция оперирует понятием "противоречие" лишь в отношении внутригосударственных актов. В отношении международных актов такой термин не используется. Означает ли это, что между названными категориями источников права не может быть противоречий, или это означает, что можно игнорировать международные обязательства? В данной связи ряд российских авторов обоснованно обращают внимание на недостаточно ясный характер формулировки "соответствие Конституции" <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Тихомиров Ю. А. Критерии конституционности правовых актов // Вестник Конституционного Суда. 1996. N 6. С. 35; Туманов В. А. Выступление на научно-практической конференции "Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы" // Государство и право. 1997. N 5. С. 6.

Полагаем, что данное понятие имеет две взаимосвязанные стороны. Во-первых, под "соответствием Конституции" необходимо понимать непротиворечивость материального содержания принимаемых в России нормативных правовых актов ее положениям. Конкретно на это указывается в ст. 15 Конституции: "...законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы". "Конституция "питает" все отрасли законодательства, - отмечает Ю. А. Тихомиров, - определяет направления и содержание правотворческого и правоприменительного процесса" <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 38.

Во-вторых, не менее очевидно, что "соответствие Конституции" означает совершение действий и принятие решений только на основе конституционных положений <*>. Иначе говоря, в пределах конституционно установленной компетенции. -------------------------------- <*> Такой вывод мы делаем, исходя из лексического толкования. См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 610.

Таким образом, имеющаяся ныне в отечественном праве совокупность юридико-технических требований, предъявляемых к актам международного права, касается материальной (содержательной) и функциональной (процедурной) сторон. В целом обе составляющие образуют сущность технико-юридического аспекта отрицательной гармонизации международных договоров РФ и российского законодательства, предполагающей устранение противоречий содержания и (или) порядка заключения международного договора с установленными Конституцией России запретами (ограничениями). Конституция России закрепляет несколько областей, в которых заключение международного договора способно дестабилизировать национальную правовую систему. Во-первых, недопустимо заключение международных договоров, которые предусматривают внесение изменений в Конституцию России. Порядок внесения изменений жестко регламентирован в гл. 9 Конституции. Это нашло отражение и в Федеральном законе РФ "О международных договорах РФ", в котором ст. 22 установила: "...если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Во-вторых, запрещается заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции устанавливает, что положения гл. 1 "Основы конституционного строя" не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", согласно которой процедура конституционного контроля осуществляется в "целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

В-третьих, недопустимо заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В ч. 2 ст. 55 Конституции РФ закреплено: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Аналогичные указания содержатся и в международных актах. В частности, ст. 7 Конвенции об охране интересов производителей фонограмм от 29 октября 1971 г. определила: "Настоящая Конвенция ни в коем случае не может быть истолкована как ограничивающая или наносящая ущерб охране интересов авторов, артистов-исполнителей, производителей фонограмм или органов радиовещания, которые предоставляются национальным законодательством или международными конвенциями" <*>. -------------------------------- <*> Бюллетень по авторскому праву. 1995. Т. 28. N 1; 1996. Т. 29. N 1.

Соблюдение вышеназванных требований обеспечивает возможность эффективного решения ряда перспективных задач гармонизации, например суммирование регулятивных возможностей соответственно российского закона и акта международного права (принцип резонанса); усиление (умножение) юридической силы соответствующих источников (принцип взаимодополняемости); устранение пробельности взаимодействующих элементов права (принцип дефрагментации) и т. д. Тем самым достигается приближение, а в отдельных сферах (например, гуманитарной) и выравнивание индивидуального (российского, национального) и коллективного (мирового, общечеловеческого) темпов развития права и социума. Нарушение подобного равновесия, отсутствие механизмов гармонизации индивидуального и коллективного чреваты разрушением гармонии общества, его дисгармоничностью <*>. -------------------------------- <*> Эбзеев Б. С. Диалектика индивидуального и коллективного в организации социума и ее отражение в Конституции России // Государство и право. 1999. N 4. С. 114.

Название документа