О необходимости формирования единого правового пространства по согласованным действиям стран - членов СНГ в чрезвычайных ситуациях

О НЕОБХОДИМОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА ПО СОГЛАСОВАННЫМ ДЕЙСТВИЯМ СТРАН - ЧЛЕНОВ СНГ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

А. В. МЕЛЕХИН

Мелехин А. В., кандидат юридических наук, доцент Академии управления МВД России.

На протяжении всей истории развития цивилизации человечество вынуждено заниматься поиском эффективных способов противодействия постоянно возникающим кризисным ситуациям. Причины их возникновения разнообразны и не поддаются исчерпывающему перечню. Наиболее распространенным и эффективным способом действия государства в этих условиях является административно-правовой. Он предполагает построение системы государственного управления, способной в целом и на различных уровнях образующих ее подсистем действовать адекватно возникающим угрозам. Использование особых форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы. В кризисных ситуациях изменяются организация государственного управления, структура и система органов исполнительной власти. Активно реализуется в практической деятельности предварительно разработанная специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство Российской Федерации. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно новых правовых регуляторов, которыми выступают особые правовые режимы. Следует отметить, что независимо от наличия или отсутствия разработанного заблаговременно чрезвычайного законодательства любое государство имеет право на принятие адекватных угрозе мер по защите своего суверенитета. В истории СССР такие ситуации встречались неоднократно. Например, чрезвычайное законодательство военного времени СССР, действовавшее в 1941 - 1945 гг., создавалось непосредственно в годы Великой Отечественной войны. С 1945 г. и до начала 90-х гг. XX столетия в связи с объявленной в стране перестройкой, повлекшей за собой вначале возникновение ряда зон вооруженных конфликтов, а затем и распад СССР, в Советском Союзе также не было разработанного заранее чрезвычайного законодательства. Несмотря на то что возможность введения в действие особых правовых режимов не предусматривалась, все равно в различных регионах распадающегося государства неоднократно объявлялись "особые положения", предусматривающие ограничение конституционных прав и свобод, а также силовой характер действий не только правоохранительных органов, но и подразделений Вооруженных сил <*>. -------------------------------- <*> По действовавшей на рассматриваемый период времени Конституции СССР (1977 г.) Вооруженные силы страны предназначались только для отражения агрессии, исходящей со стороны других государств.

В то же время автор считает, что наряду с другими признаками наличие законодательства, предусматривающего правовой характер действия в различных ситуациях в соответствии с требованиями норм международного права, является одним из основных признаков и одновременно принципов действия правового государства <*>. -------------------------------- <*> В теории государства и права принято считать, что правовое государство - это демократическое государство, где обеспечивается господство права, верховенство закона, равенство всех перед законом и независимым судом, где признаются и гарантируются права и свободы человека и где в основу организации государственной власти положен принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебное пособие / Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. М.: МЭСИ, 2003. С. 226.

Чрезвычайное законодательство, отражая универсальный характер права, может быть не только эффективным средством защиты конституционных прав и свобод субъектов права, но и мощным (но не всесильным) оружием насилия в руках государства. Во избежание повторения трагических ошибок, допущенных в прошлом, мировое сообщество пришло к выводу о необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены и в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации. Первые шаги к формированию принципов международного права государства сделали в середине ХVII в. <*> С середины XX столетия международное право стало выполнять роль интегратора в процессе формирования национальных правовых систем. Оно создает "условия для все более активного использования "правовых образцов" других стран... гармонизации национальных законодательств и тесного переплетения национальных и "внешних" норм". По своей природе являясь преимущественно договорным, оно уделяет большое внимание процедуре заключения и выполнения международных договоров <**>. -------------------------------- <*> По мнению специалистов, основные положения международной политической системы были заложены вестфальскими мирными договорами (после заключения Вестфальского мира в 1648 г.) и остаются незыблемыми (в том числе и в Российской Федерации) до настоящего времени: "...верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства; независимость в международном общении; обеспечение целостности и неприкосновенности территории" (Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля). <**> Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. N 1.

Например, Совет Европы принял предложение России по формированию единого правового пространства и созданию единого регистра нормативных правовых актов. В качестве пилотного проекта предполагается создание единой правовой базы в сфере борьбы с терроризмом, ставшим общей проблемой для всех государств - членов Совета Европы. Основу этого проекта должны будут составлять европейские конвенции: по борьбе с терроризмом; по защите прав свидетелей и раскаявшихся лиц. В мае 2005 г. между Россией и Евросоюзом подписано Соглашение о формировании четырех общих пространств - в сфере экономики, внешней и внутренней безопасности, законодательства, образования и культуры. Отличительной особенностью формирования чрезвычайного законодательства в странах СНГ является его ориентированность на опыт Российской Федерации. Это проявляется в методологии, содержании, объеме полномочий, социальной защищенности и других вопросах, нашедших отражение в нормативных правовых актах, предназначенных регулировать общественные отношения в кризисных ситуациях. Тождественными являются и этапы формирования данного законодательства. Вначале (1992 - 1993 гг.) оно было фактически только дискретным, а с 1994 г. - специальным. В то же время национальное законодательство стран - членов СНГ в рассматриваемой сфере продолжает оставаться недостаточно интегрированным и унифицированным по отношению друг к другу. Энциклопедические словари понятие "чрезвычайное законодательство" определяют как "законы, принимаемые на случай каких-либо особых обстоятельств (например, на случай войны) и предоставляющие, как правило, главе государства особые полномочия" <*>. Характер таких полномочий получил название "дискреционная власть" (от французского discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) <**>. -------------------------------- <*> См.: Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М.: Советская энциклопедия. 1990. С. 1517; Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. СПб.: Норинт, 2000. С. 1356. <**> См.: Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. Указ. соч. С. 398.

Это не следует понимать буквально как вседозволенность должностного лица в выборе средств, применяемых им для воздействия на общественные отношения с целью выхода из создавшейся ситуации. Скорее, это его обязанность выбрать из имеющегося перечня в принятом заранее нормативном правовом акте форм и методов действий, соответствующих характеру реально возникшей угрозы (а чаще - угроз) сложившимся общественным отношениям. В целях повышения эффективности взаимодействия между государствами - членами СНГ Российской Федерацией предпринимались меры по улучшению сотрудничества в этом вопросе. Была утверждена Программа взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - членов СНГ, в разработке которой принял участие ряд министерств и ведомств (Минюст, МИД, ФАПСИ и др.) <*>. -------------------------------- <*> Структура Программы, рассчитанная на реализацию в течение 1994 - 1995 гг., содержала следующие разделы: Общие положения; Организационное обеспечение информационно-правового сотрудничества Российской Федерации с государствами - участниками СНГ; Предложения по созданию в рамках СНГ российской части межгосударственной системы правовой информации и базы данных межгосударственных актов СНГ, законодательных актов государств - участников СНГ; Информационно-правовое и научно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации. В полном объеме заявленные в Программе цели по различным причинам достичь не удалось (Указ Президента Российской Федерации "О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - участников Содружества Независимых Государств от 29 марта 1994 г. N 607 // Российская газета. 1994. 7 апреля).

По оценкам специалистов (Ю. А. Тихомиров), в рамках СНГ за десять лет (с 1992 по 2002 г.) было принято 1194 документа, 84 процента вступили в силу со дня подписания, а 16 процентов - после ратификации и т. п. Подготовка модельного акта осуществляется в различных формах: в виде научной концепции законодательного акта; проекта законодательного акта; проекта определенной части законодательного акта. Опыт реализации более 100 модельных актов свидетельствует о низкой степени их действия. Иной подход к данной проблеме наблюдается в государствах, входящих в Европейское Экономическое Сообщество (ЕЭС). Это международное образование на основании своих учредительных документов предоставляет исполнительным органам Сообщества права и полномочия по принятию решений, имеющих приоритет перед национальными законодательствами государств - членов ЕЭС. Практическая деятельность по реализации этих полномочий базируется на эффективном контроле и надзоре за выполнением норм и стандартов безопасности, экономической и юридической ответственности, государственной экспертизе, лицензировании видов деятельности. Фактически одинаковый подход к пониманию сущности чрезвычайного законодательства, формирования единого правового пространства по определенным сферам общественной жизни <*>, союзнические обязательства <**>, виды угроз <***>, общее историческое прошлое и ряд других обстоятельств позволяют сделать следующий вывод. -------------------------------- <*> См., например: Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. N 22-ФЗ "О ратификации Соглашения о формировании Единого экономического пространства" // Российская газета. 2004. 27 апреля. <**> Например, бюджет Союзного государства (Россия и Беларусь) на 2004 г. (принят Постановлением Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 25 марта 2004 г. N XXV-4, утвержден Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства 6 августа 2004 г. N 5) предусматривал "финансирование правоохранительной деятельности и обеспечение безопасности Союзного государства". Важное место среди разнообразных совместных мер занимают "мобилизационная подготовка экономик" и "предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий" // Российская газета. 2004. 26 августа. <***> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2004 г. N 381 "Об утверждении перечня специальных средств и материалов обеспечения специальных антитеррористических формирований, применяемых в соответствии с Протоколом об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств" // Российская газета. 2004. 4 августа.

Существует не только целесообразность но и необходимость создания в рамках СНГ модельных нормативных актов (договоры, законы, соглашения) по вопросам регулирования совместных действий в кризисных ситуациях различного вида, способных повлечь за собой необходимость принятия мер по введению одновременно на территориях нескольких государств особых правовых режимов. Чрезвычайное законодательство России в силу его особенностей может быть систематизировано путем консолидации. Это окажет существенную помощь специалистам, занимающимся процессом исследования и реализации на практике подобного вида законодательства. Для этого с определенной цикличностью (чтобы отражать естественный процесс "старения" законодательства) следует формировать сборники, содержащие нормативные правовые акты чрезвычайного законодательства. Их структура может включать в себя следующие разделы: международные документы; федеральные законы (в том числе и конституционные) указы Президента России; постановления Правительства России; межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, имеющие надведомственный характер. Подобные примеры уже имеются. Например, ВНИИ МВД России <*> подготовил сборник нормативных документов по правовым основам деятельности органов военного управления. -------------------------------- <*> Правовые основы деятельности органов военного управления (Сборник нормативных документов) / Под общ. ред. А. А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. С. 998.

Формированию логически завершенной ведомственной нормативной базы, предназначенной обеспечивать юридический аспект эффективного действия механизма правового регулирования на общественные отношения в условиях чрезвычайных ситуаций, препятствует недостаточная систематизация чрезвычайного законодательства. Это просматривается и в системе МВД России. Например, имеются случаи, когда деятельность ОВД в чрезвычайных ситуациях различного вида регламентируется приказами, изданными еще в начале 90-х гг. XX столетия.

Название документа