Конституция, Основной Закон и международный договор: правовая природа и соотношение

КОНСТИТУЦИЯ, ОСНОВНОЙ ЗАКОН И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СООТНОШЕНИЕ

А. В. БЕЗРУКОВ

Безруков А. В., доцент СибЮИ МВД России, кандидат юридических наук.

Проводимые преобразования в структуре правовой системы России способствуют гармонизации и стабилизации правового регулирования конституционных отношений, где Конституция РФ, занимая ведущую роль, становится реальным фактором социального регулирования процессов совершенствования и консолидации правовой системы России. Согласованность, последовательность и четкая иерархичность правовых актов, входящих в российскую правовую систему, способствуют качественному и эффективному проведению в жизнь важнейших конституционных принципов. Потому представляется необходимым определить правовую природу, взаимодействие и соотношение важнейших юридических документов, осуществляющих социальное регулирование ключевых для общества и государства отношений. Какова же юридическая природа Конституции, ее место в правовой системе, насколько она юридически безупречна и может ли считаться Основным Законом федеративного государства? Ответы на эти вопросы не лежат на поверхности и требуют детального рассмотрения. Причем, не претендуя на полноту, предпримем попытку рассмотрения ключевых аспектов правовой природы Конституции РФ. Первоначально необходимо определиться в терминологии: что же есть конституция <*>? Безусловно, это юридический документ, обладающий высшей юридической силой, регулирующий важнейшие вопросы общественной жизни. Не следует забывать, что, являясь юридическим документом, конституция не перестает выполнять политическую и идеологическую функции. Никакой иной документ так тесно не соприкасается с политикой, как конституция. Идеологическая функция конституции проявляется даже тогда, когда в конституции устанавливается идеологическое многообразие. Поэтому юридический текст конституции должен быть предельно юридизирован и в своей идеологической составляющей не содержать положений, выражающих узкоклассовые интересы. Важно, чтобы конституция включала в себя положения и идеи, которые разделяются или по меньшей мере не отрицаются основными общественными группами <**>. -------------------------------- <*> От лат. "устанавливаю, учреждаю". <**> Конституционное право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 23.

Итак, конституция - универсальный правовой документ, обладающий юридическим верховенством, высшей юридической силой. Смысл юридического верховенства конституции обусловлен не только ее высшей юридической силой, прямым действием и центральным местом в правовом регулировании общественных отношений. Такое свойство наряду с другими показывает место конституции в обществе, возвышение конституции не только над правом, но и над государством и обществом. Когда система общественных отношений в обществе пронизана смыслом и духом конституции, не только формальной, но и реальной конституционностью, тогда можно говорить как о реальности конституции, так и о ее фактическом верховенстве. Таким образом, принцип верховенства конституции показывает ее место не только в правовой системе, но и приоритетность в обществе и государстве, ориентированную на уважение, признание и соблюдение положений конституции всеми участниками общественных отношений. Что касается высшей юридической силы (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), то именно она четко показывает место и роль данного документа в системе правовых актов, ее прямое действие. В литературе это свойство рассматривается в двух аспектах - материальном, предусматривающем содержательное соответствие правовых актов Конституции, и формальном, означающем соблюдение конституционной процедуры принятия правовых документов, предусмотренной Конституцией <*>. -------------------------------- <*> См.: Кравец И. А. Верховенство конституции - принцип конституционализма // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 20; Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). 2002. С. 155 - 170.

Многие ученые обозначают Конституцию РФ как Основной Закон, или называют ее законом законов <*>. Думается, что вряд ли можно ставить знак равенства между этими понятиями по следующим причинам. -------------------------------- <*> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 65; Ескина Л. Б. Конституционная реформа: кризис и очередной этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 4; Правовые акты. Учебно-методическое и справочное пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. М., 1999. С. 45; Жученко А. А. Соотношение конституций республик в составе РФ с Конституцией России: проблемы теории и практики. М., 2001. С. 9; Туманов В. А. Фундаментальная роль конституции // Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 13 и др.

Во-первых, понятия основной закон и конституция не всегда совпадают. В Германии действует с массой изменений Основной закон 1949 г., а конституции как таковой нет, хотя государство конституционное. В свою очередь, Великобритания - конституционная монархия, но основного закона не имеет, как не имеет и писаной конституции. В России Основные законы от 23 апреля 1906 г. также конституцией не назывались. Основной закон мусульман - Коран - тоже нельзя назвать конституцией. Таким образом, основной закон - пожалуй, универсальная, но не единственная форма конституции, которая значимее по содержанию и выше по значимости. Во-вторых, Конституция РФ официально не называется Основным Законом, что осуществлялось ранее в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. Субъектом принятия Конституции РФ является многонациональный народ, а в ее преамбуле говорится, что "мы, многонациональный народ... принимаем Конституцию Российской Федерации". Видимо, это не издержки юридической техники, а осознанная позиция и разработчиков конституционного текста, и как следствие - выраженная воля народа, который тем самым, скорее, приподнял статус действующей Конституции РФ, отграничив ее от законодательных актов. В-третьих, основной закон как юридический документ показывает место конституции в системе правовых актов, в то время как сама конституция занимает доминирующее место не только в системе права, но и в обществе. Ключевое отличие конституции и основного закона состоит в том, что первая обладает и юридическим верховенством, и высшей юридической силой, в то время как основной закон может обладать лишь последним. В-четвертых, обозначив Конституцию РФ в качестве Основного Закона, мы упустим два важных момента. Первое: к числу законодательных актов Конституцию РФ отнести можно условно, так как она является актом учредительным, принимаемым в особом порядке и находящимся под особой правовой охраной. Второе: выступая в роли хоть и основного, но закона, Конституция по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в таком случае по юридической силе вынуждена будет уступить место международным договорам, для чего важно определить их правовую природу и провести соотношение с Конституцией РФ. Для российской Конституции принцип приоритета норм международного права, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, является новым. Принятая в 1993 г. Конституция РФ впервые в отечественной конституционной практике признала приоритет в применении правил международного договора по отношению к закону. Данное положение развивается и в отраслевых источниках права, где закрепляются положения о приоритете международных договоров над нормами уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального права (ч. 3 ст. 1 УПК РФ, ст. 7 ГК РФ, ст. 1 ГПК РФ). Однако следует иметь в виду, что такого приоритета специально по отношению к Конституции РФ в ней не установлено. Не говоря о размытости самой правовой конструкции "общепризнанные принципы и нормы международного права", отсутствии четких критериев отнесения той или иной нормы к таковым, обратим внимание на объективную потребность официального толкования положений ст. 15 Конституции РФ, что предлагается в литературе <*>. -------------------------------- <*> См.: Ескина Л. Б. Указ. соч. С. 12.

Данное положение Конституции РФ в системе с положениями ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 ст. 55 федеральной Конституции позволяет некоторым ученым утверждать о приоритетности международных договоров по отношению к Конституции РФ. Среди аргументов в пользу такой позиции приводятся следующие: закрепление прав и свобод в федеральной Конституции производится в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; у каждого есть право в соответствии с международным договором обратиться в межгосударственный орган по защите прав и свобод (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ); положения интересующих нас договоров имеют большую территориальную распространенность (действуют на территории двух и более государств) и составляют нормы международного права, которое имеет примат над нормами национального права. Международные договоры в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью правовой системы государства, и большинство ученых признают их источниками российского права <*>. -------------------------------- <*> См.: Баглай М. В. Указ. соч. С. 23; Колесников Е. Л. Источники российского конституционного права. Саратов, 2000; Кутафин О. Е. Источники конституционного права РФ. М., 2002; Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства М., 1999 и др.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах" договоры РФ подразделяются на межгосударственные, межправительственные и межведомственные. Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, иными актами законодательства Российской Федерации. В Законе указан перечень международных договоров, подлежащих ратификации путем принятия федерального закона (ст. 15). Договоры, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, не подлежат введению в действие и применению (ст. 34). Следовательно, действие международных договоров в правовой системе России опосредовано санкционированием РФ, причем критерием допущения такого "вхождения" международных договоров в российскую правовую систему является федеральная Конституция. Обратившись к международным актам, заметим, что в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров говорится, что "участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора", что свидетельствует о недопустимости одностороннего отказа государства от неконституционного международного договора. Правда, ст. 46 Конвенции делает исключение для случаев явного нарушения внутреннего права, касающегося только норм особо важного значения о компетенции заключать договоры, что в исключительном случае дает возможность оспорить действительность договора. Однако недопустимость отказа от согласия на обязательность действия договора в случае выявления его неконституционности не свидетельствует о более высокой юридической силе международного договора. Противоречия между ними ставит государство перед выбором: денонсировать не соответствующий конституции договор и подвергнуться возможной международно-правовой ответственности или же выполнить условия международного договора, сохранив тем самым внешнеполитический престиж <*>. В последнем случае первоначально следует изменить Конституцию РФ, что не означает факта приведения последней в соответствие с договором, а должно рассматриваться как обеспечение условий применения договора, которое вполне может и не состояться, если не будут выдержаны все требования внесения поправок или пересмотра федеральной Конституции. -------------------------------- <*> Лексин И. В. К вопросу о соотношении источников международного и конституционного права // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Материалы Всероссийского совещания. М., 2004. С. 480 - 481.

Российская Федерация - это единое государство, учредительным документом которого выступает федеральная Конституция, а не международный договор. Если бы у нас создавалось союзное государство или конфедерация, признание такого договора в качестве высшего документа было бы возможным. Но поскольку у нас федеративное государство, оно функционирует на принципах не международного, а национального (в первую очередь конституционного) права. Международное право к тому же производно от государств, которые создают это право <*>. -------------------------------- <*> См.: Вишняков В. Г. О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России) // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 19.

Конституционный акт по своей природе обладает большей юридической силой, чем международный договор, являющийся актом международного, но не учредительного характера <*>. И если вступивший в силу международный договор РФ противоречит федеральной Конституции, то он должен быть приведен в соответствие с ней посредством приостановления или прекращения действия либо применения процедуры его денонсации <**>. -------------------------------- <*> Такой позиции придерживается все больше ученых. См., например: Вишняков В. К. Указ. соч. С. 18; Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 44; Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2002. С. 146 и др. <**> Подробнее см.: Ралдугин Н. В. Указ. соч. С. 44 - 47.

Поэтому мнения правоведов о приоритетности норм международного договора над федеральной Конституцией нельзя разделить, если, конечно, мы Конституцию РФ не будем называть Основным Законом, потому как в таком случае оспорить такую позицию становится сложнее, поскольку ч. 4 ст. 15 Конституции РФ понятие "закон" не конкретизирует. В пользу заявленной позиции можно привести еще ряд аргументов. 1. Действующая Конституция РФ в отличие от предшествующих ей Основных законов РСФСР официально таковым не обозначена. Следовательно, анализируемый документ не попадает в число законов по смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, провозглашающей приоритет международного договора над законом. 2. Сомнительна возможность юридического приоритета международных договоров, установленного в Конституции РФ, над самой федеральной Конституцией. Во-первых, правовой акт, устанавливающий доминирующее положение международных договоров над законами, вряд ли может допускать такой примат над собой. Во-вторых, важно помнить, что в силу ст. 125 федеральной Конституции не вступившие в силу международные договоры подлежат проверке на конституционность Конституционным Судом России, что изначально предопределяет подконституционное место рассматриваемых договоров в системе источников права. 3. Из анализа положений ст. 4, 15 Конституции РФ следует, что международный договор, являющийся правовым актом, действующим на территории России, не может противоречить федеральной Конституции, обладающей верховенством и высшей юридической силой. Кроме того, из смысла ст. 79 Конституции РФ следует вывод об однозначном приоритете двух ее первых глав, где закрепляется возможность участия РФ в межгосударственных объединениях в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя (главы 1 и 2 Конституции РФ). Таким образом, важно подчеркнуть: поскольку Конституция РФ занимает приоритетное место в системе источников права, адекватно отражает конституционный строй и регулирует важнейшие общественные отношения, постольку необходимо принимать и признавать ее высшую юридическую силу, в том числе и по отношению к проверяемым на конституционность международным договорам. Иной подход умаляет ценность и неоправданно принижает роль и место Конституции РФ в правовой системе, влечет нарушение согласованности и иерархичности конституционного законодательства.

Название документа