Формирование партийной системы Европейского Союза

ФОРМИРОВАНИЕ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Ю. А. КЛОЧКОВА

Клочкова Ю. А., ассистент кафедры теории права Таганрогского государственного радиотехнического университета.

Интеграционный процесс в рамках Европейского Союза (ЕС) затрагивает многие сферы деятельности европейского общества, в том числе вопросы создания партийной системы. В процессе интеграции в ЕС постепенно образовались транснациональные партийные объединения. Основой их формирования стала деятельность представительного института Союза - Европейского парламента (ЕП), члены которого объединяются во фракции не по национальному, а именно по партийному признаку. Устав (Rules of Procedure) ЕП, принятый в 1978 г. накануне первых прямых выборов в ЕП, закрепил положение о создании внутри ЕП политических групп, объединенных в соответствии с политическими предпочтениями <*>. Ст. 29 Устава ЕП указывала, что численность политической группы внутри ЕП пропорциональна количеству стран, представленных в ней. Так, минимальное число членов, необходимых для формирования политической группы, должно было составлять 29 человек, если они избраны в одном государстве ЕС, 23 депутата из 2 стран, 18 депутатов из 3 стран и 14 депутатов из 4 и большего числа стран - членов ЕС. В 1997 г. было закреплено, что политическая группа должна состоять из членов, представляющих как минимум две страны <**>. При этом минимальное число, необходимое для формирования политической группы, должно равняться 23 депутатам, представляющим 2 страны, 18 представителям из трех стран - членов ЕС, 14 - из четырех и более стран - членов ЕС. -------------------------------- <*> Resolution on the amendment of the Rules of Procedure of the European Parliament. OJ C 275, 20.11.1978 // www. europa. eu. int/smartapi. <**> European Parliament: Rules of Procedure OJ L 049, 19.02.1997 // www. europa. eu. int/smartapi/.

После выборов 2004 г. в ЕП вступил в силу новый Устав ЕП, предусматривающий вхождение в каждую политическую группу не менее 16 депутатов, избранных как минимум в 1/5 стран, входящих в ЕС <*>. Таким образом, усиление интеграционных процессов закрепило транснациональный характер политических групп внутри ЕП. Ст. 29 поставила возможность обретения статуса политической группы в прямую зависимость от ее транснационального характера. -------------------------------- <*> European Parliament: Rules of Procedure OJ L 061, 05.03.2003 // www. europa. eu. int/smartapi/.

На базе политических групп в ЕП происходит формирование политических партий на европейском уровне. Политические партии внутри ЕП представляют собой объединения однородных политических сил из государств - членов ЕС. Роль политических партий на европейском уровне впервые была признана Маастрихтским договором 1992 г., когда соответствующая норма была включена в Договор, учреждающий Европейское сообщество 1957 г. Ст. 191 Договора предусматривает, что политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они также призваны содействовать формированию европейского самосознания и выражению политической воли граждан Союза <*>. -------------------------------- <*> Все ссылки на учредительные договоры ЕС даны по материалам официального сайта ЕС: www. europa. eu. int.

Закрепление общеевропейского статуса политических партий внутри ЕП привело к постепенному созданию транснациональных партий, разработке правил их создания и деятельности, а также проведения предвыборных кампаний. В 2001 г. поправками Ниццкого договора (ст. 2 п. 19 Договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские Сообщества и некоторые относящиеся к ним акты) упомянутая выше ст. 191 была дополнена положением, уполномочивающим Совет в законодательном порядке определить статус политических партий на европейском уровне и правила их финансирования. Результатом этого стало принятие Регламента ЕП и Совета о статусе и финансировании политических партий на европейском уровне, который в полном объеме начал действовать после июньских выборов в ЕП 2004 г. (Регламент (ЕС) N 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г., далее - Регламент) <*>. -------------------------------- <*> Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding. OJ L 297, 15.11.2003 // www. europa. eu. int/smartapi/.

Согласно Регламенту политической партией на европейском уровне является объединение граждан или оформленная кооперация не менее двух политических партий (союз политических партий), которая преследует политические цели и организуется в одном из государств - членов ЕС в соответствии с его публичным порядком (ст. 2). Политическая партия на европейском уровне должна соответствовать следующим условиям (ст. 3): а) должна являться юридическим лицом в государстве-члене, где находится ее правление; б) должна быть представлена как минимум в четверти государств-членов членами Европейского парламента или в национальных или региональных парламентах, или в местных ассамблеях либо должна получить в четверти государств-членов как минимум 3 процента учтенных голосов, поданных в каждом из этих государств-членов на последних выборах в ЕП; в) должна указать в своей программе и реализовывать в процессе деятельности те принципы, на которых основывается ЕС, а именно: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также принцип верховенства закона; г) должна участвовать в выборах в ЕП или иметь намерение делать это. Регламент предусматривает финансирование партий, соответствующих перечисленным требованиям, из бюджета ЕС. В том случае, если политическая партия на европейском уровне желает получить финансирование из бюджета ЕС, она должна ежегодно подавать заявление в ЕП, который принимает решение в течение трех месяцев. Впервые подаваемое заявление должно сопровождаться следующими документами: - подтверждение, что заявитель удовлетворяет требованиям ст. 3; - политическая программа; - статут, указывающий подразделения партии, ответственные за политический и финансовый менеджмент; - реквизиты учреждений, где открыты персональные счета в каждом государстве ЕС; - полномочия законного представителя, в частности с целью приобретения и распоряжения движимым и недвижимым имуществом и при осуществлении юридических процедур. Любые изменения в документах должны быть представлены в ЕП в течение двух месяцев. При отсутствии уведомления финансирование будет задержано (ст. 4). ЕП регулярно проверяет соблюдение партией условий, закрепленных в п. "а" и "б" ст. 3. Условия, предусмотренные п. "с" ст. 3, могут быть проверены по требованию i части ЕП. Если одно из условий не соответствует, то партия лишается возможности получения финансирования из бюджета ЕС (ст. 5). Политическая партия на европейском уровне должна ежегодно обнародовать сведения о доходах и расходах, счетах и обязательствах, а также декларировать источники финансирования, за исключением пожертвований, не превышающих 500 евро. Политическая партия на европейском уровне не должна принимать анонимные пожертвования, пожертвования от политических групп внутри ЕП, пожертвования от любого физического или юридического лица, которое может оказывать влияние на процесс принятия решений, и пожертвования, превышающие 12 тыс. евро в год от любого физического или юридического лица. Взносы политических партий, являющихся членами партий на европейском уровне, не могут превышать 40% ежегодного партийного бюджета (ст. 6). Финансирование политических партий на европейском уровне не может использоваться для прямого или косвенного финансирования других политических партий, в частности национальных политических партий, которые финансируются в соответствии с их национальным законом (ст. 7). Средства, полученные из бюджета ЕС, должны покрывать административные расходы, расходы, связанные с техническим персоналом, исследованиями, трансграничными коммуникациями, изучением деятельности партий, информацией и публикациями (ст. 8). Средства на финансирование политических партий на европейском уровне закладываются в бюджет ЕС. Контроль осуществляется ежегодно независимым аудитом. По требованию Счетной палаты ей может быть предоставлен любой финансовый документ (ст. 9). Распределение средств осуществляется следующим образом: 15% распределяются равными долями между партиями внутри ЕП, 85% - пропорционально количеству избранных от каждой партии депутатов в ЕП, но не превышая 75% бюджета партии на европейском уровне (ст. 10). В соответствии с решением Бюро ЕП от 29 марта 2004 г., заложившим процедуру исполнения Регламента Европейского парламента и Совета о статусе и финансировании политических партий на европейском уровне, каждая политическая партия на европейском уровне должна подать заявку на получение гранта из бюджета ЕС до 15 ноября текущего года (ст. 3) <*>. -------------------------------- <*> Decision of the Bureau of the European Parliament of 29 March 2004 laying down the procedures for implementing Regulation (EC) No 2004/2003 of the European Parliament and of the Council of 4 November 2003 on the regulations governing political parties at European level and the rules regarding their funding. OJ C 155, 12.06.2004 // www. europa. eu. int/smartapi/.

29 октября 2004 г. произошло важнейшее событие в новейшей истории ЕС, коренным образом изменившее как характер взаимоотношений стран-участников между собой, так организацию ЕС в целом. На Капитолийском холме в Риме состоялась торжественная церемония подписания Конституции ЕС. В историческом мероприятии приняли участие главы государств и правительств, министры иностранных дел 25 стран ЕС, а также государств - кандидатов на вступление в Союз: Болгарии, Румынии, Турции и Хорватии. После подписания Конституции начинается двухгодичный период ее ратификации. В ст. I-46 (4) Договора, учреждающего Конституцию для Европы, провозглашается, что политические партии на европейском уровне способствуют формированию европейского политического сознания и выражают волю граждан Союза <*>. -------------------------------- <*> www. europa. eu. int/constitution/.

Ст. III-331 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, закрепляет, что европейские законы закладывают основы регулирования политических партий на европейском уровне и правила их финансирования. С 10 по 13 июня 2004 г. 352 миллиона избирателей из стран ЕС выбрали 732 депутата ЕП на следующие 5 лет. До 2009 г. в ЕП будут представлены 7 общеевропейских партий и группа не присоединившихся ни к одной из партий внутри ЕП. Европейская народная партия - Европейские демократы (European Peopleys Party - European Democrats - EPP-ED) состоит из Европейской народной партии и непартийной группы Европейские демократы <*>. В основу партии легли идеи христианских демократов, желавших активной европейской интеграции. Изначально была основана в июне 1953 г. как Группа христианских демократов в рамках Ассамблеи Европейского объединения угля и стали и состояла из представителей национальных парламентов. Европейская народная партия или христианские демократы - консервативная политическая партия - была образована 29 апреля 1976 г. в Брюсселе, в результате объединения двенадцати христианско-демократических партий из семи государств - членов Сообщества. Европейская народная партия объединяется с фракцией Европейские демократы. С июля 1999 г. EPP-ED является самой большой политической группой, объединяющей 45 политических партий, представляющих христианских демократов, консерваторов, центристские и правоцентристские силы (3 из Бельгии, 2 из Кипра, 4 из Чехии, 2 из Германии, 5 из Италии, 2 из Латвии, 2 из Польши, 2 из Португалии, 3 из Словакии, 3 из Словении, 2 из Швеции, 2 из Соединенного Королевства). Партия представляла в выбранном в 1999 г. ЕП самую большую группу, состоящую из 233 депутатов из 626. После выборов 2004 г. количество представителей составило 268 из 732, т. е. 37% от общего числа депутатов. EPP-ED - единственная политическая группа в ЕП, имеющая представителей из всех 25 стран ЕС. -------------------------------- <*> www. epp-ed. europarl. eu. int/.

Партия европейских социалистов (Party of European Socialists - PES) - вторая по численности политическая партия в ЕП (200 депутатов из 732 членов, представляющие 23 страны) <*>. PES объединяет социалистов, социал-демократов и лейбористов. Образованный в 1974 г. Союз социалистических партий Европы в 1992 г. был учрежден как Партия европейских социалистов. В состав Партии входят 32 члена из 25 стран ЕС, а также из Норвегии. Кроме того, сюда же входят 8 ассоциированных партий: из Болгарии 2 партии, из Хорватии, Македонии, из Румынии 2 партии, из Швейцарии, Турции - и 5 партий со статусом наблюдателя: из Андорры, Исландии, из Израиля 2 партии и из Сан-Марино. -------------------------------- <*> www. pes. org.

Европейская партия либеральных демократов и реформаторов (European Liberal Democrat and Reform Party - ELDR) - либеральная партия, объединяющая либеральные и центристские партии в Европе <*>. Членами партии могут являться национальные партии государств, как входящих, так и не входящих в состав ЕС. Она организовалась как Европейская партийная группа либералов, демократов и реформаторов, но 30 апреля 2004 г. реформировалась в общеевропейскую политическую партию. 13 июля 2004 г. ELDR приняла решение о создании новой политической силы, объединяющей образованную в марте 1976 г. Федерацию либеральных и демократических партий Европейского сообщества, литовскую лейбористскую партию и итальянскую демократическую партию Margherita, - Альянс демократов и либералов Европы. Альянс состоит из 30 политических партий 19 стран ЕС, представленных в ЕП 88 депутатами. -------------------------------- <*> www. alde. europarl. eu. int/.

Европейские объединенные левые - Северные зеленые левые из Швеции и Финляндии - социалистическая и коммунистическая политическая группа в ЕП (European United Left - Nordic Green Left - EUL-NGL) <*>. Объединенные левые представлены в ЕП 41 депутатом из 14 стран (Кипр, Чехия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Латвия, Нидерланды, Португалия, Словакия, Испания, Швеция) и 7 наблюдателями, положительно относящимися к европейской интеграции. -------------------------------- <*> www. europarl. eu. int/gue/.

Европейские зеленые - Европейский свободный альянс (European Greens - European Free Alliance - GREENS-EFA) <*>. Партия "зеленых" с 1984 года присутствует в качестве координационной группы различных европейских экологических движений. В 1993 году была создана Европейская федерация партий "зеленых", у которой есть собственная политическая группа в ЕП с 1989 года, а в 1999 году "зеленые" объединились с регионалистами и таким образом получили в парламенте 45 мест. Теперь они представляют 12 стран ЕС, объединяя 24 национальные партии (2 из Бельгии, 2 из Нидерландов, 4 из Соединенного Королевства, 7 из Испании, а также Австрии, Франции, Финляндии, Германии, Люксембурга, Ирландии, Италии, Швеции). -------------------------------- <*> www. greens-efa. org/en/.

Европейский свободный альянс (регионалисты) присутствует в ЕП с 1981 года. С 1993-го они были преобразованы в Демократическую партию европейских народов - Свободный европейский альянс. В минувшем марте ее представители создали европейскую партию. Ограниченное представительство в ЕП (10 депутатов) вынудило регионалистов вступить в союз с другими политическими группами. Начиная с выборов 1999 года был создан альянс с "зелеными", ставший четвертым по численности в ЕП. Хотя регионалисты и не играют определяющей роли в ЕП, они выражают интересы различных европейских меньшинств. С некоторых пор благодаря объединенной партии в ЕП национальные партии регионалистов стали активнее контактировать друг с другом. Будущее партии во многом зависит от развития регионализма в национальных и европейском законодательстве и от институционального усиления Комитета по делам регионов. Европейское объединение наций (Union for Europe of Nations - UEN) - партия евроскептиков - присутствует в ЕП со времен первого созыва <*>. Оно состоит из 9 правоцентристских партий, не придерживающихся идей федерализма и происходящих из 9 стран ЕС, представлено 27 депутатами. Они выступают в защиту свободы принятия решений странами и отстаивают национальную идентичность европейских народов. Эта партия вместе с британскими консерваторами из Европейской народной партии и крайне правыми депутатами служит центральным элементом альянсов правых партий в ЕП. -------------------------------- <*> www. europarl. eu. int/uen/.

Европа демократии и разнообразия (Europe of Democracies and Diversities) - наиболее молодая группа, сформированная в ЕП <*>. Она была создана после выборов 1999 года. Тогда в нее вошли 18 депутатов из 4 стран. Эти депутаты критически относятся к стандартизации в Европе, пропагандируя право на специфичность. Малочисленность - всего 6 партий из 5 стран ЕС, из них некоторые не имеют практически никакой роли на национальном уровне - не делала эту группу важным игроком в ЕП. Новые правила, определенные статусом партий и регламентом политических групп в ЕП, привели к трансформации группы в партию Независимость и демократия (Independent and Democracy - IND-DEM), объединяющую членов из Соединенного Королевства, Польши, Дании и Швеции. Партия выступает против дальнейшей европейской интеграции и против Конституции. Например, партия независимости Соединенного Королевства выступает за выход страны из ЕС. -------------------------------- <*> www. europarl. eu. int/edd/.

Помимо политических партий в ЕП представлена группа независимых (Non-Attached (NA)) депутатов, не входящих ни в одну из групп (см. таблицу 1). Что касается количества проголосовавших, то с 1979 г. до последних выборов в ЕП оно сократилось с 63 до 45%, что наглядно демонстрируют данные таблицы 2. В то же время необходимо отметить, что низкая явка избирателей на выборах 2004 г. не является следствием разочарования граждан в способности ЕП решать волнующие их проблемы, а напротив, доказывает, что механизм политической системы их устраивает и не вызывает серьезных опасений. Более того, падение активности избирателей - это достаточно естественный процесс, обычно при первом голосовании явка выше, чем в последующие. Несмотря на то, что европейцы имеют большой опыт выражения своих политических предпочтений посредством демократических выборов и в частности выборов в ЕП (выборы 2004 г. были шестыми по счету), выборы ЕП в 2004 г. проходили в новой обстановке: в расширившемся Европейском Союзе и зоне евро. 1 мая 2004 г. в Европейский Союз (ЕС) вошли 10 новых государств (Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Кипр, Мальта, Латвия, Литва, Эстония), неоднородных по своему развитию и сильно отличающихся от участников Европейского Союза-15 по экономическому, социальному, политическому состоянию. 10 "новичков" - это страны Восточной Европы, 8 из которых некогда принадлежали к социалистическому лагерю. Послевоенное устройство мира разделило Европу на две части: западную, находящуюся под американским влиянием, и восточную - под влиянием СССР. Противостояние в идеологической сфере привело к разрыву в остальных областях. Вступление в ЕС потребует не только финансовых вливаний в экономику, но и некоторый экспорт демократии. Для социально-экономического выравнивания потребуется не только много усилий, но и длительное время. Низкая явка в странах - новых членах ЕС была прогнозируема, т. к. естественно население стран Восточной Европы сразу столкнулось с проблемой выбора, к которой не было готово и о которой практически не имело представления; если в ЕС-15 в среднем проголосовали 47,7% избирателей, то в странах-новичках - всего 28,7 %. Результаты выборов также не следует расценивать как разочарованность в идее объединенной Европы: из 352 703 427 млн. избирателей в выборах приняло участие 160 376 358 млн., т. е. половина населения ЕС, имеющего право голоса. Однако если учесть объективно низкую явку в 10 новых странах ЕС (Чехия - 28,32%, Эстония - 26,83%, Венгрия - 38,5%, Польша - 20,87%, Словения - 28,3%, Словакия - 16,96%, но при этом Латвия - 41,34%, Литва - 48,38%, Мальта - 82,37%, Кипр - 71,19%), то в странах ЕС-15 результат не выглядит негативным (Бельгия - 90,81%, Германия - 43%, Франция - 42,76%, Италия - 73,1%, Португалия - 38,6%, Нидерланды - 39,3%, Великобритания - 38,83%, Испания - 45,1%, Финляндия - 39,4%, Греция - 63,4%, Дания - 47,9%, Швеция - 37,8%, Австрия - 42,43%, Люксембург - 89%, Ирландия - 58,8%) <*>. -------------------------------- <*> www. elections2004.eu. int.

Более того, победу на выборах одержала Европейская народная партия, являющаяся сторонницей активной европейской интеграции. Причем победа была одержана практически в каждой стране ЕС. Что касается стран Центральной и Восточной Европы, то в них также получила поддержку тенденция создания сильного Союза. Это лишний раз подтверждает, что идея создания единой Европы не разочаровала и низкая явка избирателей является результатом иных причин (см. таблицу 3). Представительство 64 депутатов-евроскептиков от двух партий (Европейское объединение нации (UEN) и Независимость и демократия (IND-DEM)) из 12 стран ЕС в ЕП не отражает общественного мнения, причем 11 из них представляют Партию независимости Соединенного Королевства, а 17 - Польшу. Традиционно позицию евроскептиков разделяют северные страны, что отражено в таблице 4. Характерной чертой шестых выборов в ЕП является поражение находящихся у власти в национальных парламентах партий. Например, в Германии уверенную победу одержали оппозиционные партии: Христианский демократический союз (ХДС) и Христианский социальный союз (ХСС) в Баварии (49 представителей в ЕП), тогда как Социал-демократическая партия Германии будет представлена в ЕП 23 представителями. Во Франции лидер в национальном парламенте Объединение в поддержку республики (ОПР) представлен в ЕП 17 депутатами, а оппозиционная Социалистическая партия - 31 депутатом. Великобритания в ЕП будет представлена 28 депутатами-консерваторами и 19 представителями от правящей в национальном парламенте партии лейбористов. Таким образом, формирование общеевропейской партийной системы определяется несколькими факторами. Европейская политическая система, как и все европейские институты, имеет два уровня: национальный и межнациональный. Политические партии на европейском уровне связаны с гражданским обществом через партии национального уровня. Поэтому при выдвижении кандидатов для выборов в ЕП европейские партии не играют существенной роли. Проведение предвыборной кампании при общеевропейских выборах является прерогативой национальных партий. Однако для некоторых общеевропейских партий ("зеленые", регионалисты, Европа демократии и разнообразия), учитывая слабое участие их представителей в национальных парламентах, ЕП приобрел большую важность для ознакомления общества с их взглядами. Развитие общеевропейской партийной системы будет способствовать повышению эффективности работы ЕП, увеличению его роли в ряду институтов ЕС и осознанию европейцами общих социально-политических интересов.

Таблица 1. Число представителей транснациональных партий в ЕП <*>

Год EPP-ED PES ALDE GREENS-EFA EUL-NGL IND-DEM UEN NA всего

2004 268 200 88 42 41 37 27 29 732

1999 233 180 51 48 42 16 30 26 626

Таблица 2. Явка избирателей на выборах в ЕП <*>

1979 63%

1984 61%

1989 58,5%

1994 56,8%

1999 49,8%

2004 45,7%

Таблица 3. Число представителей транснациональных партий в странах Центральной и Восточной Европы <*>

Страна EPP-ED PES ALDE GREENS-EFA EUL-NGL IND-DEM UEN NA

Чехия 14 2 0 0 6 1 0 1

Польша 19 8 4 0 0 10 7 6

Венгрия 13 9 2 0 0 0 0 0

Словакия 8 3 0 0 0 0 0 3

Словения 4 1 2 0 0 0 0 0

Латвия 3 0 1 1 0 0 4 0

Литва 2 2 7 0 0 0 2 0

Эстония 1 3 2 0 0 0 0 0

Кипр 3 0 1 0 2 0 0 0

Мальта 2 3 0 0 0 0 0 0

Таблица 4. Число представителей евроскептиков в ЕС <*>

Год Дания Франция Ирлан - Ита - Нидер - Великобри - Поль - Лат - Литва Чехия Шве - дия лия ланды тания ша вия ция

1999 5 18 6 9 3 3

2004 2 3 5 13 2 11 17 4 2 1 3

Название документа