Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в РФ

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РФ

В. П. БАСИК

Басик В. П., кандидат юридических наук.

В различные исторические эпохи проблема правового статуса иностранца в стране пребывания решалась по-разному. В соответствии с древним обычаем на Руси иностранцам (иноземцам) запрещался свободный въезд в Россию. Это было связано с враждебностью, политической, культурной и религиозной исключительностью и замкнутостью государства. Что касается международных отношений, то они были неразвиты и неурегулированы. Так продолжалось, естественно, не всегда. Иностранцы стали допускаться в Россию, но занимали в ней исключительное положение. На протяжении многих веков отношения с иностранцами ограничивались лишь рамками торговых, военных и политических контактов. Полноправие их было либо ограничено, либо они ставились в обособленное положение, либо им предоставлялись исключительные льготы. Эти льготы, обусловленные влиянием тех или иных особенностей государства в силу исторических, географических, экономических, духовных условий жизни народа или политических соображений, создавали для иностранцев особое привилегированное положение. Также следует отметить, что законодательной регламентации прав, обязанностей и ответственности иностранцев не было вплоть до середины XVII в., все вопросы, связанные с иностранцами, определялись на основе обычаев и зачастую личного отношения государя к стране и правителю того государства, откуда прибыли иноземцы. К середине XVII в. в связи с увеличившимся числом иностранцев в России возникла необходимость законодательно регулировать их права и обязанности. С этого момента можно выделить и проследить шесть этапов нормативной регламентации правового положения иностранцев. Первый этап (середина XVII - начало XVIII в.) явился периодом зарождения правового регулирования вопросов пребывания иностранцев в России. Он берет свое начало с Новоторгового устава от 22 апреля 1667 г., который стал первой попыткой законодательной регламентации правового положения иностранцев в Российском государстве. Этот акт имел узкую направленность, регламентируя только вопросы въезда иностранных купцов, а также правила торговли и таможенных пошлин. Свободный въезд в Россию для иностранцев по-прежнему был запрещен. Второй этап (1702 - 1762 гг.) стал началом формирования правового статуса иностранцев в Российской империи и был связан с реформами Петра I. Он не только открыл свободный доступ иностранцам в Россию, но, стремясь к осуществлению своих преобразовательных целей, особым Манифестом от 16 апреля 1702 г. организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им различных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обусловливался стремлением Петра I сделать Россию еще более могущественной, а народ образованным. Во-первых, Петр I отменил древний обычай, в силу которого иностранцам запрещался свободный доступ в Россию. Во-вторых, в Манифесте говорится о разрешении свободного богослужения, как частного, так и публичного. В-третьих, Петр I повелевал образовать Тайную коллегию Военного совета "из иностранцев, искусных в делах военного штата", от которой зависели все дела, касающиеся иностранцев военного штата. А в-четвертых, иностранцам было обещано, что они не будут лишены свободы оставлять царскую службу и что при отставке с ними всегда будут поступать, "как то обыкновенно водится у других европейских монархов, с чем все и всякий, до кого сие надлежит, имеет сообразоваться". Данный Манифест имел важнейшее значение для России, но его главным недостатком была ограниченная сфера действия - въезд в Россию разрешался только лицам военного звания, художникам (разным мастерам) и купцам. Позднее был разрешен въезд и иностранцам-правоведам. Но уже к 20-м гг. XVIII в. пребывание иностранцев в России получило довольно "жесткую" законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально "иноземцев", что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешним (Северной войной). Продолжателем Петра I в формировании и развитии правового статуса иностранцев и законодательства о них была императрица Екатерина II. Руководствуясь практическими соображениями - "об умножении" в России населения, а также развитием сельского хозяйства, чтобы коренные обыватели могли заимствовать у иностранцев улучшенные способы обработки земли, разведения скота и вообще улучшения правил ведения хозяйства, 4 декабря 1762 г. императрица издала Манифест "О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу", в котором заявила, что благосклонно относится к поселению в России иностранцев, "кроме жидов", и "утверждает, что всем приходящим к поселению в Россию будет оказываема монаршая милость и благоволение, а равно что будет сделано особое распоряжение об указании мест для поселения иностранных выходцев и о всем прочем, относящемся к поселению". Этот Манифест послужил основанием для обширной колонизации преимущественно немецких выходцев. Этим актом Екатерина II решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы. Этот период (с 1762 г. и до конца XVIII в.) можно охарактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом положении иностранцев в России. Первоначальная цель переселения иностранцев заключалась не только в увеличении населения, но главным образом в том, чтобы коренные обыватели могли заимствовать у них улучшенные способы обработки земли, разведения скота и лучшие правила ведения хозяйства. Ради достижения этой цели правительство пошло на большие жертвы: отводы колонистам обширных земельных наделов, ссуды деньгами и предоставление различных льгот по уплате податей и повинностей. В результате иностранцы заселялись отдельными колониями, поддерживалась их обособленность в управлении своими делами, обучении. В своих отдельных колониях иностранные поселенцы могли строить церкви и колокольни, иметь потребное число пасторов и прочих церковнослужителей, только не могли строить монастыри. Они ни под каким видом не могли привлекать к своему исповеданию других христиан, живущих в России, но могли обращать в христианство магометан и делать их себе крепостными. Поселенцы свободны от всяких податей, служб и налогов: земледельцы - на 30 лет, горожане, записавшиеся в Петербурге и местах, приобретенных по Ништадтскому миру, а также в Москве, - на пять лет, а в других городах - на 10 лет. Каждому давалось вспоможение деньгами без процентов с уплатой в три года и то по прошествии 10 лет. Поселившимся особыми колониями и местечками оставлялась внутренняя юрисдикция в их благоучреждение, русские начальники во внутренних распорядках колонистов никакого участия не имели. Но такие обширные льготы в положении иностранцев имели в конечном счете и отрицательную сторону, которая заключалась в слишком большой обособленности и автономности "иноземцев" от коренного населения. Как видно из вышесказанного, иностранцы жили и работали в своих колониях по своему уставу и представляли собой как бы государство в государстве. Все это затрудняло осуществление первоначально поставленных правительством целей. Лишь в 60-е гг. XIX в. правительством была осознана данная ошибка. В Высочайше утвержденных правилах от 8 ноября 1860 г. "О порядке заселения владельческих в Крыму земель заграничными выходцами" оговорено, что "принимаемые землевладельцами заграничные выходцы должны быть водворяемы не целыми массами или сплошными округами, а лишь селениями или деревнями, наряду с русскими поселенцами, или же на фермах и хуторах, подчиняясь во всяком случае не отдельному, а общему для прочих сословий местному заведованию и управлению". Но отведение колонистам обширных земельных наделов, обособленность и привилегированность укоренились в сознании людей. В 1871 г. правительство решило приравнять их к статусу сельских обывателей. Усмотрев в этом посягательство на свои привилегии, колонисты стали выезжать из России. Однако многие из них, будучи не в состоянии пристроиться за границей, вынуждены были вернуться. Четвертый этап (конец XVIII - первая половина XIX в.) был связан с рядом законодательных актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России. Начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн правительство относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и подвергало их различным гонениям. Так, в период 1789 - 1860 гг. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России иностранцев - французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство, и правительство признавало возможным принять их в подданство. Манифестом от 1 января 1807 г. "О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч." были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле. Ограничения прав иностранцев по торговле и в других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим Указом от 7 июня 1860 г. "О правах пребывающих в России иностранцев" предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные. Пятый этап в развитии и становлении российского законодательства об иностранцах и их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило активное реформирование и совершенствование законодательства России (вместе с ним и существенные изменения в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой войны (до июля 1914 г.). Итак, к началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранцев оставались разрозненными. Единого акта, регламентирующего правовой статус иностранцев, не было. В некоторых отношениях законодательство того периода идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев с русскими подданными, в других - наоборот, права иностранцев необоснованно ограничены. Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения правового статуса иностранцев в условиях войны. Такой короткий период времени выделен в отдельный этап по причине частичного, но весьма существенного ограничения прав всех иностранцев и практически лишением всех прав иностранцев - неприятельских ("враждебных") подданных России государств во время войны. Правовой статус иностранцев определялся целым рядом указов, последовавших в этот период. Особо следует выделить Указ от 28 июня 1914 г. "О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года". Это были акты, которые относились к чрезвычайному законодательству. Вместе с тем предпринятые российским правительством меры в отношении граждан и подданных воюющих с Россией государств выразились в фактическом лишении практически всех прав, а также их имущества (ликвидация предприятий, конфискация), что явилось нарушением норм международного права, признанных Россией. В период советского законодательства о правовом положении иностранцев следует выделить всего четыре этапа его развития. Первый этап охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. "О праве убежища", Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. "О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР" и др.). В 1918 г. принята первая Конституция РСФСР, которая предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918 г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами. Уравнивание иностранных граждан с советскими гражданами было выражено и в других законодательных актах. Так, согласно ст. 2 Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. иностранцы имели право на социальное обеспечение наравне с советскими гражданами, если источником их существования являлся собственный труд без эксплуатации чужого труда. Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой подчинялись правилам, установленным для российских граждан. Поскольку иностранцы-трудящиеся уравнивались по правовому статусу с российскими гражданами, на них возлагались и определенные обязанности. Так, Кодекс законов о труде устанавливал возможность привлечения к труду в порядке трудовой повинности граждан РСФСР в случаях борьбы со стихийными бедствиями или недостатка рабочей силы для выполнения важнейших государственных заданий. Поскольку Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала всеобщую трудовую повинность, не делая никаких исключений для иностранцев, следовательно, они могли быть привлечены к трудовой повинности. Однако иностранцы не могли привлекаться к тем видам трудовой повинности, которые имели прямое отношение к обороне республики, такие, как рытье окопов, возведение укреплений и т. п. В сфере гражданского права иностранным гражданам фактически предоставлялась равная правоспособность с советскими, за исключениями, оговоренными законодательством. Эти ограничения не относились к общему праву вступать в обязательственные отношения, совершать сделки, приобретать и отчуждать имущество. Гражданский кодекс 1922 г. отразил подход Советского государства к новой экономической политике, что сказалось на объеме правоспособности участников гражданско-правового оборота. Однако иностранцы-трудящиеся не во всех сферах общественной жизни абсолютно приравнивались к советским гражданам. Декретом ВЦИК и СНК от 28 сентября 1922 г. "Об обязательной воинской повинности всех граждан РСФСР мужского пола" обязательная военная служба признавалась долгом советских граждан, а иностранцы, желающие участвовать в защите революционных завоеваний, могли быть приняты на военную службу в качестве добровольцев. Согласно Постановлению Совета труда и обороны 1921 г. "О студентах-иностранцах высших технических учебных заведений" студенты-иностранцы не могли получать материальное обеспечение (стипендии), если не принимали на себя обязательств по окончании вуза поступить в распоряжение хозяйственных органов РСФСР и отслужить по своей специальности срок пребывания в высшем техническом учебном заведении на материальном обеспечении РСФСР. Согласно Декрету СНК 1921 г. "Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море" иностранцы не могли заниматься рыболовством в названных регионах. В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризовалось принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих в России. В силу своеобразия советского строя в праве практически не делалось различия между иностранцем и советским гражданином, так как в основу подхода был положен только классовый признак. Второй этап развития советского законодательства об иностранцах (декабрь 1922 г. - до принятия Конституции СССР 1936 г.) начался с создания общесоюзного законодательства по этим вопросам и сохранения действия республиканских нормативных актов, которые совершенствовались путем их изменений и дополнений. Так, в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. были внесены изменения по вопросу предоставления иностранцам права на открытие предприятий торговли и промышленности, поскольку советским гражданам оно предоставлялось только в первые годы новой экономической политики (нэпа). На регламентации гражданской правоспособности иностранцев сказалась полная ликвидация частного сектора в Советском государстве. В 1924 г. была принята Конституция СССР. В п. "х" ст. 1 этой Конституции к ведению Союза было отнесено "основное законодательство в области союзного гражданства и в отношении прав иностранцев". Положение о союзном гражданстве 1924 г. закрепляло, что лицо, проживающее на территории СССР и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству какого-либо государства, признается советским гражданином. Особый общесоюзный акт о правовом положении иностранцев в СССР, предусмотренный Конституцией 1924 г., так и не был выработан. В соответствии с положениями союзной Конституции 1924 г. в 1925 г. была принята новая редакция Конституции РСФСР, которая в п. 2 ст. 11 продолжала закреплять все политические права за иностранцами, проживающими на территории РСФСР, "для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу, а равно к использующемуся чужим трудом крестьянству". Также Постановлением ЦИК и СНК СССР от 26 июня 1925 г. "О предоставлении права на трудовое землепользование иностранцам" трудящимся иностранцам, проживающим на территории СССР и пользующимся политическими правами, предоставлялось право пользоваться землей для занятия сельским хозяйством наравне с советскими гражданами. 3 сентября 1926 г. ЦИК и СНК СССР издали Постановление "Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР", в соответствии с которым иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, признавались постоянно проживающими (домицилированными), все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно проживающих. С принятием Конституции СССР 1936 г. начался третий этап становления правового статуса иностранцев в СССР (с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни общества произошли изменения, соответственно это отразилось на законодательном уровне, но основной подход законодателя - предоставление иностранцам в гражданско-правовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам, - не изменился. Однако действовали и ограничения, связанные с тем, что некоторые права и обязанности могут возникать только между государством и его гражданином. Например, иностранцы не несли воинской повинности. Согласно Воздушному кодексу СССР (1961 г.) и Кодексу торгового мореплавания (1968 г.) в состав экипажей морских и воздушных судов могли входить лишь граждане СССР. Важным событием в кодификации правовых норм, имеющих отношение к иностранным гражданам, были разработка и принятие Основ уголовного законодательства СССР и союзных республик 1958 г., Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г. Это были первые крупные общесоюзные кодификации норм, регулирующих отношения с участием иностранцев. В дальнейшем каждая союзная республика, исходя из Основ, приняла свой Гражданский кодекс, Кодекс о браке и семье, куда были включены нормы международного частного права, Уголовный кодекс. Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении предоставляли право иностранцам, имеющим постоянное место жительства в СССР, право пользоваться медицинской помощью наравне с советскими гражданами. В Основах уголовного законодательства СССР и союзных республик было предусмотрено, что иностранцы, совершившие преступления на территории СССР, подлежат ответственности по уголовному закону, действующему в месте совершения преступления. Союзом были заключены соглашения о социальном обеспечении с Болгарией, Чехословакией, Румынией, Венгрией и договор с ГДР, в которых предусматривалось, что граждане этих стран, постоянно проживающие в СССР, имеют право на социальное обеспечение (в случае болезни, по беременности и родам, по старости, инвалидности, а также в связи с потерей кормильца и в других случаях) наравне с советскими гражданами. Но, несмотря на систематизацию и кодификацию советского законодательства в этот период, единого акта, регулирующего правовой статус иностранцев, не было принято, хотя в литературе выдвигалось предложение издать положение кодификационного характера, охватывающее все ранее изданные нормы, касающиеся прав иностранцев. Это предложение было реализовано лишь после принятия Конституции СССР в 1977 г. С этого момента можно говорить о четвертом этапе развития советского законодательства о правовом статусе иностранца. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы правового положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья, посвященная иностранным гражданам и лицам без гражданства. Им гарантировались предусмотренные Конституцией "права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав" (ст. 37), а также они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы. В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, свободы и обязанности иностранных граждан, которые закреплялись Конституцией СССР 1977 г. Реализацией данного конституционного положения стало принятие 24 июня 1981 г. Верховным Советом СССР Закона СССР N 5152-X "О правовом положении иностранных граждан в СССР". Значение его состояло в том, что он был первым нормативным актом, который комплексно регулировал основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Он опирался не только на исходные принципы Конституции СССР, но и на правила, сложившиеся на практике и дополняющие пробелы законодательства. Закон учитывал также положения международных договоров СССР. Этот Закон закреплял основные права, свободы, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд в СССР и выезд из него. По Закону СССР иностранные граждане и лица без гражданства имели право: на занятие трудовой деятельностью; на отдых; на охрану здоровья; на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения; на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда, жилищно-строительных кооперативов. Они могли иметь в личной собственности жилой дом и иное имущество, наследовать и завещать имущество, иметь права автора произведения науки, литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и личные неимущественные права; получать образование; пользоваться достижениями культуры; вступать в профессиональные союзы, кооперативные организации, научные, культурные, спортивные общества и другие общественные организации, если это не противоречит уставам (положениям) этих организаций; могли пользоваться свободой совести; заключать и расторгать браки с гражданами СССР и другими лицами; пользоваться правами и нести обязанности в брачных и семейных отношениях наравне с гражданами СССР; обладали правом на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, другими личными правами. По Закону иностранцы могли передвигаться по территории СССР и избирать место жительства в СССР; облагались налогами и сборами в СССР; располагали правом на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав; пользовались в суде процессуальными правами. Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" четко регламентировал, что иностранцы и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, а также принимать участие в референдумах. Что касается несения воинской службы в рядах Вооруженных Сил СССР, то данная обязанность распространялась только на граждан СССР. Предусматривались ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими правонарушения, сокращение срока их пребывания за нарушение законодательства о правовом положении иностранных граждан, а также основания выдворения иностранных граждан из пределов страны. Общие правила въезда в СССР и выезда из СССР иностранных граждан были закреплены Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и использовались 11 лет, до вступления в силу Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Иностранные граждане и лица без гражданства могли въезжать в СССР и выезжать из СССР, если имели при себе заграничный паспорт или заменяющий его документ при наличии разрешения, выданного компетентными советскими органами. Въезд в СССР иностранцам не разрешался в интересах обеспечения государственной безопасности, для защиты прав и законных интересов граждан СССР и других лиц, если были установлены факты нарушения ими законодательства о правовом положении иностранных граждан в СССР, таможенного, валютного или иного советского законодательства, а также если при возбуждении ходатайства о въезде иностранец сообщил о себе ложные сведения или не представил необходимые документы. Данный перечень не носил исчерпывающего характера. Перечень обстоятельств, которые не позволяли иностранцу покинуть СССР, тоже не был исчерпывающим. Выезд из СССР не разрешался, если имелись основания для привлечения иностранца к уголовной ответственности, если он осужден за совершение преступления, если его выезд противоречит интересам обеспечения государственной безопасности и др. В Законе СССР также решался вопрос транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства. Такие граждане могли останавливаться на территории СССР при наличии разрешения, выданного компетентными советскими органами. В 1996 г., как уже сказано, принят новый и по сей день действующий Федеральный закон N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Он устанавливает весьма демократичный порядок въезда и выезда иностранцев из России. Закон исходит из правила, отраженного в Конституции РФ (ст. 27): каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации; гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Данный Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень оснований, по которым иностранным гражданам может быть не разрешен въезд в Россию или выезд из России. Возвращаясь к рассмотрению Закона СССР 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР", следует сделать вывод, что он стал первым унифицированным законодательным актом, регулирующим статус иностранцев в СССР. С момента своего принятия Закон претерпел минимальные изменения (в 1995 г., в 1996 г.), но, учитывая исторические реалии (распад СССР) и произошедшие в законодательстве России кардинальные изменения, утратил силу в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Следует иметь в виду, что основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены прежде всего в Конституции РФ 1993 г. - ст. 62 и ст. 63. В соответствии с ч. 3 ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Статья 63 Конституции РФ регулирует вопросы предоставления иностранцам политического убежища в РФ, а также вопросы выдачи иностранцев другим государствам. Также в России был принят ряд федеральных законов, регулирующих статус отдельных категорий иностранцев. Это Законы РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах", который Федеральным законом от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" был изложен в новой редакции (с изменениями от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г.), "О вынужденных переселенцах" 1993 г. (с изменениями от 7 августа 2000 г.). Кроме этого были приняты законы, которые посвящены правовому регулированию отдельных сфер общественных отношений и содержат специальные нормы, закрепляющие особенности правового положения иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений. Это такие законы, как Закон РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.) <*>, который с 1 июля 2002 г. фактически утратил силу с вступлением Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" в юридическую силу, а также Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с последующими изменениями), Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. (с изменениями от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) и т. д. -------------------------------- <*> Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" Закон РФ "О гражданстве РФ" от 28 ноября 1991 г. признан утратившим силу с 1 июля 2002 г., за исключением пунктов "а" - "в" ст. 18, ч. 3 ст. 19, ст. 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с названным Федеральным законом порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации лицам, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу указанного Федерального закона.

Существенной особенностью нормативно-правового регулирования статуса иностранных граждан является то, что значительную роль в его установлении играют международные договоры и соглашения. К ним относятся прежде всего международные акты о правах человека, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., акты МОТ, регулирующие труд иностранцев. 1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который разрабатывался целых шесть лет. Необходимость в его принятии определялась многими факторами. В первую очередь, вопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории РФ, не были должным образом урегулированными. Действовавшее в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции РФ, национальным интересам Российской Федерации. Кроме того, связанное с прозрачностью границ с государствами СНГ увеличение количества нелегально находящихся на территории России иностранцев из бывших союзных республик привело к ухудшению социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. Определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции "О статусе беженцев" 1951 г. Федеральные законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями. Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" 2002 г. был принят для того, чтобы изменить сложившуюся ситуацию, ввести новую цивилизованную систему учета постоянно находящихся в России иностранных граждан, упорядочить регистрацию, пресечь неконтролируемую миграцию иностранных граждан и решить другие не менее актуальные задачи. В целом он восполнил существовавшие ранее пробелы в законодательстве, регулирующем вопросы пребывания в РФ иностранных граждан, и приблизил регламентацию данных отношений к общепризнанным принципам и нормам международного права, но все равно данный Федеральный закон содержит неточности и пробелы. В настоящее время происходит реформирование системы законодательства о гражданстве, о правовом статусе иностранцев в РФ, принимаются и готовятся к принятию многие законы и подзаконные акты. Это позволит усовершенствовать и гармонизировать основы статуса иностранных граждан в РФ с учетом интересов государства, российских граждан и самих иностранцев.

Название документа