Международно-правовые основы установления и применения административных наказаний

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ

И. В. МАКСИМОВ

Максимов И. В., заведующий кафедрой конституционного и административного права Астраханского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.

Корреспондирующее влияние на сферу административно-деликтного регулирования оказывают также принципы международного права <*>, как дополнительно регламентирующие и аргументирующие конституционные параметры административной ответственности, и административных наказаний в частности. В силу Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15); они через призму конституционных положений оказывают регулирующее воздействие на права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17) <**>. Из этого следует, что интеграция России в систему основных международных пактов и конвенций по правам человека обязывает ее привести свое законодательство в соответствие с международными стандартами в области прав человека. Однако такая интеграция, как критически замечает И. И. Лукашук, не должна сводиться к тому, что в итоге "внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм" <***>. Это прежде всего касается законодательства по вопросам юридической ответственности, поскольку именно оно и особенно практика его применения связаны с правоограничением. -------------------------------- <*> Термин "принцип международного права" был издавна известен доктрине и практике. Под ним понимались либо наиболее общие нормы права, либо принципы-идеи (цит. по: Курс международного права. В 7 т. Т. 2. Основные принципы международного права / Г. В. Игнатенко, В. А. Карташкин, Б. М. Клименко и др.; Отв. ред. И. И. Лукашук. М., 1989. С. 5). <**> Роль Конституции РФ в соотношении международного и российского права связующая, где по меткому высказыванию Ю. А. Тихомирова, "конституционные положения служат своего рода "мостом" между национальным и международным правом, открывая путь второму к первому" (см.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 235). Формула соотношения Конституции РФ и международных договоров "выводит" результат в пользу приоритета конституционных положений, что весьма показательно продемонстрировала И. В. Михайловская при анализе следующего требования, вытекающего из смысла ст. 79 Конституции РФ: "содержание международного договора должно... не влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречить основам конституционного строя Российской Федерации" (см.: Судебная власть / Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003. С. 19). См. также: Ведерникова О. Международное уголовное право: проблемы имплементации // Уголовное право. 2003. N 3. С. 13; Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 162. <***> См.: Лукашук И. И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 116.

Включив многие общепризнанные нормы международного права в Конституцию РФ (ст. 21 - 25, 45 - 55, 118, 120 - 123 и др.), законодатель тем самым способствовал их включению в систему реальных действующих норм (путем их прямого применения), регламентирующих административно-деликтные отношения <1>. В последующем указанные нормы были включены в КоАП РФ либо продолжали выполнение своей регулятивной роли на основе прямого применения. Нормы КоАП РФ формировались с учетом важнейших международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека; Международного пакта о гражданских и политических правах; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания <2>; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания <3> и др., которые получили в нем определенное соразмерное нашим реалиям воплощение. Прежде всего нами усматривается это в формулировании задач, принципов и норм КоАП РФ. Его главной задачей определена защита личности и охрана прав и свобод человека и гражданина (ст. 1.2 КоАП РФ), соответственно Особенная часть КоАП РФ на первое место ставит защиту от посягательств основных общечеловеческих ценностей: конституционные права и свободы человека и гражданина, здоровье, общественную нравственность. Таким образом, человеческое измерение как определяющее для всего гуманизма закреплено впервые в административно-деликтном законе и в системе принципов, сформулированных в качестве его самостоятельных статей (ст. 1.4, 1.5 (ч. 1), 1.6, 3.1 (ч. 2) и 4.1 (ч. 2 и 3)) <4>. -------------------------------- <1> Как правильно указывают ряд ученых-юристов, международно-правовые принципы и нормы, не утрачивая свойств международных норм и актов, приобретают новое юридическое качество в связи с конституционными и законодательными гарантиями их реализации (см. об этом, например: Комментарий к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации" / В. П. Звеков, И. И. Лукашук, Б. И. Осминин и др.; Отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996. С. 15 - 16; Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России: учебно-практическое пособие. М., 1997. С. 35 - 38; Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 254; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 350). <2> Конвенция ООН от 10 декабря 1984 г. "Против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания" // Ведомости ВС СССР. 1987. N 45. Ст. 747. <3> Конвенция Совета Европы от 26 ноября 1987 г. ETS N 126 "По предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания" // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4465. <4> См. об этом: Максимов И. В. Принципы международного права, регламентирующие конституционные параметры административной ответственности и административных наказаний // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1 - 3 октября 2003 г.): В 3 ч. / Под ред. А. И. Демидова, В. Т. Кабышева. Саратов, 2003. Ч. 1. С. 89.

Среди этих принципов, воспроизводящих международные стандарты и имеющих особое значение для правоприменительной практики, в КоАП РФ следует выделить принцип гуманизма, который проявляется в объединении двух начал: защита и охрана законных интересов и ценностей личности, общества и государства от посягательств (ст. 1.2) и в одновременном обеспечении гуманного и справедливого административного наказания нарушителей (ч. 2 ст. 3.1). Важнейшим проявлением гуманизма в новом КоАП РФ является специальная запись в ч. 2 ст. 3.1 о том, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий. С точки зрения соответствия международным стандартам по правам человека необходимо отметить также, что принцип гуманизма получил воплощение и в положении КоАП РФ об обратной силе закона. В ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ говорится: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т. е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено; закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Как известно, этот принцип считается общепризнанным и закреплен во многих международных договорах, например в Международном пакте "О гражданских и политических правах" (п. 1 ст. 15). Таким образом, исходящим из международного права и выраженным в Конституции РФ общеправовым принципам справедливости и гуманизма соответствует законодательное установление административной ответственности и административного наказания с учетом личности виновного и иных обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование и способствующих адекватной оценке общественной вредности как самого неправомерного деяния, так и совершившего его лица, и применение одинаковых мер ответственности за различные по степени общественной вредности правонарушения с учетом фактора интенсивности участия конкретного лица в правонарушении, его поведения после совершения правонарушения и иных характеризующих личность обстоятельств. Следует заметить, что международно-правовые стандарты в области прав человека доминирующее влияние оказывают прежде всего на процессуальную сторону государственно-властных возможностей преследования личности в связи с правонарушением. Хотя вопросы применения мер юридической ответственности, в том числе административных наказаний, не являются непосредственной темой нашего исследования, тем не менее оговоримся, что на уровне международно-правовой регламентации учет мер юридической ответственности не рассматривается в отрыве от процессуальных правил (норм). Признавая намеренным такой подход, считаем важным заключить, что диалектика материального и процессуального начал юридической ответственности имеет право на существование, но лишь в той мере, в какой одно обусловливает другое, непротиворечиво воздействует на ее содержание, определяет цельный характер итоговых мер такой ответственности. Юридически сформированный подход к процессуальной стороне правовой ответственности, как предопределяющей характер ее итоговых мер, выработан в наибольшей степени в праве Совета Европы, где он широко применяется в практике межгосударственных органов по защите прав и свобод человека. Формулируя задачи государств в области прав человека, международное и европейское право придает им характер публично-правового обязательства, имеющего межгосударственный (общечеловеческий) интерес. Реализация таких обязательств Россией подразумевает приведение всей системы российского законодательства в соответствие с международно-правовыми стандартами. Данного рода обязательства России вытекают прежде всего из ее членства в различных международных организациях. Одной из таких является Совет Европы, куда наша страна вступила 28 февраля 1996 г. и взяла тем самым на себя обязательство признавать принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под ее юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами (ст. 3 Устава Совета Европы <*>). В этом смысле важнейшим европейским документом о правах человека является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, на которой базируется вся европейская правозащитная система и участницей которой с 1998 г. стала Россия <**>. -------------------------------- <*> См.: Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. ETS N 1 // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1390. <**> По авторитетному предположению С. А. Глотова, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод "не содержит норм, которые налагали бы на Российскую Федерацию дополнительные обязательства по сравнению с теми, которые уже приняты Российским государством по правам человека и которые зафиксированы в Конституции Российской Федерации" (см.: Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. Саратов, 1999. С. 166).

Достоинство системы, созданной на основе указанной Конвенции, состоит в том, что она непрерывно эволюционирует и пополняется новыми документами. Права и свободы, закрепленные в Конвенции, постоянно насыщаются, конкретизируются как посредством принятия очередных протоколов к ней, так и в результате решений Европейского Суда по правам человека, имеющих силу прецедента. Решения Европейского Суда по правам человека оказывают значительное влияние на формирование и развитие европейского правового пространства, ими руководствуются в повседневной практике законодательные, судебные и иные органы государств - членов Совета Европы <*>. При этом приоритетное внимание европейского сообщества уделяется соответствию внутригосударственных гарантий прав человека европейским правовым аналогам, определяющим формат (пределы) ограничения прав и свобод человека. А как известно, в любом демократическом и правовом государстве основным средством правоограничения является устанавливаемый публичной властью механизм юридической ответственности индивида. -------------------------------- <*> См.: Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский Суд по правам человека: Комментарий к правилам обращения в органы Совета Европы по защите прав человека / Комиссия по правам человека при Президенте РФ. М., 1998. С. 4.

Имманентная связь государства с мерами юридической ответственности и их суровость позволяют определить такие наиболее значимые виды публично-правовой ответственности, как административная и уголовная. Их публичный характер лежит в сфере интересов государства, зиждущихся на идеях правопорядка и безопасности, а значимость измеряется способностью существенно-негативного воздействия на права и свободы личности. Отсюда в свете вышеопределенных дискурсов небезынтересным представляется анализ европейского подхода к проблеме обеспечения прав человека в процессе привлечения к публично-правовой ответственности. В основе данного подхода лежит прежде всего понимание тех положений Конвенции, которые закрепляют гарантии прав при применении к личности мер публично-правовой ответственности. На терминологическом уровне Конвенция связывает такие гарантии в контексте публичного обвинения со сферой уголовных (материальных и процессуальных) правоотношений. В России такие отношения носят традиционно замкнутый характер и именно с таким пониманием российский законодатель и правоприменитель связывают сферу действия ст. 6 Конвенции. Вместе с тем российская "специализация" мер юридической ответственности не имеет предопределяющего воздействия на нормы Конвенции. В данной связи важной и юридически значимой является роль Европейского Суда по правам человека, как единственно компетентного и официального интерпретатора норм Конвенции (ст. 45 Конвенции), несмотря на то что в отечественной правовой науке судебная практика не рассматривается в качестве источника права <*>. Более того, игнорирование российскими законодателем и правоприменителями решений Европейского Суда по правам человека может привести к применению в отношении России международно-правовых санкций. -------------------------------- <*> См., например: Зивс С. Л. Источники права / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М., 1981. С. 176 и сл.; Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов) // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 34 - 41; Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107 - 112; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: В 4 томах / Авт. кол.: Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, П. Е. Недбайло и др.; Ред. кол.: Е. А. Лукашева (отв. ред.) и др.; Ред. совет: В. М. Чхиквадзе (пред.) и др.; Академия наук СССР. Институт государства и права. Том 4: Социалистическое право. М., 1973. С. 325; Советское административное право: Учебник / Под ред. П. Т. Василенкова. М., 1990. С. 55 - 58; Судебная практика в советской правовой системе / Отв. ред. С. Н. Братусь. М., 1975. С. 25; Шараев С. В споре рождается истина (Некоторые аспекты применения права в налоговых спорах с участием федеральных органов налоговой полиции) // Хозяйство и право. 1998. N 9. С. 78; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 5 - 6.

Между тем к настоящему времени решениями Европейского Суда по правам человека определено формирование в Европе новой доктрины "уголовной сферы", которой охватываются уголовно-правовые, уголовно-процессуальные и административные правоотношения, в частности отношения, связанные с применением административных наказаний. Это новое понятие связано с толкованием "уголовного обвинения" в ст. 6 Конвенции и именно с ним обусловливается наличие таких гарантий, как судебное рассмотрение уголовного обвинения, презумпция невиновности, право на защиту и т. д. Причинная ссылка на лингвистическое содержание и его зависимость от какого-либо определенного национального языка и права здесь не уместны. Как правильно утверждает И. А. Клепицкий, толкование Конвенции "автономно"... "Конвенция толкуется, исходя из внутреннего ее смысла в универсальном его понимании в демократических странах Европы" <*>. На необходимость такого понимания положений Конвенции обращает внимание и сам Европейский Суд по правам человека <**>. -------------------------------- <*> См.: Клепицкий И. А. Преступление, административное правонарушение и наказание в России в свете Европейской конвенции о правах человека // Государство и право. 2000. N 3. С. 66. <**> См.: п. 18 решения Европейского Суда по правам человека от 27 июня 1968 г. "По делу Неймастера (Neumeister) против Австрии" (извлечение) (Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: Серия А. Т. 8. С. 41); п. 110 решения Европейского Суда по правам человека от 16 июля 1971 г. "По делу Рингейзен (Ringeisen) против Австрии" (Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: Серия А. Т. 13. С. 45); п. 27 - 30 решения Европейского Суда по правам человека от 26 марта 1982 г. "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" (извлечение) (Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: Серия А. Т. 49. С. 14 - 15) и др.

В отечественном праве уже давно проводят в той или иной форме и степени содержательное разграничение между административным и уголовным преследованием. В зависимости от того, на кого это распространяется, первое обычно дает существенные преимущества по сравнению с последним, например, в отношении наказания; административные наказания в общем менее суровы и влекут за собой более ограниченные последствия. Кроме того, уголовное преследование, как правило, сопровождается более полными гарантиями. Отсюда возникает вопрос, является или нет решение, принятое в этой связи на национальном уровне, убедительным с точки зрения Конвенции. Прекращается ли применение ст. 6 Конвенции только потому, что отечественные компетентные органы классифицируют какое-либо действие или бездействие, а также судебное разбирательство в отношении нарушителя как административные, или, напротив, эта статья применяется в некоторых случаях независимо от этой классификации? Данная проблема была справедливо поднята Европейским Судом по правам человека <*>; это, в частности, происходит, когда действие или бездействие рассматривается по внутреннему законодательству государства как смешанное правонарушение, т. е. и уголовное, и административное, и в таком случае существует возможность выбора между уголовным и административным производством или даже их объединение. -------------------------------- <*> См.: п. 80 решения Европейского Суда по правам человека от 8 июня 1976 г. "По делу Энгель (Engel) и другие против Нидерландов" (извлечение) (Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: В двух томах / Ред. кол.: В. А. Туманов (пред.) и др. Т. 1. М., 2000. С. 103 - 137).

Конвенция, без всякого сомнения, позволяет государствам при выполнении ими функций блюстителей общественных интересов сохранять или устанавливать разграничение между уголовным и административным правом, а также проводить между ними разграничение, но только с учетом определенных условий, предоставляя государствам свободу определять как уголовное преступление какое-либо действие или бездействие, отклоняющееся от нормального осуществления одного из прав, которые она защищает. Это особенно ясно следует из ст. 7 Конвенции, что в принципе подпадает под дискрецию государства. Противоположный выбор ограничен более строгими правилами. Если бы государства могли по своему усмотрению классифицировать правонарушение как административное вместо уголовного или преследовать исполнителя "смешанного" правонарушения на административном, а не на уголовном уровне, действие основных положений ст. 6 и 7 Конвенции было бы подчинено его суверенной воле <*>. Такое расширение полномочий могло бы привести к результатам, несовместимым с целями и задачами Конвенции. Поэтому Европейский Суд по правам человека в соответствии со ст. 6 Конвенции каждый раз убеждается в том, чтобы административное правоотношение никоим образом не заменяло уголовное. -------------------------------- <*> См. подробнее: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: Право и политика / Пер. с англ.; науч. ред. Л. Б. Архипова. М., 1998. С. 232.

Однако каким образом будет определяться, считается ли конкретное "обвинение", выдвинутое государством и носящее административный характер, тем не менее "уголовным" по смыслу ст. 6 Конвенции? В этой связи необходимо прежде всего узнать, принадлежат соответствующие статьи во внутреннем праве государства к уголовному или административному праву или тому и другому одновременно. Это, однако, не более чем отправная точка. Полученные, таким образом, данные имеют только формальную и относительную ценность и должны быть изучены в свете общего знаменателя, выводимого из законодательств различных государств - участников Конвенции. Сам характер правонарушения является гораздо более важным фактором. Когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, подозревается в каком-либо действии или бездействии, противоречащем правовой норме, государство в принципе может применить против него административное, а не уголовное право. Однако содержание понятия "уголовная сфера" не заканчивается на этом. Оно окажется иллюзорным, если не учитывается также степень суровости наказания, которому обвиняемый рискует подвергнуться. В обществе, где действует принцип верховенства права, наказания в виде, например, лишения свободы отнесены к "уголовной сфере", за исключением тех, которые по своему характеру, продолжительности или способу исполнения не могут считаться наносящими ощутимый ущерб. Именно на основе этих критериев Европейский Суд по правам человека всякий раз выясняет, все ли заявители или только некоторые из них были объектами "уголовного обвинения" в контексте ст. 6 Конвенции. В итоге общеевропейское понимание "уголовной сферы" намного расширило ее пределы, распространив действие гарантий, закрепленных в ст. 6 Конвенции, на все аналогичные фактические состояния ограничения прав и свобод независимо от внутригосударственной специализации обусловивших их мер юридической ответственности. Впредь государства не могут уклониться от налагаемых известной статьей Конвенции обязательств путем лишь формального отнесения той или иной меры государственного принуждения к неуголовной ответственности. Вместе с тем данная страсбургская судебная доктрина не нарушает суверенного права государства самостоятельного разграничения юридической ответственности на виды в зависимости от негативной значимости для него и общества того или иного правонарушения <*>. Конвенцией в ее понимании Европейским Судом по правам человека не предопределяется характер уголовных правонарушений; ею лишь задаются пределы действия гарантий, направленных на соблюдение и защиту признанных Конвенцией прав и основных свобод. Положительный эффект подобных правовых "прецедентообразованных" требований воспитывает в отечественном законодателе и правоприменителе чувство не только формальной (поверхностной), но и содержательной (качественной) оценки того или иного правового явления. -------------------------------- <*> В плане уточнения показательна позиция В. Д. Ардашкина о том, что "в случае, когда создаются ситуации, угрожающие интересам общества, личности, государство может прибегнуть к крайним, в том числе принудительным, мерам, предусмотренным в праве на эти случаи жизни" (см.: Ардашкин В. Д. О природе государственности зрелого социализма // Конституционное законодательство и проблемы государственного управления. Томск, 1985. С. 33).

В содержательном плане под установленные Европейским Судом по правам человека "конвенциальные" критерии уголовного обвинения подпадает и ряд административных наказаний. Об этом могут свидетельствовать природа конкретного административного правонарушения, природа и строгость связанного с ним административного наказания. Так, по делу Адольфа Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что "ненаказуемые или ненаказанные уголовные преступления существуют, и ст. 6 Конвенции не делает различия между ними и другими уголовными преступлениями" <*>. Иными словами, малозначительные с точки зрения национального уголовного закона правонарушения (административные) в силу "известного уровня серьезности" уголовного преступления и по критерию своей природы отнесены к "уголовной сфере" независимо от количественного уровня строгости конкретной санкции <**>. Следовательно, характер таких мер административной ответственности, как административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (с известной степенью ущербности ограничивающие права человека), в лучшем случае должен находиться в пределах единых процессуальных требований публичного преследования, закрепленных ст. 6 Конвенции. -------------------------------- <*> См.: решение Европейского Суда по правам человека от 26 марта 1982 г. "По делу Адольф (Adolf) против Австрии" (извлечение) // Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: Серия А. Т. 49. С. 11 - 19. <**> См. подробнее: решение Европейского Суда по правам человека от 25 августа 1987 г. "По делу Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германия" (извлечение) // Европейский Суд по правам человека: Избранные решения: В двух томах / Ред. кол.: В. А. Туманов (пред.) и др. Т. 1. М., 2000. С. 541 - 548.

Таким образом, применительно к национальной доктрине юридической ответственности европейское понимание "уголовной сферы" в том смысле, который придается ей телеологией содержания ст. 6 Конвенции, призвано обозначить, скорее, процессуальный аспект этой сферы, а именно - обеспечить надлежащий процессуальный формат мер публичного преследования на основе гармоничного сочетания интересов государственного принуждения и защиты личности от произвола властно-обязывающей деятельности его органов.

Название документа