Киотский протокол: международно-правовые аспекты

КИОТСКИЙ ПРОТОКОЛ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Е. М. ШАПОВАЛОВА

Шаповалова Е. М., кандидат экономических наук, юрист, заместитель начальника отдела Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Минэкономразвития России.

Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, подписанный в Киото 11 декабря 1997 г., можно считать одним из самых неоднозначных из заключенных и ратифицированных государствами международных соглашений. При этом неоднозначной является не только оценка научного обоснования и целей его принятия, не только характеристика прав и обязательств сторон по протоколу, но и причины, которыми руководствовались государства, подписавшие и ратифицировавшие протокол, а также прогнозы и перспективы реализации положений данного документа. Киотский протокол был ратифицирован Российской Федерацией 4 ноября 2004 г. Однако даже после ратификации и вступления его в силу вопросы целесообразности его принятия и экономических и правовых последствий реализации остаются актуальными. Причин этому можно назвать много, вплоть до заявлений о дискриминационном характере обязательств Киотского протокола в отношении ряда стран-участниц и о противоречии норм протокола общепринятым нормам и принципам международного права. Вместе с тем вопрос о ратификации Киотского протокола и перспективах его реализации как в национальном, так и в международном масштабе рассматривался весьма однобоко: с позиций либо научной обоснованности (экологический аспект), либо экономической целесообразности (экономический аспект). Цель настоящей статьи заключается в проведении комплексного правового анализа Киотского протокола как межгосударственного соглашения в системе международного публичного права. Основной целью Киотского протокола, как следует из его преамбулы, является достижение окончательной цели Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (далее - РКИК), а именно: "Стабилизация концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему" (ст. 2 РКИК "Цель"). Однако для достижения этой цели разработчиками Киотского протокола были избраны не столько экологические и научные мероприятия (создание и распространение эффективных экологически безопасных технологий, сотрудничество в научно-технических исследованиях, создание системы наблюдения и архивов данных и т. д.), сколько экономические инструменты. Указанные в Киотском протоколе инструменты затрагивают не только природоохранную сферу, но и способны оказывать существенное влияние на социально-экономическое развитие государств, а также на их коммерческие и торговые взаимоотношения с другими членами мирового сообщества. В частности, ст. 2 Киотского протокола в число обязательств сторон включаются разработка и осуществление национальной политики с учетом следующих мер: - постепенное сокращение или устранение рыночных диспропорций, фискальных стимулов, освобождение от налогов, и пошлин, и субсидий во всех секторах - источниках выбросов парниковых газов и применение рыночных инструментов (пп. "a", v); - поощрение надлежащих реформ в соответствующих секторах в целях содействия осуществлению политики и мер, ограничивающих или сокращающих выбросы парниковых газов (пп. "a", vii). В Приложении А в разделе "Секторы - категории источников" выбросов парниковых газов перечислены все отрасли (сферы экономической деятельности), из чего можно сделать вывод, что обязательства реформирования и определенные ограничения развития и функционирования распространяются на всю экономику государства - участника Киотского протокола в целом и включает следующие секторы: - энергетика; - транспорт; - обрабатывающая промышленность; - добыча нефти и природного газа; - металлургия; - химическая промышленность; - сельское хозяйство и др. Технико-юридическая некорректность данного перечня заключается, на наш взгляд, в том, что он не является закрытым и при перечислении отраслей в каждом из секторов содержит строки "Прочее" и "Другие производства". Как следствие - при ратификации Киотского протокола и перечня в такой редакции сторонам предстоит разрабатывать национальные программы реформирования и реализации мер по снижению выбросов во всех отраслях, включая и не поименованные в перечне, что в значительной степени увеличивает величину издержек по выполнению обязательств сторон в Киотском протоколе. Кроме того, при рассмотрении Конференцией Сторон РКИК регулярных докладов государств об осуществлении РКИК и протоколов к ней имеется возможность указать на неисполнение конкретной стороной своих обязательств в определенном секторе и при желании использовать данный факт как инструмент политического или экономического воздействия на государство - участника протокола. Однако элемент субъективизма в международных отношениях, в частности при оценке полноты исполнения обязательств по международному договору, неприемлем. Основное обязательство сторон Киотского протокола заключается в обеспечении того, "чтобы их совокупные антропогенные выбросы парниковых газов, перечисленных в Приложении А, в эквиваленте диоксида углерода не превышали установленных для них количеств, рассчитанных во исполнение их определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов, зафиксированных в Приложении В, и в соответствии с положениями настоящей статьи, в целях сокращения их общих выбросов таких газов по меньшей мере на пять процентов по сравнению с уровнями 1990 года в период действия обязательств с 2008 по 2012 год" (п. 1 ст. 3). Данная норма имеет несколько аспектов, которые следует рассмотреть более подробно. 1. В качестве базового периода, по сравнению с уровнем которого устанавливается обязательство сторон сократить выбросы парниковых газов, установлен 1990 г. Однако данное положение не статично, и для отдельных категорий государств (например, страны, осуществляющие процесс перехода к рыночной экономике, страны, для которых изменения в землепользовании и лесное хозяйство являлись в 1990 г. чистыми источниками выбросов парниковых газов) предусмотрена возможность использования иного базового года, чем 1990 г. Решение об изменении базового года для выполнения обязательств такими сторонами Киотского протокола принимает Конференция Сторон на основании анализа представленных национальных сообщений. 2. Период исполнения обязательств установлен с 2008 по 2012 г. Пункт 7 ст. 3 называет указанный период "первым периодом действия определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов". Нигде в тексте Киотского протокола не указываются процедура и порядок определения и обсуждения дальнейших обязательств, периодов и вообще дальнейшей "судьбы" данного международно-правового документа. В ходе дебатов относительно ратификации и вступления в действие Киотского протокола возникло обыкновение считать, что дальнейшие обязательства являются предметом отдельных переговоров и ратификации, однако это только устные заявления, которые даже не представляется возможным считать договоренностью. 3. Данная норма содержит предпосылки для установления различного объема обязательств для различных государств - участников Киотского протокола, что является, на наш взгляд, одним из серьезных недостатков Киотского протокола. Этот факт напрямую следует из норм данного международно-правового документа. По состоянию на 12 августа 2004 г. общее число государств, подписавших либо осуществивших процедуру ратификации, принятия, присоединения, одобрения Киотского протокола, составило 144. Кроме того, 4 ноября 2004 г. Российская Федерация также ратифицировала этот документ. Однако только 39 государств (согласно Приложению В к Киотскому протоколу) принимают на себя количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов по отношению к базовому 1990 г. Иные же государства - участники Киотского протокола не несут никаких обязательств, но имеют право на получение всесторонней помощи по достижению устойчивого развития ("механизм чистого развития", п. 2 ст. 12 Протокола), а также "пользуются выгодами от осуществления деятельности по проектам, приводящей к сертифицированным сокращениям выбросов" (п. 3 ст. 12). Вообще ст. 12 Киотского протокола, определяющая сущность и принципы действия "механизма чистого развития", предусматривает различные варианты помощи отдельным группам стран, включая финансовую помощь, но недостаточно четко формулирует, какие же конкретно государства имеют право на получение такой помощи. Следует отметить, что не только развивающиеся государства, что соответствовало бы общим принципам международного права, могут пользоваться данными преференциями. Таким образом, устанавливая различный объем обязательств для сторон, Киотский протокол в части отдельных положений противоречит нормам РКИК, устанавливая также различный объем прав государств-участников. В частности, п. 4 ст. 3 "Принципы" РКИК определено, что "Стороны имеют право на устойчивое развитие и должны ему содействовать". Однако это право всех сторон на устойчивое развитие существенно ограничивается положениями ст. 12 Киотского протокола. Согласно п. 2 данной статьи круг государств, имеющих право на устойчивое развитие, существенно сужается и включает только стороны, не включенные в приложение I: "Цель механизма чистого развития состоит в том, чтобы помогать Сторонам, не включенным в приложение I, в обеспечении устойчивого развития и содействии достижению конечной цели Конвенции (РКИК)". Следовательно, не только развивающиеся страны, но и некоторые другие, не включенные в приложение I, но являющиеся договаривающимися сторонами, получают право на финансовую помощь согласно данной формулировке, например Азербайджан, Армения, Бразилия, Грузия, Израиль, Казахстан, Кипр, Китай, Колумбия, Малайзия, Мексика, Молдавия, Перу, Таиланд, Тунис, Туркмения, Узбекистан, Южно-Африканская Республика и другие. Интересно, что даже для развивающихся стран согласно отдельным нормам Киотского протокола имеются предпосылки установления неравного объема прав. В частности, п. 8 ст. 12 установлено, что часть поступлений от сертифицированных видов деятельности по проектам используется для оказания помощи государствам - участникам Протокола, являющимся развивающимися странами, которые особенно уязвимы к неблагоприятному воздействию изменения климата, путем погашения расходов, связанных с адаптацией. По нашему мнению, представляется затруднительным ответить, какие именно расходы могут возникнуть и о какой адаптации идет речь, а также какие критерии могут быть использованы для характеристики страны как "особо уязвимой к неблагоприятному изменению климата". Подобная неясная формулировка может быть чревата серьезными юридическими, экономическими и политическими последствиями, начиная от злоупотребления правом со стороны членов Секретариата РКИК или представителей сторон в Конференции РКИК и вплоть до использования финансовых ресурсов с целью лоббирования отдельных решений в рамках Киотского протокола. Как можно заметить, положения Киотского протокола изменили нормы Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Таким образом, государствам было предложено ратифицировать не совсем то, что было подписано ранее. Как следствие - Киотский протокол при детальном анализе не является детализацией и конкретизацией положений РКИК, не носит по отношению к ней подчиненный характер, а представляет собой самостоятельный международный договор. Из всего сказанного следует, что в данном случае имеет место коллизия двух последовательно заключенных договоров, посвященных одному предмету. Однако подобная коллизия разрешается согласно нормам Венской конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.). Статьей 30 "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" установлено следующее: "2. Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора". Статус Киотского протокола определен в его наименовании - "...к Рамочной конвенции ООН об изменении климата". Кроме того, из преамбулы Киотского протокола следует его обусловленность РКИК: "Стороны настоящего Протокола, - являясь Сторонами Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, далее упоминаемой как "Конвенция", - в целях достижения окончательной цели Конвенции, как она изложена в статье 2, - ссылаясь на положения Конвенции, - руководствуясь статьей 3 Конвенции... - договорились о следующем". В настоящее время стороны Киотского протокола руководствуются нормами самого протокола, несмотря на очевидное их противоречие нормам РКИК. Неясным остается вопрос о порядке разрешения противоречий между этими документами. В подтверждение этому тезису можно заметить и то, что нормами Киотского протокола изменен порядок вступления в силу протоколов РКИК без внесения соответствующих изменений в текст самой РКИК. Пункт 3 ст. 17 "Протоколы" РКИК определяет, что "условия вступления в силу любого протокола устанавливаются в этом документе". Однако Киотский протокол содержит собственную формулировку: "...вступает в силу на девяностый день после того, как не менее 55 Сторон Конвенции, в том числе Стороны, включенные в приложение I, на долю которых приходится в совокупности как минимум 55% общих выбросов диоксида углерода, включенных в приложение I, за 1990 год, сдадут на хранение свои документы о ратификации, принятии, одобрении или присоединении" (ст. 25). Киотский протокол противоречит и еще одному принципу, установленному РКИК. Принцип, изложенный в п. 4 РКИК, предписывает, что "политика и меры в области защиты климатической системы от антропогенных изменений должны соответствовать конкретным условиям каждой Стороны и быть интегрированными с национальными программами развития, поскольку экономическое развитие имеет ключевое значение для принятия мер по реагированию на изменение климата". Киотский же протокол, напротив, обязывает государства разрабатывать такую национальную экономическую политику и такие программы развития, которые соответствовали бы положениям протокола. С точки зрения последствий неисполнения обязательств по Киотскому протоколу большой интерес представляет, по нашему мнению, п. 5 ст. 4 Протокола. В данной статье устанавливается возможность сторон осуществлять совместное выполнение своих обязательств в рамках региональной организации экономической интеграции. При этом если стороны, действующие совместно, "не достигли своих общих суммарных сокращений уровня выбросов, каждая Сторона этого соглашения несет ответственность за свои собственные уровни выбросов". Следует обратить внимание, что это положение является единственным во всем тексте Киотского протокола, где речь идет о какой-либо ответственности за неисполнение обязательств по сокращению выбросов парниковых газов. Можно возразить, что разработчики Киотского протокола подразумевали, что любая его сторона будет выполнять свои обязательства, руководствуясь международным принципом добросовестного выполнения государствами принятых обязательств (pacta sunt servanda). Однако п. 1 ст. 27 того же Киотского протокола устанавливается, что "в любое время по истечении трех лет с даты вступления Протокола в силу для той или иной Стороны эта Сторона может выйти из Протокола, направив письменное уведомление депозитарию". При этом Киотским протоколом не установлены последствия или обязательства стороны в связи с выходом из данного соглашения. Например, каковы будут последствия выхода из Киотского протокола одного из развитых государств, которое согласно ст. 11 принимает участие в предоставлении финансовых ресурсов сторонам, являющимся развивающимися странами? Или же в случае выхода из протокола одной из развивающихся стран, которая в рамках Киотского протокола уже получила денежные средства в процессе реализации механизма чистого развития или же просто в качестве компенсации издержек, понесенных при подготовке национальных сообщений или разработке программ адаптации к изменению климата (ст. 10 и 11 Протокола)? Необходимо учитывать, что протоколом предусматриваются различные возможности получения финансовой помощи развивающимися странами. Но должны ли эти средства возвращаться стороной в случае ее выхода из протокола? Анализируя положения Киотского протокола, представляется, что единственный инструмент, который может быть применен к сторонам, не исполнившим свои обязательства, является приостановление права использования механизма гибкости, т. е. совместного осуществления проектов и торговли выбросами парниковых газов. Однако указанные санкции, по нашему мнению, не будут существенными для государств, которые недобросовестно относятся к выполнению своих международно-правовых документов или же приняли решение о выходе из Киотского протокола. Именно по причине отсутствия в Киотском протоколе положений об ответственности за неисполнение обязательств неясными представляются последствия и пути решения проблем, возникающих в связи с выходом стороны из Киотского протокола. Санкции за неисполнение обязательств, предусмотренные иными международными соглашениями, не носят прямого фискального или экономического характера. Одним из примеров неурегулированности вопросов международно-правовой ответственности в рамках Киотского протокола является пример с выходом из соглашения США. Несмотря на неоднократные обращения глав государств - участников Киотского протокола к высшему руководству США, никаких последствий, кроме легкого общественного порицания, данная акция не имела. Напротив, ответственность за выход США из Киотского протокола теперь несет Россия, которую поставили перед необходимостью ратификации данного документа, апеллируя, что теперь без России Киотский протокол не вступит в силу. При этом сомнения российского руководства относительно ратификации протокола жесткого критикуются западными средствами массовой информации в том свете, что "Россия может серьезно подорвать международные усилия по борьбе с глобальным потеплением" <*>. Таким образом, не США, а Россия "препятствует сохранению экологического баланса на планете" <**>. -------------------------------- <*> Сообщение ВВС, источник: Ученые выступают против Киотского протокола // Промышленные ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3. <**> Сообщение ВВС, источник: Ученые выступают против Киотского протокола // Промышленные ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3.

Кстати сказать, данный факт было необходимо учитывать, принимая решение о ратификации Киотского протокола на период до 2012 г. Существует мнение, что Россия до 2012 г. не достигнет уровня выбросов 1990 г., поэтому ратификация Киотского протокола представляется целесообразной. Если же количественные ограничения выбросов на последующий период с 2013 г. не будут соответствовать экономическим интересам Российской Федерации, то обязательства на следующие периоды можно не ратифицировать и можно даже выйти из Протокола. Однако, по нашему мнению, если уже на этапе принятия решения о ратификации существует критика действий российской стороны, то выход из Киотского протокола повлечет для Российской Федерации более негативную реакцию. Вместе с тем мнение официальных правительственных российских источников о том, что Россия не превысит установленный Киотским протоколом лимит выбросов до 2012 года, не представляется достоверным. Специалисты Российской академии наук, например, академик РАН Ю. А. Израэль, полагают, что наиболее вероятный срок превышения Россией установленного для нее предельного уровня эмиссии двуокиси углерода находится в пределах 2009 г. Данные Международного энергетического агентства свидетельствуют о том же <*>: -------------------------------- <*> Ученые против Киотского протокола // Промышленные ведомости. 2004. N 11 - 12. С. 3.

- при среднегодовых темпах прироста российского ВВП на уровне 7,2% (соответствующих удвоению ВВП в течение 10 лет) лимит будет однозначно преодолен до 2009 года (ориентировочно 2007 - 2008 гг.); - при среднегодовых темпах прироста ВВП 6,7% (что соответствует среднегодовым темпам прироста ВВП в 1999 - 2003 гг.) преодоление лимита следует ожидать в 2009 г.; - при среднегодовых темпах прироста ВВП на уровне 6,2% (прогноз Правительства Российской Федерации в докладе о целесообразности ратификации Киотского протокола) - в 2010 г. Таким образом, для политических целей поддержания отношений добрососедства и сотрудничества Россия будет вынуждена нести кабальные обязательства по Киотскому протоколу, жертвуя интересами национального экономического развития и стабильности во имя достижения недостаточно понятных и научно не обоснованных целей данного международного документа. Вместе с тем, поскольку положения Киотского протокола обусловлены положениями РКИК, которые применяются mutatis mutandis, следует, по нашему мнению, обратить внимание на несовершенный понятийный аппарат указанных международных соглашений. В частности, понятия "наилучшие имеющиеся научные знания", "наилучшая имеющаяся научная информация", "наилучшие имеющие технологии" введены в международно-правовой оборот путем принятия и ратификации РКИК, однако сущность и содержание их не представляются ясными и, более того, создают предпосылки для субъективного и неоднозначного толкования. По нашему мнению, необходимо рассмотреть данные положения более подробно. Пункт 2 ст. 4 РКИК устанавливает обязательства каждой из сторон по проведению национальной политики и реализации мер по смягчению последствий изменения климата путем ограничения выбросов парниковых газов и повышения качества поглотителей и накопителей парниковых газов. Далее РКИК определяет, что "такая политика и меры продемонстрируют лидерство развитых стран в изменении долгосрочных тенденций в плане антропогенных выбросов в соответствии с целью Конвенции... Эти Стороны могут осуществлять такую политику и меры совместно с другими Сторонами и могут оказывать другим Сторонам помощь в деле внесения вклада в достижение цели Конвенции". Из данного пункта РКИК, несомненно, следует, что "наилучшими имеющимися научными технологиями" и "наилучшими имеющимися научными знаниями" будут признаны технологии и знания развитых стран. Таким образом, именно на критериях, устанавливаемых развитыми странами, строится весь механизм действия РКИК и, как следствие - Киотского протокола: - расчет уровней выбросов и абсорбции парниковых газов осуществляется с учетом наилучших имеющихся научных знаний (п. 2 "b" ст. 4 РКИК); - методология расчетов рассматривается, согласовывается и в дальнейшем пересматривается Конференцией Сторон, принимая во внимание наилучшие имеющиеся технологии (п. 2 "b" ст. 4 РКИК); - выполнение обязательств сторонами рассматривается Конференцией Сторон в свете наилучшей имеющейся научной информации (п. 2 "с" ст. 4 РКИК). Принимая во внимание факт выхода США из Киотского протокола, можно сделать вывод, что главенствующая роль в реализации РКИК и Киотского протокола отводится странам Европейского Союза и именно их технологии и научные знания будут признаваться наилучшими. С этой точки зрения особое внимание следует обратить на то, что именно развитые страны Европейского Союза будут устанавливать критерии исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по сокращению уровня выбросов парниковых газов странами - участницами РКИК и Киотского протокола. Представляется возможным также предположить, что данные критерии будут строиться на основе права Европейского Союза, другими словами, на основе норм существующих директив. Наиболее тесную взаимосвязь, по нашему мнению, вопрос сокращения выбросов парниковых газов имеет с нормами Директивы Европейского Союза по большим предприятиям, использующим процессы горения, и Директивы Европейского Союза по интегрированному контролю и предотвращению загрязнения окружающей среды. Указанные директивы предусматривают постепенное снижение эмиссии путем совершенствования технологии сгорания и улучшения эффективности фильтров очистки продуктов сгорания. Ведущая концепция директив заключается во внедрении стандартов на базе "лучших имеющихся технологий". К числу наиболее значимых положений Киотского протокола следует отнести те, которые конкретизируют процедуру и порядок торговли единицами сокращений выбросов парниковых газов. Напомним, что Киотский протокол устанавливает специфические эколого-экономические механизмы: с одной стороны, цель данного документа заключается в сокращении эмиссии парниковых газов. Все промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (страны, включенные в приложение I к РКИК) принимают на себя количественные обязательства по сокращению выбросов парниковых газов, рассчитанные по отношению к базовому уровню выбросов 1990 г. и указанные в Приложении Б к Киотскому протоколу. С другой стороны, указанную величину сокращения эмиссии можно приобрести в других странах. Согласно нормам Киотского протокола, если государству-участнику не удается выполнить обязательства по сокращению выбросов парниковых газов, оно имеет возможность приобрести недостающий объем (или весь объем) у государств, в которых уровень выбросов не превышает уровня 1990 г. На данном тезисе построены аргументы, официально объясняющие принятие положительного решения о ратификации Киотского протокола Российской Федерацией, а именно: 1. До 2012 г. Россия не превысит уровень выбросов 1990 г. 2. Как следствие - Россия не будет нести издержки по сокращению выбросов, а напротив, будет получать ежегодную прибыль от продажи другим государствам - сторонам Киотского протокола единиц сокращения выбросов. Однако анализ соответствующих положений Киотского протокола позволяет увидеть принципиально иную ситуацию. Статья 17 Киотского протокола определяет, что "любая торговля выбросами дополняет внутренние действия для целей выполнения определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов". Более императивный характер данная норма приобретает в формулировке ст. 6 Протокола: "Любая Сторона, включенная в приложение I (РКИК), может передавать любой другой Стороне или приобретать у нее единицы сокращения выбросов, полученные в результате проектов, направленных на сокращение антропогенных выбросов из источников или на увеличение абсорбции поглотителями парниковых газов в любом секторе экономики, при условии, что: ...b) любой такой проект предусматривает сокращение выбросов из источников или увеличение абсорбции поглотителями, дополнительное к тому, которое могло бы иметь место в ином случае; ...d) приобретение единиц сокращений выбросов дополняет внутренние действия для целей выполнения обязательств" по сокращению выбросов. Таким образом, торговля выбросами парниковых газов, не сопровождающаяся исполнением ряда иных обязательств (например, реформированием секторов - источников выбросов или сокращением фискальных стимулов и экономической поддержки отраслей), не представляется возможной. Поскольку Российская Федерация включена в перечень государств приложения I РКИК, данное обстоятельство, по-видимому, не было учтено сторонниками ратификации Киотского протокола, утверждавшими, что расходы России по исполнению обязательств будут минимальны вследствие реального объема выбросов, не превышающего уровня 1990 г., а экономические выгоды от торговли эмиссиями значительны. Анализируя Киотский протокол, важно обратить внимание на еще одну весьма серьезную с правовой точки зрения проблему. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, необходимость выполнения обязательств в рамках Киотского протокола будет превалировать над национальными интересами Российской Федерации, в том числе закрепленными в нормативных правовых актах. Киотский протокол содержит ряд норм, которые противоречат аналогичным нормам, закрепленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Кроме того, осуществив ратификацию Киотского протокола, Россия принимает также обязательства, которые не содержатся непосредственно в тексте протокола, но установлены иными международными соглашениями, имеющими ссылки на Киотский протокол. Некоторые документы, например директивы Европейского Союза, посредством установления жестких экологических норм оказывают значительное влияние на национальные экономики государств. В данной коллизионной ситуации применение международных норм чревато для России негативными последствиями, в первую очередь в макроэкономическом масштабе. Например, неоднозначным представляется отношение России и стран Европейского Союза (далее - ЕС) к государственной экономической политике в угольно-добывающей отрасли. Политика ЕС в указанной сфере заключается в сокращении государственных субсидий угольной промышленности. Соответствующие мероприятия в странах ЕС проводились с начала 70-х гг. и привели уже к 2000 г. к серьезным сдвигам в европейском энергетическом балансе. В частности, почти полностью прекратилась добыча угля во Франции и Бельгии, существенно снизились объемы добычи в Германии. Действующая в этой области директива ЕС рассчитана на период с 1994 по 2003 г. и предусматривает дальнейшее сокращение субсидий и закрытие шахт <*>. -------------------------------- <*> Рогинко С. А. Киотская рулетка. М.: ОГНИ, 2003. С. 62.

В России, напротив, в числе основных направлений социально-экономического развития государства предусматривается государственная поддержка угольной отрасли. Основные акценты расставлены по-другому: ликвидация убыточных шахт и сокращение неэффективных субсидий. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 1997 г. N 1523 (в ред. от 5 июня 2002 г. N 385) "О государственном финансировании мероприятий по реструктуризации угольной промышленности" определяет направления использования средств, предусмотренных в федеральном бюджете по статье "Государственная поддержка угольной отрасли", и порядок управления этими средствами. При этом в числе направлений использования средств наиболее выделяются государственные инвестиции на техническое перевооружение, реконструкцию и строительство шахт; приобретение технологического оборудования для новых и действующих шахт, разрезов и обогатительных фабрик; строительство объектов, связанных с жизнедеятельностью действующих шахт и разрезов; техническое перевооружение и реконструкцию действующих шахт, разрезов и обогатительных фабрик. В правовых документах, носящих стратегический характер, также предусматривается сохранение и поддержание функционирования угольной отрасли. В Энергетической стратегии России до 2020 г. в качестве стратегических целей развития угольной промышленности выделяются надежное обеспечение экономики и населения страны высококачественным твердым топливом; развитие базовых угледобывающих районов и месторождений, расширение разработки месторождений; повышение качества угольной продукции на основе внедрения новых технологий обогащения и переработки угля. Иным примером такого рода коллизии можно, по нашему мнению, считать концепцию налогообложения топлива, энергии и выбросов парниковых газов. В настоящее время совместными усилиями государств ЕС ведется разработка проекта директивы о едином налоге на парниковые газы. Предполагается, что данный налог будет принят в виде единого энергетического акциза на межнациональном уровне и сфера его применения будет распространяться на территории государств, являющихся сторонами Киотского протокола. До принятия единого энергоакциза на межнациональном уровне отдельные государства ЕС уже включили аналогичные налоги в национальные налоговые системы. Объектом налогообложения являются топливо и электроэнергия. Например, в Германии налоги на бензин и дизельное топливо повышаются ежегодно на процент, превышающий уровень инфляции. Германское правительство объявило о готовности введения налогов на потребление электроэнергии, платы за автомагистрали и налогов на моторное топливо <*>. -------------------------------- <*> Рогинко С. А. Киотская рулетка. М.: ОГНИ, 2003. С. 65.

Введение аналогичных налогов и пошлин в России полностью перечеркнет имеющиеся положительные результаты реализации государственной политики в сфере снижения налогового бремени и повышения уровня социального обеспечения населения. Однако в том случае, если принятие таких актов будет обязательно на национальном уровне для всех государств - сторон Киотского протокола, во исполнение ст. 15 Конституции Российской Федерации такое политическое решение будет неизбежным. Российская Федерация будет вынуждена корректировать свои программы стратегического развития до соответствия нормам международно-правовых актов. В заключение хотелось бы отметить, что рассмотрение правовых аспектов Киотского протокола представляется чрезвычайно важным в свете официальных сообщений Президента и Правительства Российской Федерации об обязательном пересмотре положений Киотского протокола после 2012 г. и корректировке обязательств России в соответствии с уровнем социально-экономического развития государства и темпами экономического роста. По нашему мнению, во время дальнейших переговоров о ратификации Киотского протокола на период с 2012 г. российская сторона имеет возможность учесть все отмечаемые экспертами недостатки документа и поставить вопрос об изменении тех положений, которые устанавливают неравный объем прав и обязательств сторон.

Название документа