Текущие вопросы выполнения, соблюдения, осуществления и принуждения в экологическом праве ЕС

ТЕКУЩИЕ ВОПРОСЫ ВЫПОЛНЕНИЯ, СОБЛЮДЕНИЯ, ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И ПРИНУЖДЕНИЯ В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ ЕС <*>

СОМСЕН ХАН

Сомсен Хан, преподаватель Амстердамского университета (специализируется по экологическому праву ЕС с 1950-х гг.), главный редактор журнала "Европейское экологическое право" ("European Environmental Law"), доктор юриспруденции.

Перевод Жукова А. И., выпускника юридического факультета Государственного университета Высшей школы экономики.

I. То, о чем мы знаем, но особенно то, о чем мы не знаем

Из бесчисленных направлений политики Европейского союза (ЕС), которые сегодня затрагивают различные области, начиная от внутреннего рынка, туризма, культуры, потребительского рынка, вопросов обороны, внешней политики, заканчивая сотрудничеством с полицией, лишь немногие по сути столь существенны для нашей короткой жизни и имеют шансы на выживание, как то: направления политики, касающиеся сохранения, защиты и улучшения состояния окружающей среды, определенные в статье 3 и статье 174 ЕСд. Нет нужды быть приверженцем радикальных взглядов для того, чтобы прийти к выводу, что человечеству еще никогда прежде настолько серьезно и так явно не угрожал экологический кризис; это становится очевидно, если осознать, что три вида животных или сорта растений безвозвратно исчезают каждый час <*>. Некоторые составляющие экологической угрозы являются глобальными, как, например, изменение климата, кислотные дожди, нехватка питьевой воды, уменьшение плодородия почв и упадок биологического разнообразия. Другие составляющие касаются Европы, включая фактор загрязненности трансграничных европейских рек. Многие проблемы носят локальный характер, например в области загрязнения, шума, городской перенаселенности и т. д. -------------------------------- <*> Цитата взята из Дж. Рифкина "Биотехнический век - запрягая ген и изменяя мир". Нью-Йорк: Пингвин, 1998. С. 8.

Для решения вышеупомянутых проблем Соглашение ЕСд наделило Европейское Содружество (ЕСд) различными полномочиями <*>. За прошедшие годы ЕСд свободно осуществляло свои полномочия и приняло около 300 нормативных актов, которые сейчас составляют основу экологической политики ЕСд <**>. -------------------------------- <*> Наиболее широко используемые на данный момент полномочия закреплены в статье 95 ЕСд, которая делает упор на внутренний рынок, и в статье 175 ЕСд, в которой преобладают экологические моменты. Посредством принципа интеграции, который после Амстердамского соглашения приобрел особенный статус за счет статьи 6 ЕСд, в сущности, все положения в соглашении ЕСд, относящиеся к наделению полномочиями, в большей или меньшей степени должны рассматриваться как экологические правомочия. <**> См., к примеру: Дж. Х. Джанс "Европейское экологическое право", Гронинген: Европа паблишн, 2000; Кремер Л. "Экологическое право ЕСд", Лондон: Свит и максуэлл, 2000.

После короткого периода начальной удовлетворенности прогрессом в этой области вскоре стало очевидно, что простое принятие нормативных актов само по себе не приводит даже к началу перемен в человеческом поведении, способствующих поддержанию прогресса, но оно приводит к фактическим улучшениям в естественной и физической окружающей среде <*>. Действительно, доклады Европейского экологического агентства (ЕЭА), в настоящее время все еще относительно "беззубой" организации, обладающей немногими полномочиями, помимо сопоставления и распространения информации, с завидным постоянством отмечают, что все, что можно сказать, - это то, что ухудшение экологической обстановки продолжается и что уровень ущерба был бы больше в отсутствие регулирования со стороны ЕСд <**>. -------------------------------- <*> Пятая Европейская программа действий "На пути к поддержанию" впервые признала провал традиционного регулирования относительно изменения человеческого поведения с целью продвижения поддержания. Это, следовательно, заставляет прибегнуть к помощи множества инструментов, включая образование, фискальные и экономические инструменты, режимы ответственности и обязательное страхование. (1993) ОДж К138/5. В сентябре 2002 г. была принята Шестая Европейская программа действий, Решение 1600/2000, ЕСд, (2002) ОДж Л242/1. <**> Доклады Европейского экологического агентства опубликованы в интернете на: http://www. eea. eu. int.

Надежная и объективная информация о состоянии окружающей среды, источниках причинения вреда и происхождении этих источников, конечно же, является необходимым предварительным условием, если нужно оценить объективную сторону защиты, сохранения и улучшения состояния окружающей среды. Без достоверной информации, которая в принципе должна быть доступна всем гражданам ЕС <*>, экологическая политика ЕСд будет проводиться в тени, что приведет к ее провалу. -------------------------------- <*> Доступ к экологической информации охраняется самим Содружеством, так как Государства-члены являются депозитариями подобной информации посредством Директивы 90/313/ЕСд по свободе доступа к экологической информации. В Директиву сейчас вносятся изменения в части соотношения с Аархуской конвенцией, смотрите КОМ(2000)402 фин., (2000) ОДж К337Е/156.

Принимая это во внимание, работа ЕЭА по-прежнему остается неоценимой отправной точкой нашего поиска усовершенствования предшествующих достижений. Однако количество и качество доступной на данный момент информации настолько сомнительно, что этот факт делает практически невозможным эффективное сосредоточение усилий, направленных на соблюдение экологического права ЕСд. Что касается докладов ЕЭА, в большинстве своем они основываются на научных данных, относящихся к естественной окружающей среде. И хотя они говорят нам, что ситуация действительно критическая, они никоим образом не предоставляют информацию ни относительно соблюдения нормативов государствами-членами, ни частными предприятиями. Это можно и оспорить, заявив, что это является задачей не ЕЭА, а в конечном счете Комиссии, чьей задачей является "гарантировать применение условий Соглашения (ЕСд) и показателей, принятых учреждениями" (статья 211 ЕСд). Обращая внимание на работу Комиссии, мы, однако, можем отметить похожее неудовлетворительное состояние дел. Хуже того, иллюзия прозрачности и подотчетности, которая просматривается, в частности, в годовых отчетах о мониторинге применения права ЕСд, не выдерживает даже поверхностной проверки <*>. Отчасти это связано с тем, что Комиссия практически полностью зависит от информации, предоставляемой ей государствами-членами. Это, конечно, представляет собой своеобразное состояние дел, при котором функционирование Комиссии в качестве "сторожевой собаки" априори представляется максимально затрудненным. Внесение любого конструктивного предложения, оспаривающего подобные независимые полномочия ЕСд в сфере инспекции, невозможно по причине того, что субсидиарность может быть отклонена простой ссылкой на Правило 17/62/ЕЕС <**>. Это Правило в области конкурентной политики направлено на содействие в принятии участия в процессе внесения изменений на таком уровне, о котором неправительственные организации могут только мечтать, и обеспечивает Комиссию только тем объемом полномочий, которые могли бы быть отнесены к ее дефициту в области экологической информации и внесению изменений. Правда в том, что государства-участники сопротивляются инициативам по уполномочиванию Комиссии или других независимых учреждений правом на внедрение экологического права ЕСд по причинам, которые слишком очевидно требуют дальнейшей проработки. Текущие инициативы по внесению поправок в Директиву, обязывающие государства-члены предоставлять регулярные доклады о выполнении своей работы, ни в коей мере не изменят это положение дел. -------------------------------- <*> См.: Шестнадцатый и Семнадцатый годовые доклады Комиссии по мониторингу применения права Содружества, КОМ(99)310 и КОМ(2000)92, рассмотренные Л. Кремером, документы (2002), "Годовая книга европейского экологического права". С. 640. <**> (1962) ОДж Л013/204 с поправками.

В равной степени серьезно то, что сама Комиссия чрезвычайно озабочена тем обстоятельством, чтобы даже минимально достоверная доступная информация не смущала государства-члены. Разумно предположить, что после 18 годовых докладов по мониторингу соответствия государства-члена праву ЕСд появится единообразный формат, позволяющий проводить сравнения по прошествии определенного времени. Однако те из нас, кто предпринял попытки подвергнуть эти доклады анализу, вскоре выяснили, что каждый доклад немного отличается от предыдущего в том плане, что проваливаются любые попытки различить направления или определить важные точки дефицита. В свете этого одним из важнейших преобразований, произошедших в ответ на обременительную ратификацию Маастрихтского соглашения, является, возможно, решение повысить прозрачность и подотчетность внутри самого Содружества. Говоря более модным европейским языком, мы можем сказать, что вопрос "экологического управления" сейчас является главным на политической повестке дня. Этой попытке можно только рукоплескать, и еще слишком рано оценивать размер ее окончательного влияния на экологическую политику ЕСд. Тем не менее первые признаки проявления прозрачности и подотчетности в совокупности своей не являются ободряющими. В частности, решающие вопросы вовлечения общественности и подотчетности процедуры предотвращения нарушений, предусмотренной статьей 226 ЕСд, не инициированы этими текущими начинаниями <*>. Говоря конкретно, гражданам будет столь же сложно (то есть невозможно), как и раньше, получить полезную информацию относительно предпроцессионной стадии этой процедуры, и тем более оказать на нее какое-либо влияние. Вместо этого большая часть процедуры приспособлена к тому, чтобы избежать неудобства со стороны государства-члена, в связи с чем вся процедура окутана секретностью. Пока долгосрочные цели Комиссии и эффективность нарушения процедуры гарантируют значительную степень свободы действий со стороны Комиссии, я буду согласен с тем, что, как в случае с применением государством-членом экологического права ЕСд, ограничения использования Комиссией свободы усмотрения должны быть так же открыты для какой-либо формы общественного контроля. -------------------------------- <*> См.: Р. Уилльямс. Применяя европейское экологическое право, можно ли принимать Европейскую комиссию в расчет? // Годовая книга европейского экологического права. 2002. С. 269 - 294.

Тогда как состояние информирования по поводу выполнения государством-членом своих экологических заданий в лучшем случае остается поверхностным, фактически невозможно усвоить даже начало идеи относительно того, до какой степени сама Комиссия выполняет принципы экологического права ЕСд. Кроме того, использование Комиссией Структурного и Регионального Фондов объясняет большую часть имеющей место экологической деградации, в частности, в Средиземноморье ради регионального развития. Как подразумевается в бесславном деле "Гринписа" <*>, невозможно де-факто просить пересмотра судебного решения в отношении решений Комиссии, принятых в рамках исполнения этих полномочий <**>. Пока слишком рано заявлять, что в последнее время более либеральные дела в этой области являются началом значительной случайности <***>, хотя в конце концов они показывают, что общественный протест по этому вопросу не оставил европейскую судебную власть полностью безучастной. -------------------------------- <*> См.: Дело Т-585/93 "Стичин Гринпис консил (Международный Гринпис)" и 18 других заявителей против Комиссии европейских сообществ, поддерживаемых Испанией (1995) ЕКР II-2205 и дело К-312/95П, апелляция "Стичин Гринпис консил (Международный Гринпис)" и 18 других заявителей против Комиссии европейских сообществ, поддерживаемых Испанией (1998) ЕКР I-1651. Эти дела были проанализированы Л. Кремером // Сборник дел по экологическому праву ЕСд. Лондон: Харт паблишн, 2002). С. 403. <**> См.: Там же. <***> См: Дело Т-339/00 Бактриа индустриально-гигиенический сервис Фервалтунгс Гмбх; дело Ф. де Ланге в Годовой книге европейского экологического права. 2003.

В той же мере не является и способствующим целям прозрачности столь сильное преследование должностными лицами Комиссии политики самоцензуры. Большинство ноу-хау, касающихся вопросов экологического права и политики, находятся, очевидно, в пределах самих Генерального директората и Комиссии. Подобная информация редко придается публичной огласке, следовательно, не служит содействию нашего поиска усовершенствований в экологическом праве ЕСд. Вместо этого должностные лица склонны ограничивать свое представление общественности хитрыми презентациями своих последних предложений в Пауэр-Поинте, которые в любом случае уже стали достоянием общественности. Это краткое вступление просто служит для того, чтобы показать, что проблемы в анализе вопросов выполнения, осуществления и соблюдения экологического права ЕСд возникают по большому счету в связи с дефицитом структурированной информации. Однако бывают приятные моменты, которые иногда маячат на горизонте. Отчасти они берут свое начало на международном уровне (в частности, Орховская конвенция), отчасти они подпадают под после-Маастрихтскую тенденцию разработки принципов хорошего правления, и отчасти - Европейский суд правосудия (ЕСП) (хотя и с нетипичной неохотой) преследует политику постепенного увеличения прозрачности и участия общественности в осуществлении экологической политики ЕСд <*>. В настоящее время, однако, мы вынуждены обходиться скудной и ненадежной информацией относительно подчинения государства-члена и Содружества экологическому праву ЕСд, что в текущий момент является достоянием общественности. -------------------------------- <*> См.: Дж. Джанссэн в Годовой книге европейского экологического права. 2002.

Однако мы должны быть предельно осторожны при толковании этих данных. В качестве иллюстрации если мы установим датчики измерения скорости на одной из двух трасс, не удивительно, что нарушения будут зафиксированы на первой, а не на второй. Вывод о том, что на второй трассе совершено не было нарушений является полнейшей глупостью. Одинаково невозможно сказать что-либо отдаленно достоверное по поводу сравнительного соблюдения скоростных норм на обеих трассах. И все-таки это логика, которой пропитана большая часть литературы, посвященной выполнению, осуществлению и соблюдению экологического права ЕСд <*>. -------------------------------- <*> Доклады Комиссии обладают любопытной логикой, что объясняет их уклон в академические основания.

Что является эквивалентом датчика измерения скорости в области экологического права ЕСд? В отношении нарушений норм экологического права ЕСд поступают одним из двух способов. Сначала эти нарушения устанавливаются службой Комиссии в результате ее собственного расследования или посредством еще каких-либо источников информации согласно процедуре установления нарушения в статье 226 <*>. В качестве альтернативы подобные случаи стали объектом внимания ЕСП после действий частных лиц на национальном уровне в качестве процедуры первоначального принятия постановления согласно статье 234 ЕСд <**>. -------------------------------- <*> По поводу эффективности этой процедуры в экологических делах см.: Р. Уилльямс. Европейская Комиссия и внедрение экологического права: оскорбительная позиция // Годовая книга европейского права. 1995. С. 351 - 99. <**> См.: Х. Сомсен. Частное осуществление подчинения государства-штата экологическому праву ЕСд: невыполненное обещание? (2000) // Годовая книга европейского экологического права. С. 309 - 360.

Для того чтобы оценить эффективность подобных инструментов, мы должны сначала спросить себя, что они с наибольшей вероятностью установят. Так же как датчик определения скорости совершенно непригоден для обнаружения пьяных водителей, так и эффективность Комиссии как сторожевой собаки и частных лиц, дующих в свисток, ограничена конкретными видами нарушений. Обращая в первую очередь внимание на Комиссию, как уже указывалось выше, строгое ограничение формируется просто за счет того факта, согласно которому отсутствуют независимые полномочия по поиску и установлению фактов, и практически полностью зависит от данных, предоставленных самими государствами-членами или НГО. В отличие от иных сфер политики, в которых простое изменение закона может привести к достижению желаемой политической цели, экологическая политика стремится породить конкретные физические результаты. Чистая вода, или воздух, или, например, биоразнообразие не расцениваются как изменения буквы закона. Нет нужды говорить, что для Комиссии победа в деле, касающемся неудачи в осознании этих физических целей без избавления от своих данных, является тяжелым испытанием. Зачастую данные, с которыми Комиссии тяжелей всего расстаться, относятся к сфере правовых и/или административных мер, принятых государствами-членами в ответ на конкретную экологическую директиву. Неудивительно, что большая часть дел, к которым причастен ЕСП в контексте процедур по контролю за нарушениями, касается невозможности адаптироваться к необходимым мерам, другими словами, касаются вопросов "формального" в противовес к "практическому" выполнению. Поскольку датчик не приспособлен к установлению чего-либо еще, это значит, что мы можем прийти к обоснованному заключению относительно уровня практического соблюдения, которое тем не менее остается основным мерилом эффективности экологического права ЕСд. Следовательно, мы должны относиться с особым скептицизмом к заявлениям относительно того, что определенные нормы исполняются лучше, чем другие, поскольку на данный момент подобные заявления основываются на материалах дел, рассматриваемых ЕСП. Второе устройство согласно жалобам лиц в контексте процедуры первоначального принятия постановлений так же схоже по видам нарушений, которые оно может обнаруживать <*>. Частные лица склонны применять закон до такой степени, пока их частные интересы (традиционные правомочия в сфере собственности) не будут атакованы. Это мгновенно лишает экологическую политику большей части "бдительности частных лиц в области защиты их прав" <**> и соответственно единственного инструмента, способного по возможности компенсировать недостатки процедуры предотвращения нарушений, описанной выше. В той мере, в которой этот анализ может рассматриваться как слишком проникнутый цинизмом, существуют иные практические и правовые препятствия, которые способны выбить все, за исключением некоторых исключительных инициатив, из дующих в свисток. Национальные неясно применимые правила места нахождения и правовой помощи могут создать определенные трудности для частных лиц и НГО при применении экологического права ЕСд в национальных судах. То же самое касается и возможности доступа к европейским судам. Даже если эти преграды не существуют или успешно нивелируются в процессе переговоров, сколькие из нас могут с уверенностью утверждать, что установленный лимит содержания конкретного вещества в воздухе или воде не был превышен тем или иным лицом? -------------------------------- <*> См.: Там же. <**> См.: Дело 26/62 НВ "Алгемен Транспорт Экспедитеондернемин Ван Генд Лос против Нидерландской администрации Беластингена (Ван Генд Лос)" (1963) ЕКР. См. также: С. Прэчал и Л. Нэнчэр. Личные права: концептуальное загрязнение в экологическом праве ЕС? // 2002. Годовая книга европейского экологического права. С. 89 - 115.

Что касается права ЕСд, просто невозможно, чтобы экологическое право ЕСд применялось в частном порядке. Экологические директивы ЕСд зачастую носят программный характер, и им не хватает определенной степени точности для того, чтобы их применяли федеральные суды. Более того, ЕСП постановил, что обязательства существуют исключительно в отношении учреждений Комиссии (например, разработка ежегодных докладов о выполнении), частные лица не имеют права применять их, несмотря на точность, с которой они выражены <*>. -------------------------------- <*> См.: Дело 380/87 "ООО База Эникем против Муниципалитета Чинизелло Бальзамо (Бальзамо)" (1989).

Беглый взгляд на дела в области экологии, которые дошли до ЕСП, говорит о том, что в действительности, за некоторыми исключениями, такой же пласт дел, который представлен в рамках процедуры нарушений, то есть дела, включающие в себя практическое выполнение, так же "потеряны" во время процедуры первоначального принятия решений <*>. Однако это не говорит о том, что мы можем делать выводы о реальном состоянии выполнения, но по большому счету относительно значительной части экологических директив подходящего инструмента для контроля за обеспечением выполнения пока, по-видимому, не существует. -------------------------------- <*> См.: Там же. Свежий анализ наиболее важных экологических дел прецедентного права ЕСП можно найти: Л. Кремер. Сборник дел по экологическому праву ЕС (Оксфорд: Харт паблишин, 2002).

Также мы должны помнить, что не существует достоверных инструментов для мониторинга выполнения Содружеством норм экологического права Содружества, независимо от природы нарушений. Сейчас можно простить ощущение того, что не все в порядке, когда дело касается контроля Содружества над претворением в жизнь государством-членом его экологической политики. Однако в реальности все гораздо хуже. С целью объяснения того, как в дальнейшем может ухудшиться положение, я предлагаю поменять наш взгляд на вещи. Мы видели, что процедура контроля за нарушениями и процедура первоначального принятия постановлений являются для экологической политики ЕСд тем, чем датчики контроля за скоростью являются для безопасности движения. Вместо того чтобы сосредоточивать наше внимание на ограничении этих инструментов, давайте вернемся к вопросу, почему они в действительности работают хотя бы в ряде случаев, то есть во всех тех случаях, когда нас штрафуют за превышение скоростного лимита на дороге. Простой причиной работы датчиков по контролю за скоростью в качестве снижающих количество правонарушений, связанных с превышением скорости, независимо от работы самих датчиков, является прежде всего тот факт, что недвусмысленные и понятные скоростные ограничения были установлены в процессе переплетения законодательных норм в совокупности с конкретной санкцией уголовно-правового наказания. Это означает, что правонарушение довольно легко установить и что не остается времени для дебатов, когда дело доходит до непосредственного взимания штрафов. Теперь давайте предположим, что мы решили уйти от простого установления скоростных ограничений и что мы вместо этого стали руководствоваться правилом, согласно которому запрещается превышение скорости, которое повышает степень риска других участников дорожного движения, принимая во внимание качество дороги, время суток и опытность водителя. Нетрудно заметить, что подобный инструмент контроля за скоростью сразу же станет бесполезным и что будет крайне обременительно, или даже невозможно, применять закон. В результате можно предположить, что количество дорожно-транспортных происшествий возрастет. Поэтому многие будут вполне корректно утверждать, что о подобной инициативе абсурдно даже рассуждать. Однако это именно то, что сейчас происходит с экологическим правом ЕСд. Директива водных рамок, которая сейчас является стержнем политики ЕСд в области защиты водной среды, обязывает Государства-члены обеспечивать высокое качество воды в соответствии с экологическими требованиями, принимая во внимания преобладающие гидрологические условия <*>. Более того, Директива заменит директивы, которые считаются "устаревшими" и которые на данный момент устанавливают уровни лимитов по загрязнениям воды с прежней чарующей простотой, как и скоростные ограничения в законах о дорожном движении. Объединенная Директива по предотвращению и контролю за загрязнениями (ОПКЗ) обязывает государства-члены принять количественные ограничения, отражающие "лучшие доступные технические средства", принимая во внимание затраты и выгоду от этого <**>. Подобным образом закон ЕСд о загрязнении воздушной среды пронизан пространными определениями, значение которых зависит от времени и места. -------------------------------- <*> Директива 2000/60/ЕСд установлена в Основах действий содружества в области политики в водной среде (2000). <**> Директива 96/61/ЕСд, касающаяся интегрированного предотвращения загрязнения и контроля (1996).

Смысл этого проявления аналогичен ситуации с отменой скоростных ограничений. Закон становится неприменимым и блокирует все другие инструменты, которые склоняют государства-члены к подчинению, что скорее всего приведет к ухудшению экологической обстановки. Ни процедура предотвращения нарушений, ни процедура первоначального принятия постановлений не являются даже отдаленно подходящими инструментами для обеспечения соответствия этим стандартам, если это является подходящим определением.

II. Абстрактные обязательства, касающиеся перенесения, осуществления и соблюдения

В отсутствие данных, позволяющих сказать что-либо значимое по поводу нынешнего состояния соблюдения, лучшее, что мы надеемся сделать - это кратко суммировать существующие стандарты в отношении выполнения, осуществления и соблюдения в абстрактных понятиях. Эти абстрактные стандарты были сформулированы ЕСП за последние две декады и с целью быть подвергнутыми анализу могут быть подразделены на: - вопросы, касающиеся обязанности государств-членов предоставлять Комиссии необходимую информацию относительно исполнения экологического права ЕСд; - вопросы, касающиеся перенесения экологического законодательства в федеральное законодательство; - вопросы, относящиеся к практическим мерам по внедрению административных и физических инфраструктур, чтобы обеспечить исполнение директивы (назначение или создание компетентных управляющих, физическое создание областей специальной защиты в контексте законодательства ЕСд о жизни дикой природы и т. д.); - вопросы, касающиеся соблюдения физических стандартов, содержащихся в экологических директивах ЕСд (например, количественные ограничения либо качественные нормативы для воды, воздуха и т. д.); - вопросы, касающиеся строгости и эффективности, с которой государства-члены выявляют и проводят дела, в которых есть нарушения экологических стандартов ЕСд.

1. Обязанность по предоставлению информации

Обязанность по предоставлению информации, которая достаточно детализирована, чтобы Комиссия могла выполнять свои задачи по обеспечению того, чтобы экологические директивы должным образом переносились в федеральное законодательство, обычно отменно конкретизирована в экологических директивах, но так же следует в более общем виде из статьи 10 ЕСд. Наличие этих инструментов позволяет Комиссии контролировать по крайней мере формальный процесс перенесения. Это не говорит о том, что государства-члены всегда исполняют обязанность по предоставлению информации. Например, при недавней проверке выполнения Директивы 98/44/ЕСд по правовой защите биотехнологических изобретений <*>, которая должна была быть выполнена к 30 июню 2000 г., обнаружилось, что только два из 15 государств-членов приняли необходимое законодательство. -------------------------------- <*> (1998) ОДж Л213/13.

Согласно решению ЕСП эта обязанность по снабжению Комиссии информацией была признана безусловной, и до сих пор не было сделано никаких исключений из этого правила. И все же ни одного иска не было предъявлено Комиссией по вопросу о непредоставлении информации, предусмотренной Директивой 98/44/ЕСд.

2. Обязанность по принятию соответствующих законодательных и/или административных мер вовремя

Такое же безусловное обязательство существует и в отношении фактического принятия законодательных и/или административных мер по перенесению экологических директив. Различные оправдания, предлагаемые государствами-членами (внутренние обстоятельства, длительные законодательные процедуры, трудности толкования директив, и т. д.), постоянно отвергались ЕСП. Однако подобные обстоятельства играют существенную роль во время административной фазы процедуры предотвращения нарушений, во время которой, как было замечено, Комиссия наслаждается неограниченным контролем по вопросу предоставления дела на рассмотрение ЕСП. Помимо прочего, ЕСП сформулировал критерий принадлежности к юридической форме, которую имеют эти положения <*>. В частности, административные правила, которые могут быть подвергнуты изменению по капризу администрации, не проходят проверку ЕСП, разработанную для обеспечения того, чтобы частные лица могли осуществлять свои "права" в федеральных судах и трибуналах. -------------------------------- <*> См., например: Дело К-262/95 "Комиссия европейских сообществ против Федеральной Республики Германия" (1996). Анализ см.: Кремер Л. Указ. соч.

Вновь процедура предотвращения нарушений хорошо подходит для осуществления контроля за этими более формальными аспектами выполнения.

3. Обязанность по созданию необходимой инфраструктуры, в которой будут действовать положения экологических директив

В области окружающей среды слушалось несколько дел, в которых государства-члены были принуждены изменить существующую структуру, например назначить компетентных руководителей. Отчасти так случилось потому, что эта часть обязанности исполнять директивы, вытекающие из статьи 249, касается чувствительного вопроса институциональной автономии государств-членов. Только недавно Комиссия посягнула на аванпост федерального суверенитета. Вторая причина редкости подобных дел кроется в том факте, что они представляют такие виды обязательств, которые не включают в себя "права" частных лиц, то есть инструмент первоначального принятия постановлений априори не подходит для осуществления исполнения.

4. Вопросы, касающиеся соблюдения физических стандартов в экологических директивах

По большому счету в связи с испугом государств-членов ЕСП сформулировал бескомпромиссные стандарты, касающиеся обязанности подчиняться физическим стандартам директив, аналогичные тем, которые имеются в отношении формального выполнения. В связи с этим заявление Соединенного Королевства о том, что практически невозможно исполнять положения Директивы 76160/ЕЕС, касающейся качества вод, предназначенных для купания <*>, было ЕСП отклонено с учетом того, что Соединенное Королевство не доказало того, что это было абсолютно невозможно <**>. Подобные вопросы возникали и в делах против Бельгии относительно питьевой воды в Вервиерийском регионе. -------------------------------- <*> (1976) ОДж Л31/1. <**> См.: Дело К-56/90 "Комиссия европейских сообществ против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии" (1993).

Несмотря на преобладание в экологическом праве ЕСд ограничений по величине и качеству объектов, вполне очевидно, что слишком мало дел, касающихся практического выполнения, попадают во внимание ЕСП. Однако было разъяснено, что ни процедура предотвращения нарушений, ни процедура первоначального принятия постановлений не является подходящей для работы с подобными делами.

5. Обязанность усиленно применять экологический закон Есд

Не рассматривалось еще конкретных дел, касающихся неудач государств-членов в области применения экологического права в купе с делами греческого маиса <*> и испанской клубники <**>. Вновь, частичной причиной для этой явно упущенной возможности может являться тот факт, что государства-члены ревниво охраняют свою "процедурную автономию". Однако, в длинной и интересной череде дел ЕСП создал минимальные стандарты эффективности федеральной политики осуществления. В конце концов Комиссия и аффектированные частные лица могли усомниться в суровости (а точнее говоря - нехватке) федеральных уголовных и административных наказаний за нарушения экологических стандартов, поскольку это включает в себя довольно простое принятие федерального законодательства. Однако это не относится к политике осуществления на том основании, на котором равным образом применялись наши наблюдения относительно неуместности применения инструментов осуществления ЕСд. -------------------------------- <*> См.: Дело 68/88 "Комиссия европейских сообществ против Хелленикской Республики" (1989). <**> См.: Дело К-265/95 "Комиссия европейских сообществ против Французской Республики" (1997).

Интересно, что Комиссия предложила директиву, согласно которой государства-члены обязаны применять уголовно-правовые санкции в отношении дел, которые касаются экологических директив ЕСд <*>. -------------------------------- <*> См.: Предложение о директиве защиты экологического права посредством уголовного права. Ком (2001). Анализ см.: Дж. Сомсен и И. Бурум. Еен страфветгевер те Бруссель инзэйк милиойбешерминг? // Юридический журнал Нидерландов. 2001. 17.795.797.

III. Заключительные замечания

В итоге мы можем прийти к выводу, что существует значительный разрыв между способностью Комиссии обеспечить соблюдение экологического права ЕСд и доктринальной позицией ЕСП, когда дело касается вопроса о том, до какой степени государствам-членам следует подчиняться. По большому счету это объясняется серьезными недостатками на уровне ЕСд, в частности нехваткой полномочий Комиссии по части инспекции и сбора данных. Принимая во внимание, что сущность экологического права заключается в физической защите, сохранении и улучшении природной окружающей среды, влияние этого дефицита будет ощущаться в области окружающей среды более глубоко, чем в других областях. Моей целью не являлось выдвижение новых предложений, нацеленных на сокращение разрыва между риторической ЕСП и повседневной реальностью, мне просто хотелось показать, что текущее состояние дел серьезно подвергает опасности шанс на преуспевание экологического права ЕСд. Как только мы пришли к осознанию размера и природы проблемы, самое время заняться разработкой подходов к ее решению. Концептуально, конечно, есть два пути, которые можно рассмотреть, говоря о дефиците осуществления Комиссии. Во-первых, мы могли бы наделить Содружество (Комиссию или иной альтернативных орган, который мог бы быть создан специально для этой цели) новыми полномочиями в сфере инспекции и осуществления. Этот орган мог бы быть структурирован таким образом, при котором частные лица играли бы более значительную роль в процессе осуществления, чем в данный момент, в контексте статьи 226 ЕСд. Если бы это произошло, был бы смысл проверить, какие уроки были вынесены из существующих режимов, в частности, в сферах конкуренции и публичных поставок, но и из-за пределов области права ЕСд (в частности, НАФТА). В виде альтернативы или в дополнение мы могли бы попытаться наладить и развить в дальнейшем уже существующие минимальные стандарты в отношении выполнения и осуществления в основном посредством прецедентного права ЕСП. Минимальная частота выборки, доступ к информации, общественное консультирование и эффективность санкций являются вопросами, которые уже до определенной степени гармонизированы, посредством вышеупомянутого прецедентного права, в форме присоединений к экологическим директивам или и того, и другого. Несмотря на нехватку достоверных данных, есть все основания предполагать, что автономия, которой государства-члены продолжают упиваться, несмотря на эти гармонизированные попытки, приносит ущерб экологической политике. Если на мгновение проигнорировать политические реалии, носящие в себе принцип субсидиарности (преграды, которая при наличии определенной политической воли, никогда не слыла непреодолимой), станет очевидно, что оба пути должны быть пройдены одновременно. До тех пор пока первое остается иллюзорным (то есть развитие эффективного механизма осуществления ЕСд) по причинам субсидиарности, появится логическая последовательность, согласно которой второе на самом деле пройдет тест на субсидиарность. Последнее следует из простого наблюдения за тем, что существующая система не способна, как правило, обеспечить реализацию экологических стандартов ЕСд. Если Содружество не в состоянии решить эту проблему, тогда эта ответственность лежит на государствах-членах индивидуально, при небольшой поддержке ЕСП.

Название документа