Проблемы соотношения прав, свобод и обязанностей иностранных граждан в зарубежном конституционном праве

ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПРАВ, СВОБОД И ОБЯЗАННОСТЕЙ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ЗАРУБЕЖНОМ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Е. С. СМИРНОВА

Смирнова Е. С., кандидат юридических наук, член Российской Ассоциации международного права, член Ассоциации европейских исследований.

Конституционализм предполагает не только провозглашение необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, но и нормативное закрепление их гарантий. Е. А. Лукашева утверждает, что юридические гарантии личных прав и свобод могут существовать только в рамках определенных правил <*>. К числу средств и методов защиты конституционных прав и свобод относится: конституционно-судебный механизм (конституционный суд); судебная защита (суды общей юрисдикции); административные действия органов исполнительной власти; законная самозащита человеком своих прав; международно-правовой механизм <**>. Все эти гарантии имеют непосредственное отношение к иностранцам. -------------------------------- <*> Лукашева Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование защиты прав человека. М., 1994. С. 5. <**> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 87.

Право судебной защиты как одна из основных гарантий осуществления прав человека закреплена во многих конституциях. Так, согласно ст. 24 испанской Конституции за всеми лицами признается право получения эффективной защиты у судей и трибуналов при осуществлении своих прав и законных интересов, причем состояние незащищенности не должно возникать ни в коем случае. Существенную гарантию прав и свобод образует возможность пользоваться квалифицированной юридической помощью, прежде всего помощью профессионального защитника (адвоката) в уголовном и административном процессе, как, впрочем, и в гражданском и в конституционном. Это право распространяется в большинстве случаев на всех лиц. Внутригосударственными гарантиями служат некоторые права процессуального характера. Решением Федерального Конституционного Суда Германии (BverfGE 60,253,304) закреплено право иностранцев на доступ к суду в том же объеме, что и гражданам государства <*>. Право петиций как право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны в установленном порядке реагировать, может быть реализовано индивидуально и коллективно. -------------------------------- <*> Шак Х. Международное гражданское процессуальное право. М., 2001. С. 256.

В Венгерской Республике (ст. 64 Конституции) каждый имеет право лично или совместно с другими обратиться с письменной просьбой или жалобой к компетентному государственному органу. Конституция Бельгии 1831 г. использует термин "всякий" в отношении реализации возможности обращения к публичным властям с петициями (ст. 28), что позволяет предположить, что это право распространяется на иностранцев. По мнению Х. Шака, имеются проблемы с соблюдением принципа равноправия сторон в судебном процессе с участием иностранцев. Даже подкрепленная нормами международного права (Европейской конвенцией о правах и основных свободах человека, абз. 1 ст. 6) гарантия доступа иностранцев в суды не безгранична. Например, в соответствии с параграфом 110 ГПК Германии иностранец обязан представить по требованию ответчика гарантии обеспечения судебных расходов. Иностранцу, хотя и редко, целенаправленно отказывается в возможности подачи искового заявления, гораздо чаще бывает, что для граждан страны на основе их гражданства открывается возможность международной подсудности (п. 1 предл. 1 абз. 1 параграфа 606 "а" ГПК ФРГ и ст. 14 ГК Франции). Обычно же право подсудности ставится в зависимость не от гражданства, а от места жительства или места пребывания одной из сторон, чаще всего ответчика. Подобного рода неравенство в обращении практически непредотвратимо, поскольку ни одно государство не может открыть свои суды для правовых споров со всех концов мира <*>. -------------------------------- <*> Шак Х. Указ. соч. С. 15.

Отдельные принципы конституционного судопроизводства можно встретить в конституциях, но целостным образом оно регулируется законами о конституционных судах и регламентами этих судов. Круг лиц, управомоченных возбуждать по соответствующей категории дел судопроизводство в конституционном суде, предусмотрен специальными процедурами. В то же время не обладают правом обращения в конституционный суд частные лица во Франции, Испании, Португалии. Это происходит в случае абстрактного конституционного контроля, т. е. проверки конституционности акта или нормы вне связи с каким-либо делом. Напротив, когда предусмотрен контроль конкретный (осуществляемый в связи с каким-то, чаще всего с судебным, делом), то обращаться могут частные лица, государственные органы, прежде всего суды, рассматривающие данное конкретное дело. Среди управомоченных субъектов, имеющих право подачи обращения в конституционный суд, также находятся иностранные граждане. Закон о Конституционном Суде Испании определяет, что постановка вопроса о предоставлении защиты допускается для всех физических и юридических лиц, которые ссылаются на законные интересы (раздел IX). Как известно, во многих странах конституциями устанавливается примат международного права над национальным законодательством. Отсюда следует, что проверка соответствия национальных законов международным договорам также может охватываться конституционным контролем (см., например, п. 4 ч. 1 ст. 149 Конституции Болгарии). Можно предположить, что конституционный суд может обнаружить в действующем законодательстве несоответствие положению заключенного международного договора, отсутствие имплементации такового в конституции применительно к правам иностранных граждан. Наряду с расширением каталога конституционно провозглашенных прав и свобод человека, совершенствованием их гарантий возникают и развиваются новые демократические институты. К числу институтов, гарантирующих права и свободы, относится получающий все большее распространение институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен, комиссар, народный защитник). В последние годы этот институт находит распространение в конституционной практике, хотя в большинстве стран он регулируется с помощью особого законодательства <*>. Французским Законом от 3 января 1973 г. Посреднику (так именуется омбудсмен во Франции) предоставлены широкие полномочия для защиты прав человека <**>. В итальянском Органическом законе от 6 апреля 1981 г. "О народном защитнике" указывается, что любое физическое или юридическое лицо, сославшись на законный интерес, может обращаться к народному защитнику без каких-либо ограничений (ст. 10) <***>. Следовательно, институт омбудсмена последовательно защищает не только граждан, но и иностранцев. -------------------------------- <*> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 34. <**> Маклаков В. В. Эволюция конституционных прав и свобод в Западной Европе. М., 1991. С. 63, 64. <***> См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996.

Помимо юридических большое значение имеют морально-политические гарантии прав и свобод. Они заключаются в воздействии общественного мнения, которое в наше время стало важным элементом демократической политической системы. Оказание давления мирового общественного мнения, международные кампании солидарности и протеста не раз предотвращали судебные расправы над демократическими деятелями, приводили к освобождению политических заключенных. В качестве примера такого эффективного воздействия общественного мнения можно назвать выступления общественности в защиту прав русскоязычного населения Латвии <*>. -------------------------------- <*> Дипломатический вестник. 1998. N 3. С. 48.

Несколько слов следует сказать о международно-правовых гарантиях. Универсальная международная защита прав человека осуществляется в настоящее время в рамках Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений, региональная - в рамках межамериканской, европейской и африканской систем. Принято считать, что европейская система защиты прав человека - наиболее совершенная. Она основывается на Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в 1950 г. государствами - членами Совета Европы, и дополнительных протоколах к ней. Гарантией прав и свобод служит также ответственность за их нарушение. Конституционно-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности вначале стала выделяться не в законодательстве, а в правовой литературе. По мнению В. А. Виноградова, существует два вида этого понятия: ответственность в конституционном праве (вопросы, затрагивающиеся в конституции, в целом) и конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности <*>. Применительно к предмету нашего исследования имеют отношение оба вида. -------------------------------- <*> Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М., 2000. С. 21.

Конституционная ответственность определяется как закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия <*>. -------------------------------- <*> Там же.

По мнению Г. А. Василевича, в качестве источников конституционной ответственности следует рассматривать не только конституцию, но и другие нормативные акты, примыкающие к конституции, конституционные законы, международные договоры и др., речь должна идти о совокупности нормативных актов, являющихся источниками конституционного права <*>. -------------------------------- <*> Василевич Г. А. Конституционно-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 46.

Вопрос о субъектном составе конституционной ответственности является дискуссионным, но очевидно, что ими могут быть и физические лица. Группа индивидуальных и коллективных субъектов конституционной ответственности является наиболее многочисленной и неоднородной по составу: отдельные иностранные трудящиеся-иммигранты, нарушители пограничного режима и т. д. Проводя их классификацию с учетом особенностей правового статуса субъектов, иностранных граждан (иностранцев) следует выделять в качестве специальных субъектов, имеющих признаки, характеризующие их специальные обязанности. Основанием ответственности является конституционный деликт, который характеризуется как деяние субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционной ответственности (санкций) <*>. Конституционно-правовая санкция - это мера государственного воздействия, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному, установленному конституционно-правовой нормой, и которая содержит его итоговую оценку <**>. -------------------------------- <*> Виноградов В. А. Указ. соч. С. 26. <**> Там же. С. 63.

Выделяются следующие санкции: 1) лишение общего и специального статуса; 2) ограничение, лишение (изъятие) субъективного конституционного права (в Австрии - права на въезд иностранцу, после многократных нарушений правил пребывания в стране и выдворения); 3) отказ в признании (в утверждении актов в предоставлении гражданства); 4) оценочные действия (выражение недоверия, признание действий неконституционными); 5) отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, принуждение к исполнению конституционных обязанностей; 6) конституционно-правовые санкции процедурного финансового (имущественного) характера (таможенная конфискация и т. д.). Для иностранца такими деликтами может быть предоставление заведомо ложных сведений при оформлении ходатайства о предоставлении гражданства. В данном случае нарушение конституционной ответственности чревато санкцией - отменой решения о предоставлении гражданства. Нарушение иностранцем срока пребывания в стране также является основанием конституционной ответственности (деликта) с последующим применением санкции в виде выдворения из страны. Второй вид ответственности связан с действиями властных органов и их должностных лиц. Обычно такая ответственность носит общий характер и предусматривается текущим законодательством. Однако иногда встречается особое ее конституционное регулирование. Например, Конституция Республики Хорватия 1990 г. гласит: "Тот, кто нарушит положения настоящей Конституции об основных правах и свободах, несет личную ответственность и не может оправдываться приказом свыше" (ст. 20). Список конституционно закрепленных обязанностей, как правило, невелик и распространяется на граждан государства, но часть из них также распространяется и на иностранцев. Обязанность уплаты налогов распространяется, как правило, и на юридических, и на физических иностранных лиц, пребывающих (или имеющих свой домицилий) в государстве. В качестве примера можно привести ст. 53 Конституции Италии с закрепленной в ней обязанностью уплаты налогов. Испанская Конституция в ст. 31 указывает: "Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения". Противоречие между экономикой и экологией побудило современные государства использовать механизм правового регулирования, включая его конституционный уровень, для защиты среды обитания человечества и тем самым спасения его от обострившейся угрозы самому его существованию. Конституция Испании закрепляет следующее положение: "Все имеют право пользоваться окружающей средой, подходящей для развития личности, а равно обязаны охранять ее" (ч. 1 ст. 45). Статья 45 словацкой Конституции провозглашает: "Каждый имеет право на своевременную и полную информацию о состоянии окружающей среды и о причинах и последствиях ее состояния". Имеется также критическое мнение в отношении Конституции Болгарии, где ряд прав не вполне удачно отнесен к правам граждан. "Например, почему только граждане имеют право на здоровую и безопасную окружающую среду в соответствии с установленными стандартами и нормативами (ст. 56)? А как же обстоят в этом плане дела с находящимися на территории Болгарии иностранцами?" - задают вопрос ученые <*>. -------------------------------- <*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 615.

Чаще всего в конституциях закреплены взаимные права граждан и государства (принцип взаимности - Основной Закон Португалии 1976 г.) <*>. Указанное не исключает обязанность иностранцев, законно находящихся в стране, соблюдать имеющие к ним отношение законы и предписания. -------------------------------- <*> Маклаков В. В. Эволюция прав и свобод граждан в странах Западной Европы. М., 1991. С. 12.

Большинство демократических конституций ограничивается установлением минимума конституционных обязанностей, хотя они с течением времени подвергаются определенному расширению. Отличительной чертой конституционных обязанностей является их определенный дуализм: есть обязанности человека и обязанности гражданина. Так, согласно Конституции Италии "все обязаны участвовать в публичных расходах сообразно своей налоговой платежеспособности", согласно же ч. 1 ст. 54 "все граждане обязаны верностью Республике и должны соблюдать ее Конституцию и законы". В первом случае обязанность распространяется на всех, во втором случае - только на граждан. Нельзя не отметить, что круг лиц, обязанных соблюдать конституцию и законы страны, неоправданно сужен: очевидно, что на пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства также распространяется эта обязанность. Впрочем, как отмечают ученые, любая конституция - дело ума и рук человеческих, и некоторые ошибки здесь возможны <*>. -------------------------------- <*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 125.

Ограничения прав и свобод характерны для всех периодов конституционного развития. Ограничения диктуются прежде всего необходимостью наличия таких же прав и свобод у других людей, а также необходимостью нормального функционирования общества и государства. Однако любые ограничения допустимы в том случае и в той мере, в какой они предусмотрены в конституциях. Конституционные ограничения прав и свобод проводятся главным образом по двум направлениям: 1) ограничения на основе отсылочных норм или норм, содержащихся в самом конституционном тексте; 2) ограничения или даже их ликвидация в периоды введения чрезвычайных, военных и других экстраординарных положений в стране <*>. -------------------------------- <*> Маклаков В. В. Указ. соч. С. 48.

Формулы конституционных ограничений прав и свобод разнообразны. В некоторых случаях и в конституциях допускаются изъятия прав и свобод в виде общих оговорок (генеральных клаузул), которые главным образом находятся в тех же статьях, в которых провозглашаются права и свободы. Германский Основной Закон устанавливает общие правила реализации ограничений провозглашенных в нем прав и свобод: "Поскольку согласно настоящему Основному Закону основное право может быть ограничено законом или на основе закона, такой закон должен иметь общее действие, а не распространяться на отдельный случай. Кроме того, закон должен назвать основное право с указанием статьи. Ни в каком случае не может затрагиваться существенное содержание основного права" (ст. 19). Отсюда следует, что германский законодатель не вправе устанавливать ограничения основных прав, а может лишь в необходимых случаях конкретизировать конституционные ограничения. Наконец, следует отметить, что конституции часто предусматривают возможность временного ограничения тех или иных прав и свобод при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийное бедствие и т. п.), тем самым конституции государств допускают наличие институтов чрезвычайного режима <*>. При этом расширяются полномочия полиции, которая может более широко проводить обыски и аресты; запрещаются митинги и демонстрации; вводится цензура. Предоставляются большие права военной юстиции. Институт чрезвычайного положения закреплен в Конституциях Австрии, ФРГ, Франции, Италии и ряда других стран. -------------------------------- <*> См.: Институты конституционного права // Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 2002.

В Конституции Польши 1997 г. содержится специальный раздел "Чрезвычайные режимы", в котором содержится ограничение конституционными положениями вводимого во время военного и исключительного положения закона. В частности, не допускается ограничение таких прав, как достоинство человека (ст. 30), гуманное обращение (ст. 40 и п. 4 ст. 41), доступ к суду (ст. 45), право подачи петиции (ст. 63) и т. д. Ограничения прав и свобод при введении военного положения, предусмотренные конституциями многих стран, еще более значительны. Особенно значительны эти ограничения в отношении граждан враждебного государства (alien enemy). Послевоенные конституции содержат обстоятельную регламентацию введения чрезвычайных положений и применяемых мер со стороны государства в такие периоды: Конституция ФРГ 1949 г. - серия статей под общей цифрой 115 - всего 11 статей, а также ст. 87 Конституции Испании 1978 г. Ограничение прав и свобод предусматривает предоставление дополнительных полномочий органам исполнительной власти. Ученые указывают на своеобразный парадокс: по мере развития прав и свобод увеличивается число оговорок и возможностей введения чрезвычайных положений <*>. -------------------------------- <*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 134.

Вопрос ограничения свободы передвижения, въезда и выезда из государства напрямую зависит от статуса иностранных граждан. Традиционно проблема въезда и выезда иностранца регулируется специальным законом. Безусловно, право въезда ограничено волей государства. Имеется немало примеров, когда лицо не допускается в государство, где им было совершено уголовное преступление, или оно было объявлено persona non grata. Ограничение в выезде также связано либо с совершением на территории страны преступления, либо с невыполнением лицом определенных обязательств в государстве пребывания. Экстрадиция - это выдача лица иностранному государству за правонарушение, совершенное на его территории. Конституции ряда стран содержат ограничения экстрадиции также в отношении иностранцев и лиц без гражданства <*>. Так, Конституция Румынии 1991 г. устанавливает, что "иностранные граждане и апатриды могут быть выданы иностранному государству только на основании международной конвенции или на условиях взаимности". Конституция Италии 1947 г. запрещает выдачу иностранцев за политические преступления (ст. 10). -------------------------------- <*> Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С. 81.

В целом же в демократическом государстве иностранцы по своему правовому положению в основном приравниваются к собственным гражданам, т. е. в отношении их действует национальный режим, за отдельными указанными в законе изъятиями. Например, они не подлежат призыву на военную службу, не пользуются избирательными правами, не могут осуществлять некоторые занятия, занимать некоторые должности, иногда приобретать некоторые объекты собственности и т. д. В качестве примера можно привести положения болгарской Конституции: "Иностранцы, пребывающие в Республике Болгарии, имеют все права и обязанности, для осуществления которых Конституцией и законами требуется болгарское гражданство" (ч. 2 ст. 26). Некоторые права предоставляются исключительно гражданам по соображениям исторического и экономического порядка. Например, во многих государствах право частной собственности относится к категории прав человека, в то время как право частной собственности на землю является только правом граждан <*>. -------------------------------- <*> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 1999. С. 86.

Вызывают интерес такого рода конституционные ограничения, как исключение из числа претендентов на должность президента лиц, имеющих иностранное гражданство. Большинство конституций включает норму о том, что кандидат в президенты должен быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах, как, например, в США, Намибии, Колумбии, Монголии, требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Примечательно, что в западно-европейских и даже в постсоциалистических странах конституционные требования к кандидату в президенты обычно более либеральны: достаточно, чтобы он обладал активным или пассивным избирательным правом и достиг установленного возраста (Германия, Италия, Чехия, Словакия, Венгрия) <*>. Согласно требованиям болгарской Конституции необходимо, чтобы он прожил в стране последние пять лет перед выборами, а в Македонии - не менее 10 лет из последних 15. В соответствии с нормами Конституции Греции Президентом Республики может быть избран греческий гражданин, пребывающий в этом гражданстве не менее пяти лет, имеющий отца - греческого гражданина (ст. 31). -------------------------------- <*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 617.

Показательный пример решения проблемы гражданства кандидата на должность в президенты приводит профессор Б. А. Страшун. В Болгарии на президентских выборах 1996 г. кандидатом от социалистов был первоначально выдвинут Г. Питринский, который родился в 1948 г. от отца-болгарина и матери-американки в США. Семья в 1952 г. переселилась в Болгарию. В процессе выдвижения кандидатов в президенты Народное собрание (в предвидении проблем с гражданством Питринского) изменило Закон о болгарском гражданстве. Исходя из новаций, гражданином по рождению могло считаться лицо, у которого хотя бы один родитель - болгарский гражданин, независимо от места и времени рождения. Однако Конституционный Суд Болгарии постановил, что изменение закона о болгарском гражданстве не может иметь обратной силы и гражданство кандидатов в Президенты должно определяться на основе закона, действовавшего в момент их рождения. В момент рождения Питринского действовал Закон, согласно которому лица, родившиеся за границей и автоматически приобретавшие гражданство страны рождения, не являлись болгарскими гражданами. В результате социалистам пришлось выдвинуть другую кандидатуру <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 643.

В преддверии избирательной кампании 2001 г. по выборам Президента Республики Беларусь в Конституционный Суд Республики также поступили обращения с предложением высказать правовую позицию относительно определения содержания используемых в Конституции понятий, в частности "гражданин Республики Беларусь, постоянно проживающий в Республике Беларусь". Являлась актуальной постановка вопроса о возможности баллотироваться на пост Президента Республики одного из граждан, не проживающего в государстве. 15 июня 2001 г. Конституционный Суд принял решение "О правовой позиции Конституционного Суда относительно используемого в ст. 80 Конституции Республики Беларусь понятия "гражданин Республики Беларусь, постоянно проживающий в Республике Беларусь" <*>. -------------------------------- <*> См.: Выступление Г. А. Василевича на международной научно-практической конференции "Утверждение принципов правового демократического государства в Республике Беларусь посредством конституционного контроля". Минск, 26 - 27 июня 2003 г. С. 20.

Из перечисленного следует вывод о значимости роли личности на ход истории конкретного государства, масштабы влияния которой неимоверно возросли <*>. В настоящее время правовой статус человека, его права и свободы имеют свое закрепление как в национальном законодательстве, так и в международно-правовых нормах. Но именно соблюдение разумного баланса интересов государства и личности, национального и интернационального будет востребовано правом нового века. -------------------------------- <*> См.: Поляков Ю. А. Чему история нас учит? // Вопросы истории. 2001. N 2. С. 28.

Название документа