К вопросу о правосубъектности иностранцев

К ВОПРОСУ О ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ИНОСТРАНЦЕВ

Е. В. ЯКОВЛЕВА

Яковлева Е. В., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.

В настоящем небольшом исследовании раскрывается значение понятия "правосубъектность" применительно к иностранцам <*>, рассматриваются особенности правосубъектности данных лиц по сравнению с собственными гражданами государства, а также содержание правосубъектности тех или иных категорий иностранцев. Данная работа основана на сравнительном изучении законодательства России, Великобритании, США и Канады. Нормативная база названных зарубежных стран представляется интересной и актуальной для сопоставления ввиду того, что данные государства относятся к иной системе права, нежели Российская Федерация. -------------------------------- <*> В целях данной статьи под иностранцем мы будем понимать только иностранного гражданина.

Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином конкретного государства и состоящее в гражданстве иного государства при наличии правовой связи между таким лицом и конкретным государством <*>. В соответствии с законодательством Российской Федерации, а также исследуемых зарубежных стран существование указанной правовой связи для признания лица иностранцем не требуется <**>. -------------------------------- <*> Следует отметить, что в российской научной литературе существует два основных подхода к трактовке данного определения. Представители первого подхода признают лицо иностранным гражданином только в случае его нахождения на территории государства, гражданином которого он не является (см., например: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 145; Международное право: Учебник / А. Н. Талалаев, Г. И. Тункин, Л. Н. Шестаков и др. М.: Юрид. лит., 1999. С. 317; Богуславский М. М., Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962. С. 4 и др.). Сторонники второго подхода в качестве обязательного признака иностранца выделяют не его нахождение на территории определенного государства, а наличие между ним и таким государством правовой связи (см., например: Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. Омск: Юридический институт МВД России, 1996. С. 7; Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 7; Арбузкин А. М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы. М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 7 и др.). Автор данной статьи придерживается последнего из приведенных мнений. <**> Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 45. Ст. 4377); § 50 Закона Великобритании 1981 г. "О гражданстве" (Butterworths Handbook on Immigration Law. Butterworths. London, 2001); § 2(1) Закона Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г. (официальный сайт Министерства юстиции Канады - http://laws. justice. gc. ca/); § 1101(a)(3) Закона США "Об иммиграции и натурализации" (Code of Federal Regulations. 8. Aliens and Nationality. U. S. Government printing office. Washington, 2002).

Будучи субъектом конституционного права, иностранный гражданин обладает конституционной правосубъектностью, предоставляющей ему возможность быть участником конституционных правоотношений. Правосубъектность является составным элементом правового статуса иностранца, который непосредственно вытекает из правовой связи данного лица с государством <*>. -------------------------------- <*> Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. Учебн. пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, изд. группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1997. С. 31 - 32.

Содержание правосубъектности лица зависит от характера его правовой связи с конкретным государством. Конституционная правосубъектность иностранного гражданина обладает следующими особенностями: ограниченный характер конституционно-правового статуса данной категории лиц по сравнению с аналогичным статусом собственных граждан государства; особая правовая связь между данным лицом и государством пребывания (проживания), отличная от гражданства <*> и обладающая такими свойствами, как срочность, ограниченность территорией страны и непостоянство; нахождение иностранца в двойном подчинении: под действием законов не только страны пребывания (проживания), но и государства своего гражданства. -------------------------------- <*> В дореволюционной литературе предлагалось обозначить указанные взаимоотношения термином "иностранство" (подробнее см.: Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972. С. 26).

Конституционная правосубъектность иностранного гражданина складывается из конституционной правоспособности <*> и дееспособности <**>. -------------------------------- <*> В научной литературе отмечается, что для того, чтобы быть субъектом конституционного права, достаточно наличия у лица правоспособности (см., например: Арбузкин А. М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы. М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 49). <**> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Том 1 - 2. Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Издательство "БЕК", 1999. С. 13; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. 9-е изд., испр. и доп. М.: ЗАО "Юридический дом "Юстицинформ", 2002. С. 47; Герасименко Ю. В. Указ. соч. С. 18.

Правоспособность иностранных граждан возникает с момента установления правовой связи между иностранцем и государством (например, при обращении иностранца к компетентным органам государства за разрешением на въезд на территорию последнего) и прекращается в момент прекращения указанной правовой связи (например, в случае выдворения). Дееспособность лиц - граждан конкретного государства возникает с момента достижения ими определенного возраста, например восемнадцати лет для граждан РФ (ст. 60 Конституции РФ <*>). В отношении момента возникновения полной дееспособности иностранцев аналогичного правила не установлено. Представляется, что возможность реализовать те или иные права, свободы и обязанности у иностранца в России возникает также с достижения восемнадцатилетнего возраста, за исключением случаев, когда законом предусмотрена возможность осуществления конкретных прав, свобод и обязанностей по достижении определенного возраста. -------------------------------- <*> Российская газета. 1993. 25 декабря.

Для реализации иностранцем своей правоспособности имеет значение также такой фактор, как состояние здоровья лица. Например, наличие у иностранца определенных болезней в одних случаях может повлечь за собой ограничение права на въезд в Российскую Федерацию и проживание в ней (п. 13) ст. 7 и (п. 13) ст. 9 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об иностранцах"), а в других - служить основанием получения разрешения на временное проживание в более простом порядке (п. 2) ч. 3 ст. 6 Федерального закона "Об иностранцах". Дееспособность иностранца прекращается одновременно с правоспособностью. Кроме того, при наличии правоспособности лицо в порядке и случаях, установленных законом, может быть признано ограниченно дееспособным или недееспособным. Например, в Российской Федерации порядок признания лица недееспособным или ограниченно дееспособным регулируется гражданским законодательством (ст. 29, 30 Гражданского кодекса Российской Федерации <*>). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301, с изм. и доп.

Объем правосубъектности всех иностранных граждан, находящихся на территории государства, не одинаков и зависит от особенностей их конституционно-правового статуса, в том числе от целей и времени пребывания на территории государства, от вида режима, предоставляемого им в данном государстве <*>. -------------------------------- <*> В научной литературе широко распространенной является классификация иностранцев по их статусу на следующие категории: иностранные граждане, наделенные определенными привилегиями и иммунитетами; иностранные граждане, не наделенные таковыми (автор исследует правосубъектность именно данной категории лиц); иностранные граждане, получившие убежище, и беженцы (см., например: Герасименко Ю. В. Указ. соч. С. 11).

Федеральный закон "Об иностранцах" в зависимости от сроков пребывания в нашей стране лиц рассматриваемой категории устанавливает следующие виды групп иностранцев, характеризующихся определенными особенностями правового положения: временно пребывающие в РФ, временно проживающие в РФ и постоянно проживающие в РФ иностранцы (ч. 1 ст. 2). Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <*> (далее - Федеральный закон "О порядке въезда в РФ") различает иностранных граждан по цели их пребывания в нашей стране, в зависимости от чего устанавливает особый порядок въезда и выезда указанных граждан. Кроме того, ст. 25.2 данного Закона классифицирует иностранцев на лиц, въезжающих в Российскую Федерацию по однократной, двукратной и многократной визе. Приведенные классификации можно охарактеризовать как дополнительные по отношению к основной, закрепленной в Федеральном законе "Об иностранцах". -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029; 1998. N 30. Ст. 3606; 1999. N 26. Ст. 3175; 2003. N 2. Ст. 159; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711.

§ 1101 Закона США "Об иммиграции и натурализации" различает две большие группы иностранцев: неиммигранты (лица, прямо перечисленные в § 1101(a)(15)) и иммигранты (все те лица, которые не подпадают под определение "неиммигрант"). Кроме того, в Законе США особо устанавливается категория специальных иммигрантов (§ 1101(a)(27)). Согласно § 2 и § 20 Акта Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г. можно выделить иностранных граждан, не обладающих правом постоянного проживания в Канаде (временно проживающие иностранцы), и постоянно проживающих лиц. В отличие от законов России, США и Канады Акт Великобритании об иммиграции от 1971 г. <*> не устанавливает виды иностранцев, хотя и различает основания их въезда в государство. -------------------------------- <*> Butterworths Handbook on Immigration Law. Butterworths. London. 2001.

Рассмотрим подробнее отличия в объеме правосубъектности названных выше групп иностранных граждан. Временно пребывающим в России иностранным гражданином признается "лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание" (ст. 2 Федерального закона "Об иностранцах"). Основания выдачи и порядок получения визы детально регулируются Федеральным законом "О порядке въезда в РФ". Если иностранец прибыл в страну по выданной ему визе, то он может находиться в пределах государственных границ России в течение срока действия такой визы, а по его истечении будет обязан покинуть государство. Срок действия и вид визы зависят от цели въезда иностранца в страну и пребывания в ней. Если иностранный гражданин прибыл в Россию в порядке, не требующем получения визы, то срок его временного пребывания не может превышать девяносто суток с момента въезда в страну. Безвизовый порядок въезда иностранцев устанавливается, как правило, путем заключения межгосударственных соглашений, например Соглашение от 30 ноября 2000 г. между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан "О взаимных безвизовых поездках граждан" <*> (ратифицировано Федеральным Собранием РФ путем принятия Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 114-ФЗ <**>). -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 37. Ст. 3566. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33. Ст. 3417.

Со статусом временно пребывающего в Российской Федерации во многом схож статус иностранцев, прибывших в Великобританию по въездной визе. В соответствии со ст. 4 Статута 2000 г. N 1161 (Инструкция о разрешении на въезд и проживание) <*> виза выдается на срок, не превышающий шести месяцев. По окончании срока действия выданной визы иностранец обязан покинуть территорию Великобритании. -------------------------------- <*> Официальный сайт Королевской государственной канцелярии - http://www. hmso. gov. uk/.

Объем правосубъектности, предоставляемой рассмотренным группам иностранцев, является сравнительно небольшим. Такие иностранцы наделяются прежде всего личными правами, которые признаются за любым человеком на международном уровне. Что касается иных групп прав, то здесь можно отметить следующее. Политические права, связанные с участием в отправлении власти в государстве, данной категории лиц не предоставляются, что является вполне понятным, так как необходимо для обеспечения безопасности государства. Исключение в Российской Федерации составляет закрепление за иностранцами права поступить на военную службу по контракту (ч. 2 ст. 15 Федерального закона "Об иностранцах"), которое по смыслу Закона действует для всех категорий данных лиц. Иными политическими правами иностранные граждане наделяются. В России к таким правам относятся свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29 Конституции РФ), право на информацию (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) и право на обращение <*>. Закрепление за иностранцами перечисленных прав является необходимым для реализации данными лицами иных прав и свобод, предоставляемых им. В Великобритании указанные выше политические права хотя и предоставляются иностранцам, но могут быть ограничены в соответствии со ст. 16 приложения N 1 к Акту "О правах человека" 1998 г. <**>, где предусмотрена такая возможность в отношении политической деятельности данных лиц, в том числе права на свободу слова и свободу собраний. -------------------------------- <*> Что касается права иностранца на обращение, то Конституция РФ таким правом наделяет только граждан РФ (ст. 33), однако, как справедливо отмечает С. А. Авакьян, "использование в этой статье формулировки "граждане Российской Федерации" надо считать элементарным недоразумением", поскольку при отсутствии данного права иностранец не может выразить свой личный интерес, не имеющий публичной подоплеки (Авакьян С. А. Указ. соч. С. 178). <**> Официальный сайт Королевской государственной канцелярии - http://www. hmso. gov. uk/.

Социально-экономическими и духовными правами иностранцы рассматриваемой группы тоже наделяются в меньшем объеме, кроме того, в ряде случаев устанавливается более сложный порядок реализации тех или иных прав и свобод. Так, например, в Российской Федерации для реализации временно пребывающим иностранцем, в отличие от временно проживающего и постоянно проживающего, права на труд ему необходимо получить разрешение на работу (ст. 13 Федерального закона "Об иностранцах"). Таким образом, особенностями правового статуса иностранцев, временно пребывающих в России, и иностранцев, приехавших в Великобританию по въездной визе, можно назвать четко установленные основания их въезда в страну в зависимости от цели такого въезда и статуса лица, ограниченный срок пребывания в государстве, а также небольшой объем предоставляемых им прав. Временно проживающим в Российской Федерации иностранцем является "лицо, получившее разрешение на временное проживание", срок действия которого составляет три года (ст. 6 Федерального закона "Об иностранцах"). Законом установлено два порядка выдачи разрешения на временное проживание: в пределах квоты, устанавливаемой ежегодно Правительством РФ (ч. 2 ст. 6), или без учета такой квоты (ч. 3 ст. 6). Целями установления квот являются контроль за въездом в страну иностранцев; направление миграционных потоков в те регионы, где это действительно необходимо, например, в силу нехватки трудовых ресурсов, и другие. Со статусом временно проживающего иностранца в России схожи статусы временно проживающего в Канаде, неиммигранта в США и иностранца, прибывшего в Великобританию на основании разрешения на въезд иного, чем въездная виза. Основанием въезда в Канаду временно проживающего являются виза или иной документ, дающий соответствующее право иностранцу (§ 11 Акта Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г.). Кроме того, временно проживающий иностранец обязан иметь доказательство того, что по истечении определенного срока он покинет Канаду. Лицу, въезжающему в США в качестве неиммигранта, выдается неиммиграционная виза, которая подразделяется на виды в зависимости от определенных условий (§ 1101(a)(26) Закона США "Об иммиграции и натурализации"). Основанием въезда на территорию Великобритании и нахождения на ней иностранца является разрешение на въезд (ст. 3 Акта Великобритании "Об иммиграции" 1971 г.). Такое разрешение выдается как на неограниченный срок, так и на четко определенное время, причем в последнем случае разрешение может содержать различные условия, ограничивающие права иностранцев и устанавливающие для них дополнительные обязанности, например требование содержать себя, своих близких и иных зависящих от иностранца лиц. Что касается объема правосубъектности перечисленных категорий иностранцев, то можно выделить следующие особенности. Лицам, временно проживающим на территории России, предоставляется большее количество социально-экономических и духовных прав по сравнению с временно пребывающими, а также устанавливается менее сложный порядок их реализации, например, не нужно получать разрешение на работу для реализации права на труд (ч. 4 ст. 13 Федерального закона "Об иностранцах"). Кроме того, на временно проживающих иностранцев возлагаются новые обязанности. Например, согласно п. "л" ст. 9 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" <*> данные лица подлежат обязательной дактилоскопической регистрации. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3806; 2001. N 11. Ст. 1002; 2002. N 30. Ст. 3032; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 18. Ст. 1687; 2004. N 27. Ст. 2711.

В отличие от постоянно проживающих иностранцев временно проживающие в России и Канаде, неиммигранты в США и обладающие разрешением на въезд в Великобританию наделяются меньшим объемом прав. Так, например, в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона "Об иностранцах" ограничено право данных лиц на свободу передвижения <*>. Согласно § 30(2) Акта Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г. временно проживающие иностранцы, в отличие от постоянно проживающих, могут реализовать право на образование только при наличии специального разрешения. -------------------------------- <*> Следует отметить, что Закон не устанавливает ограничения указанного права в отношении временно пребывающих иностранцев, хотя, безусловно, такие ограничения должны иметь место в целях защиты не только безопасности государства, его конституционного строя, но и безопасности граждан государства, что является особенно актуальным в современном мире в условиях существования угрозы терроризма.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - это "лицо, получившее вид на жительство". Данный документ выдается иностранцу по его заявлению в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии на то законных оснований (ст. 2 и ч. 1 ст. 8 Федерального закона "Об иностранцах"). Вид на жительство выдается сроком на пять лет и может быть продлен на такой же срок, причем количество таких продлений согласно ФЗ "Об иностранцах" не ограничено (ч. 3 ст. 8). Статус постоянно проживающего лица в США могут получить только иммигранты. Основанием въезда в США в качестве иммигранта является иммиграционная виза (§ 1101(a)(16) Закона США "Об иммиграции и натурализации"). Согласно § 1151 указанного акта виза выдается иностранцам: а) с ограничениями, установленными в законе (например, в пределах квоты); б) без учета таких ограничений. Последние случаи выдачи иммиграционных виз четко оговорены в Законе (§ 1229(b)(a), § 1259). В соответствии с § 1151(a) можно выделить три группы иммигрантов, имеющих право получить названный статус: семейные, рабочие и иные иммигранты. Для каждой из перечисленных групп устанавливаются свои правила получения иммиграционной визы, правила въезда в США, порядок приобретения статуса постоянно проживающего. Постоянно проживающий в Канаде обладает правом въезда в государство по визе или иному документу, предоставляющему ему соответствующее право (§ 11 Акта Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г.). Однако такое лицо обязано иметь доказательство своего намерения поселиться в Канаде. Кроме того, в § 9 указанного Акта предусмотрена возможность установления дополнительных критериев для признания иностранца постоянно проживающим на территории Канады. Параграф 12 Акта Канады "Об иммиграции и предоставлении убежища" 2001 г. различает следующие группы постоянно проживающих иностранцев: семейные (имеющие родственников - граждан Канады или постоянно проживающих в Канаде), экономические (приехавшие в Канаду с целью занятия экономической деятельностью) и беженцы. Статья 3 Акта Великобритании "Об иммиграции" 1971 г. устанавливает категорию иностранцев, имеющих разрешение на проживание в стране. Такое разрешение выдается соответствующим министром государства. Однако требование о получении такого разрешения не распространяется на граждан государств - участников Европейского Сообщества (Статут 2000 г. N 2326 <*>). -------------------------------- <*> Официальный сайт Королевской государственной канцелярии - http://www. hmso. gov. uk/.

Статус данных лиц схож со статусом постоянно проживающих в России, Канаде и США. Объем правосубъектности постоянно проживающих иностранцев является наиболее широким. Данной категории иностранных граждан предоставляются не только личные, социально-экономические, культурные, но и дополнительные политические права. Например, согласно Акту Великобритании "О народном представительстве" 2000 г. <*> правом голосовать на местных выборах наделяются иностранцы - граждане государств - членов ЕЭС при условии их постоянного проживания в Великобритании. -------------------------------- <*> Там же.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об иностранцах" постоянно проживающие иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Для реализации социально-экономических и культурных прав иностранцам уже не нужно, как правило, специального разрешения. Таким образом, можно сделать вывод, что категория правосубъектности имеет особое значение для исследования статуса иностранных граждан. Изучение данной категории позволяет выявить специфику правового положения иностранных граждан в государстве пребывания (проживания), установить отличия их положения от собственных граждан государства, а также определить различия в статусе отдельных групп иностранцев.

Название документа