Правовые механизмы международного сотрудничества в правоохранительной сфере

(Костенко Н. И.) ("Право и политика", 2005, N 8) Текст документа

ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ

Н. И. КОСТЕНКО

Костенко Николай Иванович - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра международно-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.

Растут масштабы преступности, повышается интенсивность и степень сложности преступности. Преступность угрожает безопасности граждан всего мира и мешает социально-экономическому развитию стран. Глобализация открывает новые формы транснациональной преступности. Многонациональные преступные синдикаты расширяют масштабы своих операций в диапазоне от оборота наркотиков и торговли оружием до отмывки денег. Ежегодно дельцы перемещают около 4 миллионов нелегальных мигрантов, что приносит в валовом исчислении почти 7 миллионов долларов США дохода. Пораженная коррупцией страна привлекает инвестиций в 5 раз меньше, чем страна с относительно небольшим уровнем коррумпированности, что также чревато потерей почти 1 процента ежегодного экономического прироста <*>. -------------------------------- <*> См.: http: www. un. org./russian/esa/social/crime. htm.

Анализируя причины и условия роста преступности, необходимо отметить, что до недавнего времени преступность традиционно рассматривалась как явление местного или в лучшем случае национального масштаба, поэтому расследование преступлений и уголовного преследования долгое время представлялось внутригосударственным делом. Как правило, уголовное право носило внутригосударственный характер и касалось только действий или бездействия, имевших место на территории государства, в котором находится суд. Те преступления, которые совершались за границей, не являлись предметом обеспокоенности для национальных органов власти, которые, соответственно, были не склонны содействовать органам власти другого государства в привлечении виновных к уголовной ответственности, в сборе доказательств, необходимых для ведения уголовного преследования. Думается, что такой взгляд на правоприменение, уголовное преследование и правосудие больше не правомерен, так как преступники могут уйти от правосудия, пересекая государственные границы. Необходимо отметить, что преступления в сфере экономики, преступления против общественной безопасности и общественного порядка, экологические преступления и преступления в сфере компьютерной информации могут иметь трансграничные последствия даже притом, что преступник не покидал своей собственной страны. Транснациональные организованные преступные группы и группы террористов становятся все мобильнее и довольно часто преднамеренно используют в своих интересах международные границы, при этом планируя преступления в одном государстве, осуществляя различные преступные операции в другом и свои преступные доходы увозят в третьи. Думается, что на этот счет надлежащим образом должно быть организовано международное сотрудничество правоохранительных органов государств, которое могло бы способствовать активной борьбе с трансграничными организованными преступлениями. Международное сотрудничество по уголовным делам до недавних пор развивалось относительно медленно - в особенности потому, что, когда подозреваемый или обвиняемый, потерпевший, свидетели обвинения, эксперты находятся вне юрисдикции того или иного государства, предварительное следствие и передача дела в суд представляется большой проблемой. Думается, если правоохранительные и судебные органы будут продолжать оставаться несостоятельными перед обвиняемым лицом транснациональной преступности, это будет способствовать преступному миру к продолжению своей преступной деятельности. Для успешного ведения трансграничных уголовных дел следователю, прокурору и суду прежде всего нужна объективная информация и правовые механизмы международного сотрудничества, а именно в отношении правовой взаимопомощи, выдачи и передачи судопроизводства по уголовным делам. Анализируя указанную проблему и давая оценку, необходимо обратить внимание, что на протяжении XVIII и в начале XIX века, когда главные транснациональные проблемы в области международного сотрудничества обеспечения правопорядка были в основном связаны с такими тяжкими преступлениями международного характера, как пиратство, работорговля, контрабанда, то отдельные государства на этот счет проявляли инициативу к принятию односторонних мер по захвату преступников и привлечение их к суду. Порой такая инициатива сопровождалась путем открытого вторжения на территорию иностранных государств. Такими примерами могут служить захват судов, подозреваемых в пиратстве или работорговле, даже в территориальных водах иностранных государств. Такие односторонние действия представляли собой неудовлетворительный ответ на решение указанных проблем и могли создавать напряженность в отношении между государствами. Согласно принципу международного права, ни одно государство не имеет права вмешиваться во внутренние дела других государств. Давая правовую оценку указанной проблемы, необходимо отметить, что на сегодняшний день такие односторонние действия представляют собой скорее исключение из правил. То есть на их место пришло неофициальное сотрудничество в правоохранительной сфере и в сборе разведывательной информации. Указанное сотрудничество и по настоящее время довольно широко практикуется, особенно правоохранительными органами государств. Анализируя практику международного сотрудничества по уголовным делам, необходимо констатировать тот факт, что такое сотрудничество формировалось медленно. Имеющиеся в его распоряжении механизмы основаны на двусторонних, многосторонних соглашениях, а в некоторых случаях непосредственно на положениях национального законодательства. Самые ранние международные соглашения и договоренности заключались на двусторонней основе. Считаем, что преимущество таких соглашений состоит в том, что их можно приспособить к определенным потребностям государств-участников. В то же время их довольно легко адаптировать к специфическим интересам двух конкретно взятых государств, что имеет, на наш взгляд, особое значение, когда особенно преодолевать различия между законодательными системами. Во-вторых, к недостаткам можно отнести сам переговорный процесс, особенно для развивающихся государств, которые не состоятельны позволить переговорную программу, и то, что увеличение их числа с неизбежностью влечет утрату единообразия и согласованности. По оценке Бассиуни, если каждое государство-член заключит двусторонний договор с другими государствами-членами, между этими государствами будет заключено порядка 20 тыс. договоров. Одни только Соединенные Штаты Америки имеют подобные договоры с более чем 110 государствами <*>. -------------------------------- <*> См.: Bassiouni M. C. International Extradition: United States Law and Practice, 4th ed. (Dobbs Ferry, New York, Oceana Publications, 2002). P. 46; см. также: Igor I. Kavass and Adolf Sprudzs, Extradion Laws and Treaties, vols. 1 и 2 (W. S. Hein and Company, 2001).

Что же касается международных многосторонних конвенций, то они подписываются несколькими государствами и придают международному сотрудничеству большую степень стабильности. Государства-участники, присоединяясь к многосторонним конвенциям, при этом демонстрируют свое намерение создать долгосрочные правила и организации, основанные на солидарности и общей ответственности. Более того, присоединение к многостороннему соглашению освобождает то или иное государство от необходимости вступить в целый ряд двусторонних соглашений, каждое из которых может требовать собственного порядка действий. Также следует обратить внимание на то обстоятельство, что расширение географической зоны действия многосторонних договоров о сотрудничестве по предупреждению преступности и уголовному правосудию уменьшает вероятность того, что преступники смогут уйти от правосудия, действуя внутри государств либо скрываясь в тех государствах, которые не участвуют в подобных соглашениях. Одним из последних по времени и буквально новым видом многостороннего соглашения являются те, которые были приняты в рамках Европейского союза. В соответствии со статьей 24 и 38 Договора о Европейском союзе, в редакции Договора, заключенного в Ницце <*>, Совет Европейского союза может заключать соглашения с одним или несколькими государствами или с международными организациями также о полицейском и судебном сотрудничестве в области уголовного правосудия. На этой правовой основе 25 июня 2003 г. были подписаны соглашения между Европейским союзом и Соединенными Штатами Америки о выдаче и взаимной юридической помощи <**>. Эти соглашения дополняют и в значительной мере обновляют существенные двусторонние соглашения между отдельными государствами - членами Европейского союза и Соединенными Штатами Америки. -------------------------------- <*> См.: Official Journal of the European Communities, C. 80, March 2001, P. 1. <**> См.: Official Journal of the European Union, L. 181, July 2003, P. 27.

Правоприменение - одна из наиболее явных и осязаемых форм осуществления политического суверенитета, государства обычно с неохотой шли на сотрудничество с иностранными правоохранительными органами. В то же время отношение медленно меняется по мере того, как растет понимание общих интересов, в частности в борьбе с организованной преступностью, наркоторговлей и терроризмом, и важности сотрудничества как ответной меры в борьбе с транснациональной преступностью. Тем не менее и официальное, и неофициальное сотрудничество в правоохранительной области осложнено рядом проблем, таких, как различие правовых систем и правоохранительных структур, отсутствие каналов связи, например, для обмена базовой и оперативной информацией о преступности, и различие подходов и приоритетов. Думается, что из-за различия правовых систем технология расследования преступлений, эффективная в одном государстве, может быть не разрешена к применению в другом государстве. Это касается, например, таких технологий, как электронное наблюдение, контролируемые поставки, операции под прикрытием, обещание судебной неприкосновенности или смягчения приговора в обмен на сотрудничество со следствием и использование анонимных свидетелей. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что если какой-либо метод расследования правомерен в одном государстве, то он не может быть правомерен в другом государстве, и это может породить соответствующие проблемы. Во-первых, одно государство может испытать неудовлетворенность тем, что правоохранительные органы другого государства не могут использовать то, что второе государство считает эффективными средствами. Во-вторых, судебные органы второго государства могут не принять ни одно из доказательств, полученных методами, которые во втором государстве являются неправомерными, даже если эти доказательства были получены в юрисдикции того государства, где такие методы правомерны. На наш взгляд, для решения этой проблемы правовые документы Организации Объединенных Наций призывают государства-члены разрешать использование определенных специальных следственных методов. Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности 15 ноября 2000 г. (ст. 20) <*> ссылается в этой связи на контролируемые поставки, электронные и иные формы наблюдения и операции под прикрытием. Эти методы особенно полезны в отношении транснациональных организованных преступных групп из-за трудностей и опасностей, сопряженных с доступом к их операциям и со сбором информации и доказательств для внутреннего судопроизводства или для судопроизводства в других государствах-участниках в контексте программ правовой взаимопомощи <**>. -------------------------------- <*> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 55/25. <**> См.: Legislative Guides for the Implementation of the United Natited Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols Thereto (United Nations publication, Sales No. E.05.V.2), part one, para. 384.

Различие правоохранительных структур государств приводит, в частности, к неясности по поводу того, с каким иностранным правоохранительным органом следует контактировать, к дублированию усилий и в некоторых случаях - к конкуренции между организациями, в результате чего, на наш взгляд, снижается эффективность использования ограниченных ресурсов. Необходимо обратить внимание и на необходимость секретности, например, при осуществлении электронного наблюдения или операций под прикрытием, особенно в сочетании с нехваткой доверия, порой ведет к нежеланию обмениваться оперативной информацией о преступности как внутри страны, так и на международном уровне. На этот счет следует иметь в виду, что положения отдельных конвенций Организации Объединенных Наций направлены на преодоление правовых пробелов и на усиление сотрудничества и оперативной взаимопомощи между правоохранительными органами, в частности на сотрудничество при проведении расследования и создание совместных следственных групп. Например, подпункт с) пункта 9 Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года <*>, статья 19 Конвенции Организации Объединенных Наций против организованной преступности и статья 49 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции <**>. Такие положения используются правоохранительными органами ряда государств в каждом отдельном, конкретном случае. Так, например, в последнее время Европейский союз стремится шире развивать использование совместных групп расследования путем включения специального положения по этому вопросу <***>. Совместные следственные группы могут создаваться, когда уголовное расследование требует тесного сотрудничества между двумя и более государствами. Такие следственные группы состоят из представителей правоохранительных органов государства. Что же касается вопроса о компетенции, который неизбежно возникает, когда представители правоохранительных органов отдельных государств собираются вместе для работы над оперативной информацией, то все это решается посредством участия представителя правоохранительного органа принимающего государства. Такая рабочая группа должна действовать в соответствии с законодательством принимающего государства. Кроме того, выполняя свои задачи, члены группы должны учитывать условия, поставленные им их собственным руководством такой группы. -------------------------------- <*> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 1582, N 27627. <**> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 58/4. <***> См.: Конвенция о взаимной помощи в уголовных делах между государствами - членами Европейского союза и принятия рамочного решения 2002/465/JHA о совместных группах расследования и рекомендации 2003. С. 121/01.

Необходимо обратить внимание еще на одну область обеспечения правопорядка, где может быть предусмотрено интенсивное оперативное сотрудничество. Эта проблема связана с защитой свидетелей. Анализируя указанную проблему, следует обратиться к статье 24 Конвенции против организованной преступности, которая требует, помимо прочего, чтобы государства-участники рассмотрели вопрос о заключении соглашений или договоренностей с другими государствами в отношении переселения свидетелей, которые дают показания в связи с преступлениями, охватываемыми настоящей Конвенцией, и в надлежащих случаях - в отношении переселения их родственников и других близких им лиц. Защита свидетелей особенно затруднительна во многих малых государствах, где даже анонимных свидетелей относительно легко опознать и подвергнуть мести или запугиванию. Наконец в результате подходов и приоритетов правоохранительные органы различных государств могут не прийти к согласию по поводу того, как противодействовать тому или иному виду транснациональных организованных преступлений, или того, следует ли выделять ресурсы правоохранительных органов на те или иные виды расследования. Думается, что для преодоления обозначенных выше проблем наиболее часто используемые подходы включают направление сотрудников по связям, двусторонние и многосторонние соглашения и договоренности, предоставление технической помощи и сотрудничества в рамках международных структур. На этот счет следует обратить внимание, что роль сотрудников по связям в области правоохранительной деятельности заключается в том, чтобы обеспечивать непосредственный контакт с правоохранительными структурами и органами государственной власти принимающего государства, развивать профессиональные отношения и способствовать развитию взаимного доверия между правоохранительными органами двух государств. Хотя сотрудники по связям не обладают правоохранительной правомочностью в принимающем государстве, они, тем не менее, могут использовать свои контакты для сбора информации, которая может быть полезна для предотвращения или раскрытия транснациональных организованных преступлений, а также для выявления и привлечения к суду преступников, совершивших эти преступления. Они могут использовать свои контакты и для предоставления правоохранительным структурам и органам прокуратуры государства пребывания, равно как и соответствующим органам собственного государства, рекомендаций о том, как формулировать запрос о совместном содействии. После того как запрос такой направлен, сотрудник по связям может предпринять последующие действия для обеспечения его надлежащего и своевременного удовлетворения. Думается, что это приобретает особое значение, когда правовые системы двух государств значительно различаются. С учетом затрат, которые связаны с направлением сотрудника по связям в другую страну, их, как правило, направляют лишь в те государства, с которыми посылающее государство уже имеет хорошо налаженные связи. На наш взгляд, для сокращения затрат на сотрудника по связям можно возложить обязанность по поддержанию контактов не только с принимающим государством, но и с одним или более государствами данного региона. Другая возможность заключается в том, чтобы один сотрудник по связям представлял несколько стран. Например, государства Северной Европы коллективно направляли несколько сотрудников по связям в некоторые принимающие государства. Анализируя заявленную проблему, следует обратить внимание на то обстоятельство, что растущее число двусторонних и многосторонних договоров и договоренностей в области правоохранительной деятельности в основном касается совместной работы в плане подготовки сотрудников правоохранительных органов и обмена информацией. Эти договоренности, по вполне понятным причинам, возникли прежде всего между правоохранительными органами государств, тесно связанных политическими узами и взаимным доверием. В свете вышеизложенного следует предусмотреть сотрудничество в рамках международных структур. К числу актуальных примеров необходимо отнести деятельность Интерпола, Европола, государств - участников Шенгенского соглашения и Южно-Африканской региональной организации по сотрудничеству начальников полиции. Интерпол - это основная структура для сотрудничества правоохранительных органов входящих в него 182 государств. В основе его деятельности нет никакого международного документа. Вместо этого сотрудничество в рамках Интерпола, когда он сочтет необходимым, осуществляется сотрудниками полиции разных стран, а именно - через национальные центральные бюро, созданные в каждом государстве. Существенная часть повседневной работы Интерпола реализуется посредством его системы уведомлений, которые используются, чтобы помочь правоохранительным органам обмениваться информацией о лицах, находящихся в розыске за совершение серьезных преступлений, и о характерном почерке преступников, а также о лицах, пропавших без вести, и о неопознанных трупах. Европол был основан в 1995 году для удовлетворения особых потребностей правоохранительных органов Европейского союза. Как и в случае Интерпола, деятельность Европола не носит оперативного характера. Его первоначальная задача - содействие обмену информацией между государствами-членами, сбор, анализ и распространение информации и докладов, содействие расследованиям и управление соответствующими базами данных. На Европол также возложена задача расширения специальных знаний по ключевым видам преступности и предоставления государствами-членами доступа к ним, когда это необходимо. Из 25 имеющихся в настоящее время государств - членов Европейского союза 13 договорились отменить пограничный контроль на внутренних границах на основе Шенгенского соглашения и Конвенции о реализации Шенгенского соглашения, вместе составляющих так называемое "Schengen acquis". Однако возможность беспрепятственного пересечения границ ставит особые проблемы в правоохранительной сфере. Частично они разрешаются благодаря включению в Шенгенские договоренности специальных положений о более интенсивных формах сотрудничества в правоохранительной области. Ими предусмотрены возможность трансграничного наблюдения (позволяющая сотрудникам правоохранительных органов одного государства в ограниченном объеме осуществлять операции по наблюдению в другом государстве), ограниченное право преследования лиц, пересекающих границу, чтобы скрываться от правосудия в другом государстве, а также контролируемые поставки (то есть отслеживание противозаконных действий, таких, как контрабанда наркотиков, от начала и до конца маршрута, для установления всех преступников, в особенности главных действующих лиц). Шенгенские договоренности также включают Шенгенскую информационную систему, которая предоставляет данные, например, о депортированных лицах или о лицах, в отношении которых имеется действительный ордер на арест. Правоохранительные органы каждого государства-участника могут непосредственно вносить данные в систему <*>. -------------------------------- <*> См.: Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law. Harlow, Longman, 2000, P. 209 - 219.

Южно-Африканская региональная организация по сотрудничеству начальников полиции была основана в 1995 году по инициативе начальников полиции ряда стран юга Африки в первую очередь как ответная мера на рост трансграничной организованной преступности. В настоящее время в эту организацию входит 12 стран, и она стремится, среди прочего, содействовать правоохранительным органам своих государств-членов в разработке совместных стратегий деятельности в области охраны порядка, в проведении анализа тенденций в области преступности, в обеспечении сотрудничества правоохранительных органов и в разработке рекомендаций для правительств государств-членов. Думается, что с учетом изложенного государствам-участникам необходимо сосредоточить свое внимание на обсуждение путей и средств, увеличивающих действенность и эффективность механизмов сотрудничества в правоохранительной области, в частности тех, которые направлены на борьбу с транснациональной организованной преступностью. В этом контексте расширение международного сотрудничества может быть достигнуто за счет развития на региональном и международном уровнях более эффективной системы обмена информацией о важных тенденциях в развитии организованных преступных групп и их деятельности <*>. Кроме того, возможно создание региональных баз данных для достоверного анализа данных и обмена информацией либо напрямую или же через структуры Организации Объединенных Наций <**>. Основной проблемой деятельности в других регионах может стать система обмена информацией в Европейском союзе <***>. -------------------------------- <*> См.: Доклад Африканского регионального подготовительного совещания к одиннадцатому Конгрессу (A/CON F.203/RPM.3/1 и Corr.1), пункт 8. <**> См.: Доклад Азиатско-Тихоокеанского регионального подготовительного совещания к одиннадцатому Конгрессу (A/CONF.203/RPM.1/1), пункт 9. <***> См.: Доклад Регионального подготовительного совещания стран Латинской Америки и Карибского бассейна к одиннадцатому Конгрессу (A/CONF.203/RPM.2/1), пункт 12.

Эффективность любой информационной системы, подобной системе уведомлений Интерпола и Шенгенской базе данных, зависит от точности и своевременности предоставляемой информации. В то же время в связи с получением, хранением, использованием и обменом оперативными данными между странами встает вопрос о легитимности, прозрачности и подконтрольности правоохранительных действий. Думается, что в отсутствие правового контроля и судебного надзора это может создать потенциальную возможность для злоупотреблений. Механизмы эффективности сбора, анализ и использование оперативных данных должны учитывать необходимость соблюдения всех основных прав человека-гражданина. Считаем: где бы ни создавалась база данных для содействия закону, необходимо уделить внимание обеспечению того, чтобы национальное законодательство в области защиты информации было адекватным и распространялось на функционирование таких баз данных не только внутри страны, но и на международном уровне <*>. -------------------------------- <*> См.: Ellen A. Yearwood, "Data bank control", Legal Responses to International Terrorist: US Procedural Aspects, M. Cherif Bassiouni, ed. (The Hague, Martinus Nijhoff, 1988).

Одним из самых важных направлений укрепления международного сотрудничества в правоохранительной сфере является вопрос выдачи (экстрадиции). Следовало бы обратить внимание на то обстоятельство, что в течение долгого времени не существовало тех международных договоров и положений, которые определяли бы условия выдачи или процедуру выдачи лиц, скрывающихся от правосудия, запрашивающему государству в целях привлечения к ответственности или приведения приговора в исполнение. М. С. Бассиуни на этот счет отмечает, что первое письменное свидетельство о договоре, имеющем отношение к выдаче, относится к 1280 году до н. э. <*> Выдача в основном опиралась на принцип взаимности или нормы вежливости. На этот счет было принято считать, что в отсутствие обязывающего договора выдача не является международным обязательством <**>. Анализируя практику становления заключения международных договоров в области выдачи, следует обратить внимание, что она активно стала расширяться с конца XIX века. Особенно после Второй мировой войны количество международных договоров и соглашений о выдаче значительно выросло. Государства, где существует общее право, довольно широко пользуются двусторонними договорами для регулирования вопросов по выдаче, как правило, такие договоры опираются на внутреннее законодательство государств. На международном уровне приняты многосторонние договоры, например: о выдаче в рамках Организации африканско-мадагаскарского сообщества - Конвенция Организации африканско-мадагаскарского сообщества 1961 года, Организации американских государств - Межамериканская конвенция о выдаче 1981 года <***>, Лиги арабских государств - Соглашение Лиги арабских государств о выдаче 1952 года, Экономического сообщества западно-африканских государств - Конвенция Экономического сообщества западно-африканских государств о выдаче 1994 года, Совета Европы - Европейская конвенция о выдаче преступников 1957 года и два Дополнительных протокола к ней 1975, 1978 годов, стран Северной Европы - Положение государств Северной Европы 1962 года, Европейского союза - Конвенция об упрощенной процедуре выдачи преступников между государствами - членами Европейского союза и Конвенция о выдаче преступников между государствами - членами Европейского союза, стран Бенилюкса - Договор о выдаче преступников и взаимной помощи в области уголовного правосудия 1962 года, стран Содружества - Положение Содружества о выдаче беглых преступников 1966 года в редакции 1990 года. В этой части необходимо отметить, что Положение представляет собой набор принципов, согласованных министрами юстиции стран Содружества, и требует, чтобы каждая участвующая в нем страна Содружества закрепила их в своем внутреннем законодательстве. -------------------------------- <*> См.: Bassiouni. International Extradition... P. 32. <**> См.: Bassiouni M. C. The Need for international accountability. International Criminal Law (1999), vol. 3. P. 3. <***> См.: United Nations, Treaty Series, vol. 1752, N 30597.

Проявляемые последние тенденции в вопросах выдачи характеризуются взаимным признанием ордеров на арест, в результате чего ордер на задержание, выданный компетентным органом страны, признается действительным в другой стране и является обязательным к исполнению. Другими словами, это называется "поддержкой ордеров". Например, такие двусторонние договоренности на сегодняшний день действуют между Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии, Республики Ирландии и между Австралией и Новой Зеландией. Начиная с января 2004 года в Европейском союзе было начато внедрение новой процедуры с использованием так называемых европейских ордеров на арест, которая фактически заменяет традиционную процедуру выдачи в странах - членах Европейского союза. Например, рамочное решение N 2002/584/JH о европейских ордерах на арест и процедуре выдачи между государствами-членами. Следует отметить, что это первая конкретная мера, которая была принята в области уголовного права, осуществляющая принцип взаимного признания судебных решений, вынесенных органами уголовного судопроизводства государств - членов Союза. Такая мера была принята на основании рекомендаций Европейского союза на его заседании в Тампере, Финляндия, 15 и 16 октября 1999 года, согласно которым взаимное признание должно стать краеугольным камнем сотрудничества в области уголовного судопроизводства в странах Союза. Рамочное решение отменяет условие об обоюдном признании соответствующего деяния уголовно наказуемым правонарушением в отношении обширного списка преступлений 32 различных типов, включая терроризм и преступления, связанные с транснациональной организованной преступностью. Если до недавнего времени экстрадиция входила в компетенцию исполнительных органов власти, то новая процедура выдачи, основанная на европейских ордерах на арест, осуществляется только судебными органами <*>. -------------------------------- <*> См.: Michael Plachta European arrest warrant: revolution in extradition? // European Journal of Crime, Criminal Justice, 2003. vol. 11, N 2.

Помимо общих договоров о выдаче преступников, положения о выдаче были включены в ряд международных конвенций, касающихся конкретных видов преступления. Думается, что одним из самых известных примеров является Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, статья 6 которой посвящена выдаче. Положения о выдаче в Конвенции против транснациональной организованной преступности (статья 16) были сформулированы в значительной степени на основе Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. Необходимо отметить, что, несмотря на существование ряда двусторонних и многосторонних договоров о выдаче, на наш взгляд, они являются далеко не всеобъемлющей системой. Думается, что на этот счет следует на уровне Организации Объединенных Наций принять новые конвенции, а существующие конвенции следует пересмотреть, чтобы оценить, можно ли расширить сферу их действия или привести их процедуру в соответствие с современными требованиями. На этот счет на уровне Организации Объединенных Наций подготовлен Типовой договор о выдаче <*>. Государства в свою же очередь обязаны рассмотреть разработку внутреннего законодательства о выдаче, которая может использоваться двояко. Во-первых, там, где существуют договоры о выдаче, следует поддержать их исполнение, а в тех государствах, где выдача осуществляется в отсутствие договора, - должны быть заключены договоры. -------------------------------- <*> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/116.

Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК) в свою очередь составило в помощь заинтересованным странам-членам рекомендации о выдаче для разработки и введения в действие подобного законодательства. Такие рекомендации по наилучшей практике, на наш взгляд, помогут позволить свести к минимуму неправомерные препятствия для справедливой, быстрой выдачи <*>. -------------------------------- <*> См.: http://www. unodc. org.

На международном уровне усматриваются новые методы в развитии законодательства о выдаче и в то же время вносятся в него изменения, которые направлены на либерализацию применения некоторых оснований для отказа в выдаче. Новые методы, которые обусловлены процессами выдачи и исполнения европейских ордеров на арест, в связи с требованиями обоюдного признания государствами соответствующего деяния уголовно наказуемым правонарушением, сделаны попытки упростить процедуру обоюдного признания деяния уголовно наказуемым правонарушением путем включения в договоры общих положений либо включая перечень деяний и выдвигая лишь требование, чтобы они были наказуемы как преступления или правонарушения согласно внутреннему законодательству обоих государств либо просто разрешая выдачу в случае любого противоправного поведения, наказуемого в той или иной степени в каждом из государств. Думается, что на этот счет на региональном уровне необходимо было бы предпринять шаги гармонизации национальных законодательств, насколько это возможно, в частности в связи с положениями о признании деятельности противозаконной, изложенными в Конвенции против трансграничной организованной преступности и ее Протоколах, с тем чтобы принцип обоюдного признания деяния уголовно наказуемым правонарушением не стал препятствием для развития более эффективных договоренностей о сотрудничестве. Анализируя данную проблему, необходимо отметить, что во многих государствах - членах Европейского союза усматривается заметное уменьшение противодействия выдаче своих граждан. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности включает в себя положения, которые отражают эти тенденции. В частности, в пункте 11 статьи 16 говорится: "Во всех случаях, когда государству-участнику согласно его внутреннему законодательству разрешается выдавать или иным образом передавать одного из своих граждан только при условии, что это лицо будет возвращено в это государство для отбытия наказания, назначенного в результате судебного разбирательства или производства, в связи с которыми запрашивалась выдача или передача этого лица, и это государство-участник, запрашивающее выдачу этого лица, согласилось с таким порядком и другими условиями, которые они могут счесть надлежащими, такая условная выдача или передача являются достаточными для выполнения обязательства". Отдельные авторы считают, что в случаях, когда запрашиваемое государство отказывает в выдаче лица, скрывающегося от правосудия, поскольку это лицо является его гражданином, подразумевается, что это государство обязано отдать лицо под суд. Это иллюстрация принципа aut dedere auf judicare: "выдать или судить" <*>. В частности, из пункта 12 статьи 16 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности видно: если в выдаче, которая запрашивается в целях приведения приговора в исполнение, отказано, поскольку разыскиваемое лицо является гражданином запрашиваемого государства-участника, запрашиваемый участник, если это допускает его внутреннее законодательство и если это соответствует требованиям такого законодательства, по обращению запрашивающего участника рассматривает вопрос о приведении в исполнение приговора или оставшейся части приговора, который был вынесен согласно внутреннему законодательству запрашивающего участника. -------------------------------- <*> См.: Bassiouni M. and Edward M. Wise, Aut Dedere aut Judicare: The Duty to Extradite or Prosecute in International Law. The Hague, Martinus Nijhoff, 1995.

Последние тенденции позволяют предположить, что на международном уровне делаются попытки ограничить сферу применения исключений для политических преступлений или даже отменить их. Первоначальный текст Типового договора о выдаче, который был принят на 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1990 г. во внимание Миланского плана действий, принятого седьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями <*>, содержал это исключение в качестве обязательного основания для отказа в выдаче (пункт а) статьи 3), то есть выдача не разрешается на основании любого из следующих обстоятельств: если правонарушение, в отношении которого поступает просьба о выдаче, рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера. Однако в новую редакцию Типового договора о выдаче было включено дополнительное ограничение, обеспечивающее, что исключение в отношении политических правонарушений не будет применяться в случае особо возмутительных правонарушений, по отношению к которым страны, согласно любой многосторонней конвенции, в случае невыдачи берут на себя обязательство преследовать по суду. Кроме того, рост международного терроризма привел к желанию стран ограничить сферу действия исключения в отношении политических правонарушений, которое более не применимо к преступлениям против международного права. Например, соответствующие положения инструментов Организации Объединенных Наций о борьбе с терроризмом, таких, как Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (статья 11) и Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (статья 14), а также аналогичный подход усматривается и в других документах ООН, принятых намного ранее, таких, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (статья III) и Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (статья 7 и 8). -------------------------------- <*> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г.

Необходимо констатировать и тот факт, что доступные методы уголовного преследования в рамках системы как общего, так и континентального права на сегодняшний день затрудняют эффективное межрегиональное и международное сотрудничество. На этот счет в области выдачи эти различия проявляются еще сильнее при работе с документами, которые должны быть представлены запрашиваемому государству, и соответствующими требованиями к доказательной базе, необходимой для удовлетворения запроса о выдаче. Анализируя международную практику уголовного преследования, следует обратить внимание на то обстоятельство, что доказательства вины prima facie оказались на практике важным препятствием для выдачи не только между системами с разными правовыми традициями, но и между государствами с одинаковыми общими традициями, по различным нормам доказательного права и с учетом того, что ряд стран общего права отказался от соблюдения данного требования в предписанных обстоятельствах, государствам - членам ООН рекомендовано свести к минимуму доказательное бремя в процедурах выдачи и в своих взаимоотношениях в связи с выдачей учитывать необходимость упрощения требований доказательности. Например, из пункта 8 статьи 16 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности вытекает, что в отношении любого преступления государства-участники, при условии соблюдения своего внутреннего законодательства, прилагают усилия к тому, чтобы ускорить процедуру выдачи и упростить связанные с ней требования о предоставлении доказательств. Вопросы выдачи находятся в прямой связи с вопросами взаимной правовой помощи. Необходимо акцентировать внимание на том, что взаимная правовая помощь осуществляется, как правило, на основе двусторонних и многосторонних договоров, но даже в отсутствие таких договоров она может осуществляться на основе внутреннего законодательства государств. И двусторонних договоров о взаимной правовой помощи оказывается значительно меньше, чем договоров, связанных с выдачей. Кроме того, данный вопрос отражен в национальном законодательстве немногих стран. Например, в австрийском законе (ARHG 1979), германском законе (IRC 1982), швейцарском законе (1981), финском законе (1994) и др. определены все формы судебного сотрудничества в области уголовного правосудия. Необходимо отметить, что за несколько прошедших десятилетий государствами были разработаны многосторонние документы в связи с определенными видами преступности. Такие документы, как правило, включают положения как о взаимной правовой помощи, так и о выдаче. Отдельные положения, входящие в некоторые из таких договоров, весьма обширны. Например, статья 18 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности определяет, что государства-участники оказывают друг другу самую широкую взаимную правовую помощь в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с преступлениями и на взаимной основе предоставляют друг другу иную аналогичную помощь, если запрашивающее государство-участник имеет разумные основания подозревать, что преступление, которое является транснациональным по своему характеру и, в том числе, что потерпевшие, свидетели, доходы, средства совершения преступлений или доказательства в отношении таких преступлений находятся в запрашиваемом государстве-участнике, а также что к совершению этого преступления причастна организованная преступная группа. Кроме того, многосторонние договоры о правовой взаимопомощи были разработаны в рамках Совета Европы <*>, Организации американских государств <**>, Экономического сообщества западно-африканских государств <***> и др. -------------------------------- <*> См.: Европейская конвенция о взаимной помощи в уголовных делах 1959 года и два Дополнительных протокола к ней, соответственно, 1978 и 2001 г. <**> См.: Межамериканская конвенция о получении доказательства за границей 1975 года и Дополнительный протокол к ней 1984 года, а также Межамериканская конвенция о взаимной помощи в области уголовного правосудия 1992 года и Факультативный протокол к ней 1993 г. <***> См.: Конвенция Экономического сообщества западно-африканских государств о взаимной помощи в области уголовного правосудия 1992 г.

В период с 6 по 8 декабря 2002 года Международный центр по реформе уголовного права и политике в области уголовного правосудия ООН, который находится в Ванкувере, Канада, организовал совещание группы экспертов по вопросам, касающимся выдачи и взаимной правовой помощи, которое было проведено Международной ассоциацией уголовного права, Международным высшим институтом криминологических исследований и Центром мониторинга организованной преступности в Сиракузах, Италия. На этом совещании, в котором участвовали представители правительственных и неправительственных организаций, были пересмотрены и обновлены руководства, касающиеся Типового договора о выдаче (Резолюция 45/116 Генеральной Ассамблеи ООН, приложение) и Типового договора о взаимной помощи в области уголовного правосудия (Резолюция 45/117, приложение). Пересмотренные руководства были распространены в качестве документов зала заседаний в ходе двенадцатой сессии Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию, с тем чтобы государства-члены могли представить свои замечания. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности на этот счет требует, чтобы государства-участники оказывали друг другу самую широкую взаимную помощь в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с преступлениями, охватываемыми этой Конвенцией (пункт 1 статьи 18). Из этого вытекает, что каждое государство-участник должно обеспечить распространение действий своих договоров о правовой взаимопомощи и соответствующих законов на сотрудничество в области расследования, уголовного преследования и судебного разбирательства. Следует уточнить, что термин "судебное разбирательство" не связан с расследованием и уголовным преследованием и означает другой тип процедуры. Поскольку этот термин не определен в Конвенции, государства-участники свободны на свое усмотрение определять, в какой степени они будут оказывать помощь в таком разбирательстве, но как минимум должна быть предоставлена помощь в отношении различных этапов уголовного процесса, которые в некоторых государствах могут не входить в собственно судебный процесс, например предварительное досудебное рассмотрение дела, процедуры вынесения приговора и поручительства и т. д. Кроме того, государства-участники должны на взаимной основе предоставлять друг другу иную аналогичную помощь, если запрашивающее государство-участник имеет разумные основания подозревать, что одно или несколько из этих преступлений являются транснациональными по своему характеру, в том числе потерпевшие, свидетели, доказательства, средства совершения преступлений в отношении таких преступлений находятся в запрашиваемом государстве-участнике, а также что к совершению этого преступления причастна организованная преступная группа. И таким образом, снижая доказательственный порог, Конвенция способствует направлению запросов о взаимной правовой помощи, с тем чтобы установить, имеются ли в том или ином деле признаки транснационального характера и организованной преступности, и затем следует оценить, необходимо ли международное сотрудничество и можно ли обратиться за ним с целью предпринять дальнейшие шаги по расследованию, уголовному преследованию или выдаче. По мере того как государства все лучше осваивают положение о предоставлении взаимной правовой помощи и все выше оценивают ее роль, возникает явная тенденция ограничивать действия каких бы то ни было условий и трансформировать ранее обязательные условия в факультативные по той причине, что многие из существующих сегодня оснований для отказа в просьбе о правовой взаимопомощи, содержащиеся в двусторонних или многосторонних договорах, просто скопированы из договоров, связанных с выдачей, когда на карту прямо поставлена жизнь или свобода лица, в отношении которого запрашивается выдача. Например, сфера действия исключения в отношении политических была сокращена в связи с необходимостью борьбы с терроризмом, а в целях эффективной борьбы с отмыванием денег была сокращена также сфера действия понятия банковской тайны как основания для отказа. Следовало бы также обратить внимание на вопрос о сохранении или несохранении в системах взаимной правовой помощи условия об обоюдном признании соответствующего деяния уголовно наказуемым правонарушением <*>. Необходимо отметить, что в этом плане позиции и подходы значительно различаются, то есть одни государства требуют выполнения этого условия в отношении всех запросов, другие государства настаивают в отношении принудительных мер, а третьи государства на этом основании выносят решения по своему усмотрению. Думается, что как бы то ни было предлагается, чтобы с учетом проблем, которые могут возникнуть при применении этого принципа к делам, требующим взаимной правовой помощи, компетентные органы государственной власти рассмотрели возможность его ограничения или изъятия из применения, особенно в тех случаях, когда это является обязательным предварительным условием. -------------------------------- <*> См.: Документ Генеральной Ассамблеи ООН A/CONF.203/RPM.2/1.

Договоры о взаимной правовой помощи все чаще требуют, чтобы государства-участники назначали орган государственной власти, в адрес которого следует направлять просьбы, создавая, таким образом, альтернативу дипломатическому каналу. В таком случае судебные органы запрашивающего государства могут контактировать непосредственно с этим центральным органом. Сегодня используется все больше прямых каналов связи в том смысле, что должностное лицо запрашивающего государства может направлять просьбу непосредственно соответствующему должностному лицу в другом государстве. Таким образом, такая тенденция демонстрирует роль национального центрального органа как необходимого условия для оказания более эффективной взаимной правовой помощи. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности расценивает его назначение как обязательное требование для обеспечения оперативного и надлежащего выполнения или препровождения просьб, что, однако, не ущемляет право государств-участников использовать традиционные дипломатические каналы (пункт 13 статьи 18). Думается, что с учетом большего и все возрастающего объема международных договоров, каждый из которых требует от государств-участников предоставлять друг другу максимально возможную взаимную правовую помощь и назначить с этой целью центральный орган, важно также, чтобы государства в рамках этих договоров обеспечили системное единство своих центральных органов ради большей согласованности в практике предоставления взаимной правовой помощи в отношении различных видов преступлений и для исключения возможности дробления усилий в этой области <*>. -------------------------------- <*> См.: Report of UNDCP Informal Working Group on Mutual Legal Assistance Casework Best Practice. P. 8.

Одной из важных проблем, связанных с оказанием взаимной правовой помощи на международном уровне, является то, что запрашиваемое государство часто медлит с ответом и подозреваемых лиц приходится освобождать из-под стражи за отсутствием доказательств. Думается, что такая медлительность обусловлена множеством причин, которые выражаются трудностями перевода, различиями процессуальных норм, нехваткой обученного персонала и т. д. На этот счет Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности более настойчиво подчеркивает важность оперативности, закрепляя это в двух отдельных положениях. В пункте 13 статьи 18 Конвенции говорится, что, если центральный орган сам дает ответ на просьбу, он должен обеспечить ее оперативное и надлежащее выполнение. Если центральный орган препровождает эту просьбу, например, в компетентный суд, он должен способствовать оперативному и надлежащему выполнению им этой просьбы. В пункте 24 статьи 18 говорится, что когда просьба должна быть выполнена в возможно короткие сроки и что запрашиваемое государство, насколько это возможно, полностью учитывает любые предельные сроки, которые предложены запрашивающим государством-участником. На основании изложенного полагал бы: - государствам-членам безотлагательно рассматривать и усовершенствовать укрепление международного сотрудничества в области уголовного правосудия в качестве основополагающего направления для реализации в полном объеме Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и Протоколов к ней 2000 г. и Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2002 г.; - государствам-членам систематически повышать эффективность международного сотрудничества в правоохранительной области, прежде всего того, что касается вопросов борьбы с транснациональной организованной преступностью и международным терроризмом, при этом создавать эффективные системы обмена информацией, заключения договоров в целях обеспечения содействия совместной оперативно-розыскной деятельности; - государствам-членам необходимо прилагать дальнейшие усилия для преодоления проблем, которые возникают в результате оснований отказа в выдаче, в то же время принимать соответствующие меры, направленные на ускорение процедуры выдачи; - государствам-членам следует повышать работу назначенных центральных органов, в компетенцию которых входит оказание взаимной правовой помощи; - государствам-членам необходимо безотлагательно укреплять эффективные меры международного сотрудничества в области уголовного правосудия с той целью, чтобы существующие методы такого сотрудничества могли использоваться ими совместно, при этом способствовать друг другу в развитии надлежащего отправления правосудия.

Название документа