Интеграция в европейскую экономику, тенденции глобализации на примере развития вторичной металлургии, проблемы и пути решения
(Голобородко С. Л.)
("Международное публичное и частное право", 2005, N 6)
Текст документа
ИНТЕГРАЦИЯ В ЕВРОПЕЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ, ТЕНДЕНЦИИ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
НА ПРИМЕРЕ РАЗВИТИЯ ВТОРИЧНОЙ МЕТАЛЛУРГИИ,
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
С. Л. ГОЛОБОРОДКО
Голобородко С. Л., начальник отдела надзора в сфере лесного хозяйства и землепользования Управления Росприроднадзора по Московской области.
Отечественные предприятия, занятые переработкой, например, алюминиевых отходов производства и потребления, начинают приводить свои системы управления в соответствие с требованиями международных стандартов (ИСО 9001 - системы менеджмента качества; ИСО 14001 - системы менеджмента окружающей среды; OHSAS 18001 - системы менеджмента промышленной безопасности и здоровья; SA 8000 - система социальной ответственности; MS 8000 - система логистики и др.) и их сертификации. Причем многие предприятия готовятся к сертификации не по одному стандарту, а готовят систему, соответствующую требованиям нескольких стандартов одновременно. Но именно стандарты серии ИСО 9001 и 14001 имеют официальные отечественные аналоги (ГОСТ Р ИСО). К сожалению, внедрение этих систем (в частности, ИСО 9001 и 16949 - системы менеджмента качества для поставщиков автомобильной промышленности) не приводят к мгновенному повышению качества продукции.
Наглядным примером может являться отечественная автомобильная промышленность - практически все производители автомобилей сертифицированы по ИСО 9001, и заметного повышения качества их продукции пока не видно. Однако внедрение подобных систем позволяет именно создать систему менеджмента, которая при правильном подходе и дальнейшем развитии, с привлечением соответствующих элементов и инструментов, рекомендованных стандартами, поможет добиться соответствующего качества готовой продукции. Правда, к сожалению или к счастью, в вышеприведенных стандартах указано, что система сертификации является добровольной и не может в обязательном порядке предписываться какими-либо государственными органами.
Если говорить о дальнейшем развитии перерабатывающих предприятий, то необходима интеграция с производственными предприятиями, потребителями алюминиевых сплавов, на которых, собственно говоря, и образуются основные отходы производства и потребления. Необходимо включение перерабатывающих предприятий (естественно, на договорной основе) в производственный цикл машиностроительных предприятий. Тем более что при этом решается вопрос утилизации (переработки) образующихся на предприятиях отходов (шлаки, стружка и т. д.). А если бы при этом государство поощряло предприятия, которые свои отходы не просто выбрасывают на рынок, но где-то перерабатывают (пусть и по долгосрочному договору) и возвращают в свой же производственный процесс, это было бы уже использованием положительного опыта Германии. Там примерно так и происходит.
Перерабатывающие предприятия, направляющие свою продукцию на отечественные машиностроительные предприятия, должны иметь другой статус. Они должны рассматриваться не как производственные предприятия, а как предприятия по переработке отходов и иметь соответствующие льготы.
В связи с географическим расположением Германии, фактически в самом центре Европы, там очень высокие экологические требования ко всей производственной деятельности и строительству новых предприятий. В Германии невозможно открыть предприятие не в пределах промышленной зоны. Сами промышленные зоны существуют практически в каждом городе, и везде есть дорожные указатели о наличии этих зон. В самой промышленной зоне существует достаточно строгий разрешительный порядок открытия производства и налажен контроль деятельности предприятий. Местные органы в любой момент могут проверить предпринимателя, и если есть нарушения, то следуют строгие санкции. Между тем нет никаких препятствий для деятельности самих предпринимателей, если они соблюдают действующие нормы. Предприниматель сам читает законы и нормативы и отвечает в судебном порядке за все отклонения от законов. Также он сам решает, страховать или не страховать риски и прочие виды ответственности. В Германии предпринимателям выгоднее не нарушать нормы и правила.
В Германии проблема использования отходов солевых шлаков и отфильтрованной пыли решена в начале 80-х годов. Солевой шлак - отходы металлургического производства, образующиеся в результате переработки низкосортных групп алюминиевого сырья. В этом случае цикл производства вторичного алюминия завершается. Они считают, что страны, которые допускают хранение соляных шлаков, игнорируют уровень техники обогащения, действуют безответственно с точки зрения экологии. Основные экологические требования направлены на сбережение ресурсов, уменьшение отходов, разгрузку свалок, экономию энергии. Огромное значение приобретает замкнутый кругооборот материала.
В нашей стране сегодня не существует ни одного предприятия, которое бы владело этим процессом и использовало его. Вот поэтому в России существуют промышленные свалки типа специально оборудованных карт, где по сей день ведется захоронение огромного количества солевых отходов. В начале 90-х гг. иностранные компании предложили России не техпроцесс глубокой переработки отходов, а простым способом зарыть все в землю. Строительство завода по переработке стоит примерно 8 млн. долларов, а мини-заводов еще меньше. Считаем, что такое положение дел необходимо исправить.
Существующая система менеджмента окружающей среды характеризуется серией международных стандартов ISO 14000, которые ставят предприятия в такие рамки, чтобы дать возможность сократить воздействие производства на окружающую среду. Весь процесс охватывает цикл от добычи сырья, включая производственный процесс, до ликвидации и рециклинга.
В Германии преимуществами ведения управления окружающей средой являются: применение методов, облегчающих отчеты и согласования, увеличение промежутков времени при проведении измерений и контроля, уменьшение числа отчетов административным органам и посещение контролирующими органами.
Предприятия или управление окружающей средой подлежат сертификации, где под сертификацией понимается проверка на единообразие норм. Основные требования к декларации по окружающей среде: правдивость, существенность, ясность, гласность, постоянство, сжатая форма. Содержание отчетов по охране окружающей среды включает: описания деятельности предприятия; действие на окружающую среду; потоки материала и энергии, вход, выход; политику охраны окружающей среды и руководство по охране среды; цели и программу охраны окружающей среды; организацию охраны окружающей среды; оценку важнейших вопросов охраны окружающей среды; окончательную декларацию и время отчета; формальные данные (адреса, эксперты по охране окружающей среды, глоссарий).
С другой стороны, следует отметить, что ни один из заводов Германии не подойдет под требования САНП России. Но при этом все заводы в Германии экологически чище любого самого чистого предприятия в России. Парадоксальная ситуация! Кто-нибудь анализировал у нас в России эту ситуацию и задавал вопрос, почему так?
В Германии законодательство построено так, что ограничены выбросы из трубы, т. е. от самого источника, при таком подходе и проверять все проще. Ставятся датчики в трубу, и по радиорелейной связи передается сигнал в центр контроля над воздухом.
Система санитарных зон в России - вообще анахронизм. Потому что у нас ограничены выбросы на границе санитарной зоны. Постоянно их контролировать тяжело. Изменился ветер - одна концентрация, пошел дождь - другая. И самое плохое, что если газоочистка в цехах предприятий не справляется с выбросами, то все выбрасывается в цех или под крышу, т. е. возникает масса возможностей обходить те строгости, которые есть якобы в законах. Также архаично обязательное ограничение по расстояниям от объектов до жилых домов.
В Германии некоторые объекты функционируют в центрах жилых кварталов, а поскольку у них ограничения на выбросы из трубы, то проблем с законодательством и поддержанием экологии на должном уровне не возникает.
У нас в России самое мощное по объему законодательство, регулирующее данную сферу, строгое разрешительное законодательство, жесткие нормы по техническому регулированию и проектированию, но оно часто не выполняется, потому что иногда это экономически выгоднее для предприятий. Контроль деятельности предпринимателей налажен, но система сильно коррумпирована, поэтому в конечном результате - высокий "теневой" сектор. Экологические требования постоянно нарушаются, потому что до сих пор нет законодательства о плате за выбросы, все регулируется постановлениями Правительства, которые в течение длительного времени даже не были зарегистрированы и опубликованы в установленном законодательном порядке. Ведь все неопубликованные нормативно-правовые акты имеют только рекомендательный характер и не создают юридических обязанностей.
Так, Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 было опубликовано в "Российской газете" (N 205 от 16 сентября 1992 г.) и в Собрании актов Президента и Правительства РФ (1992. N 10. Ст. 726). Постановлением ответственным министерствам было поручено утвердить базовые нормативы платы за выбросы и коэффициенты. В Инструктивно-методических указаниях, зарегистрированных в Минюсте 24 марта 1993 г., говорится о коэффициентах индексации платы в связи с изменением уровня цен. Далее мы наблюдаем полное пренебрежение юридическими правилами в части обязательной официальной публикации и регистрации. Так, письмо Минприроды от 27 ноября 1992 г. "Базовые нормативы платы за выбросы..." было опубликовано в журнале "Закон" (1993. N 3), но оно не было зарегистрировано в Министерстве юстиции. Эта редакция письма уже не действует, а появилась новая редакция от 18 августа 1993 г., которая не была опубликована; письма Минприроды об установлении коэффициента индексации от 3 августа 1993 г. N 01-16/65-4244; от 22 февраля 1994 г. N 01-15/29-472; от 22 декабря 1994 г. N 01-15/29-3659; от 15 декабря 1995 г. N 01-14/29-3452 не были опубликованы и зарегистрированы в установленном порядке. Таким образом, по формальным основаниям (несоблюдение требований об обязательной регистрации и опубликовании) все перечисленные акты можно считать не подлежащими применению.
Опубликованными оказались письмо Госкомэкологии РФ от 2 декабря 1996 г. N 02-14/29-4274, которым вводится индексация в 42 раза с 1 января 1997 г., а также письмо Госкомэкологии РФ N 01-14/24-318, которым вводится индексация с 1 января 1999 г. в 62 раза. Отметим, что в обоих случаях публикацию нельзя признать официальной, поскольку названные письма были опубликованы не в установленных законом периодических изданиях, а в сборнике "Нормативные акты по финансам, налогам, сборам, страхованию и бухгалтерскому учету" (1997 г. N 6; 1999 г. N 3). Остальные письма оказались неопубликованными и незарегистрированными, в том числе и последнее письмо от 27 ноября 2000 г. N ВП-61/6349, которым вводится индексация 94 раза. В июле 2003 г. вышло Постановление Правительства РФ N 344 "О нормативах платы за выбросы...", которое в соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (п. 6) вводится в действие с момента подписания, т. е. с 12 июля. Данное Постановление в Минюсте не регистрируется, потому что готовилось совместно с ним, опубликовано 21 июля в "Российской газете".
Серьезно нарушен порядок опубликования и регистрации писем, следовательно, может возникнуть много споров по платежам предприятий.
Что касается экологии, то у нас до сих пор не создано механизма стимулирования создания высокотехнологичных систем очистки сбросов и выбросов. И все же главным отличием между нашими странами является количество и качество законодательных актов, регулирующих процесс рециклинга, а также различная система управления данной подотрасли.
Так, в Германии область ответственности конструктора за продукт распространяется от изготовления продукции до ее ликвидации. При этом под родовым понятием рециклинга различают четыре понятия: повторное применение, дальнейшее применение, повторная утилизация, дальнейшая утилизация. Там считают, что только при последовательном использовании всего потенциала рециклинга возможно радикальное уменьшение отходов, образующихся при ликвидации продукта. Система рециклинга охватывает весь цикл: от производства, потребления до ликвидации (повторное применение, дальнейшее применение, дальнейшее использование, термическая утилизация, свалка). Уже во время производства предусматривается сокращение видов материала и самого производства, применение композиционных материалов.
Все процессы в подотрасли вторичной цветной металлургии Германии и экологии регулируются следующим законодательством:
1. Закон о предотвращении, использовании и ликвидации отходов от 27 сентября 1994 г.
2. Закон о содействии цикличности экономики и обеспечении безвредной для окружающей среды ликвидации отходов от 27 сентября 1994 г.; 8 различных нормативно-правовых актов в виде директив и постановлений.
3. Закон о Базельском соглашении от 22 марта 1989 г. о контроле над перемещением опасных отходов и их удалении.
4. Исполнительный закон о Базельском соглашении от 22 марта 1989 г.
5. Закон об ответственности за охрану окружающей среды от 10 октября 1990 г.
6. Закон об ответственности за недоброкачественные продукты от 15 декабря 1989 г.
7. Закон о защите от вредных воздействий на почву и санировании от 17 марта 1998 г.
8. Закон о регулировании водного баланса от 12 ноября 1996 г.
9. Общее административное предписание к Закону о регулировании водного баланса от 17 мая 1999 г.
10. Закон о защите от вредного воздействия на окружающую среду загрязнений воздуха, шумов, вибрации и других подобных процессов от 14 мая 1990 г.
11. Постановления о порядке исполнения федерального закона об охране от вредного воздействия дыма и сточных вод (8 постановлений).
12. Уголовный кодекс, двадцать девятый раздел уголовных преступлений против окружающей среды.
13. Право по транспортировке опасных грузов (4 постановления).
14. Законы по охране труда и постановления (3 закона, два постановления).
15. Правила техники безопасности (4 инструкции).
16. Европейское право (6 директив по опасным отходам).
Основные законодательные акты Российской Федерации, касающиеся деятельности подотрасли вторичной цветной металлургии и экологии:
1. Конституция РФ;
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
3. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха";
4. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изменениями от 15 апреля 1998 г.);
5. Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в редакции Федерального закона от 6 июня 2003 г. "О внесении изменений в Закон РФ о недрах");
6. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал";
7. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире";
8. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изменениями от 29 декабря 2000 г. и от 10 января 2003 г.);
9. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";
10. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
11. Федеральный закон от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю";
12. Федеральный закон от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации";
13. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании";
14. Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. N 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле над трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением";
15. Федеральный закон от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";
16. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире";
17. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения";
18. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении";
19. Уголовный кодекс РФ, 1996;
20. Кодекс РФ об административных правонарушениях, 2001 (гл. 8);
21. Водный кодекс РФ, 1995;
22. Лесной кодекс РФ, 1997;
23. Земельный кодекс, 2001;
24. Градостроительный кодекс, 1998;
25. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления";
26. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
27. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2002 г. N 552 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов" и Постановление от 23 июля 2002 г. N 553;
28. Постановление Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 24 июня 1999 г. N 197 "Лом и отходы цветных металлов и сплавов", Межгосударственный стандарт ГОСТ 1639-93, введен в действие непосредственно в качестве государственного стандарта РФ с 1 января 2000 г. (взамен ГОСТ 1639-78 г.);
29. Таможенный кодекс РФ;
30. Налоговый кодекс РФ;
31. Приказ Министерства природных ресурсов от 18 июля 2002 г. N 451 "О лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами".
Кроме вышеперечисленных основных законодательных и нормативных документов общего характера еще имеется: федеральных законов - не менее 15; указов Президента - не менее 10; постановлений Правительства - не менее 50; международных соглашений - 14; нормативных документов Министерства природных ресурсов - не менее 30; нормативных документов других ведомств - не менее 5; нормативных документов субъектов РФ и органов местного самоуправления - не менее 20. Количество дополнительных нормативно-методических документов по отдельным направлениям природоохранной деятельности: атмосферный воздух - 114; почвы, земли - 38; гидросфера - 16; отходы - 27; прочие - 32. Примечание: различного рода инструкции, руководящие документы, положения, правила и другие.
Как видим, количество различного рода законодательных и нормативно-методических документов, регламентирующих природоохранную деятельность в РФ, на порядок превышает количество таких документов в Германии. Многие министерства и ведомства занимаются одними и теми же природоохранными проблемами. Нормативные природоохранные документы (особенно инструктивные письма, приказы, методические указания) противоречат друг другу. В России основной упор делается на расчетные методы, определенные научные наработки, а в Европе - на практический опыт. При принятии решений на государственном уровне необходимо учитывать этот опыт с целью дальнейшей интеграции нашей страны в европейскую экономику, и так по всем отраслям нашей экономики.
Название документа