Политико-правовой аспект формирования Союзного государства России и Белоруссии

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ФОРМИРОВАНИЯ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РОССИИ И БЕЛОРУССИИ

К. Ц. САВРУШЕВА, О. Е. МЕНЬШОВА

К. Ц. Саврушева, кандидат истор. наук, доцент Российского университета дружбы народов.

О. Е. Меньшова, аспирантка кафедры истории России Российского университета дружбы народов.

Известно, что с 1994 г. Россия и Белоруссия уверенно идут по пути интеграции. Свидетельством тому является ряд важнейших соглашений, достигнутых обеими сторонами, в экономической, политической, военной, социальной и других сферах. Для всестороннего сотрудничества была создана соответствующая правовая база. К числу главных документов, отражающих политическое взаимодействие Российской Федерации и Республики Беларусь, следует отнести те, которые появились в 1996 г. и последующие годы. Это: Договор о создании Сообщества (1996 г.); Договор о создании Союза России и Белоруссии и Устав Союза России и Белоруссии (1997 г.); Договор о создании Союзного государства и Программа по реализации Союзного договора от 8 декабря 1999 г.; Проект Конституционного акта Союзного государства России и Белоруссии ("Принципы Конституционного акта Союзного государства" от 1 февраля 2002 г.) и др. На пути взаимной интеграции обе стороны встречают немалые трудности, которые они постепенно преодолевают. Как показала практика, процесс формирования Союзного государства оказался весьма сложным, что связано, прежде всего, с тем, что аналогов подобного формирования в истории трудно найти. После распада СССР Российская Федерация и Республика Беларусь как суверенные государства начали отсчет отношениям друг с другом с даты установления между ними дипломатических отношений, то есть с 25 июня 1992 года. Ключевые проблемы двусторонних отношений всегда обсуждались и решались на высшем уровне. Первая рабочая встреча Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина и Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко состоялась 3 августа 1994 г. в Москве <*>. Оба Президента подтвердили неизменность избранного ими курса на тесное сближение России и Белоруссии, укрепление отношений дружбы, всестороннего сотрудничества, проведение широкомасштабных экономических реформ. Стороны договорились подготовить пакет соглашений в военно-политической, культурной и гуманитарной сферах. -------------------------------- <*> См.: Россия - Белоруссия. Визит А. Г. Лукашенко в Москву // Дипломатический вестник. 1994. N 17 - 18. С. 25.

2 апреля 1996 г. в Москве в торжественной обстановке Президенты двух государств подписали Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии <*>. Сообщество представляло собой более высокую степень политической и экономической интеграции в рамках СНГ и имело целью объединение материального и интеллектуального потенциалов России и Белоруссии. В Договоре стороны поставили перед собой следующие задачи: -------------------------------- <*> См.: Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. N 12. С. 36.

- формирование единого экономического пространства; - синхронизация проводимых реформ; - восстановление объединенных транспортной и энергетической систем, общего научно-технологического и информационного пространств; - формирование единой законодательной и нормативно-правовой базы; - проведение унификации денежно-кредитной и бюджетной систем; - создание условий для введения общей валюты; - завершение создания общего таможенного пространства с единой системой управления; - согласование своей внешней политики, позиций по основным международным вопросам; - взаимодействие в обеспечении безопасности, охране границ, борьбе с преступностью. Договор об образовании Сообщества специально оговаривал неприкосновенность суверенитета, независимости, территориальной целостности Белоруссии и России. Оставаясь субъектами международного права, эти государства самостоятельно действуют на международной арене. На данную сторону отношений между двумя государствами следует обратить особое внимание. Ни тогда, ни позднее Белоруссия и Россия ни в коей мере не посягали на суверенитет, независимость и территориальную неприкосновенность друг друга. В соответствии с Договором на паритетной основе начали действовать межгосударственные органы и отраслевые органы управления. Председателем Высшего Совета Сообщества был утвержден Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, Председателем Исполнительного Комитета Сообщества - Председатель Правительства России В. С. Черномырдин. В качестве представительного органа начало работать Парламентское Собрание, которое формировалось из равного числа парламентариев России и Белоруссии. Договор был открыт для присоединения других государств, разделяющих его принципы. Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство должны были определяться референдумами. День 2 апреля объявлялся в России и Белоруссии праздником Единства народов. Таким образом, первый этап сближения и всестороннего сотрудничества между двумя братскими народами России и Белоруссии был четко определен в Договоре об образовании Сообщества двух государств. Сразу же после подписания указанного документа оба государства начали готовить более полноценный договор о взаимном сближении, проект которого появился в начале 1997 года. 2 апреля 1997 г. Президенты двух стран подписали Договор о Союзе Беларуси и России <*>. Документ был основан на Договоре об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., развивал его положения в целях достижения действенной интеграции в экономической и других областях общественной жизни. -------------------------------- <*> См.: Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. N 9. С. 66 - 70.

Неотъемлемой частью Договора должен был стать Устав Союза, проект которого, после доработки, был вынесен на всенародное обсуждение. 14 мая 1997 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации выступила с заявлением в связи с обсуждением Договора о Союзе Беларуси и России и проекта Устава Союза Беларуси и России <*>. В этом документе Государственная Дума заявила, что Договор и проект Устава определяют политические и правовые контуры будущего Союза Беларуси и России, содержат положения, содействующие более интенсивному развитию интеграции. -------------------------------- <*> См.: Заявление Государственной Думы в связи с обсуждением Договора о Союзе Беларуси и России и проекта Устава Союза Беларуси и России // Дипломатический вестник. 1997. N 6. С. 29.

Договор, преобразуя Сообщество Беларуси и России в Союз Беларуси и России, дает возможность поднять российско-белорусские отношения на новый качественный уровень, обозначает политическую перспективу дальнейшего развития этих отношений. В ходе обсуждения проекта Устава в него было внесено большое число поправок, которые касались структуры органов Союза, их полномочий. При этом около 80% россиян высказались за Союз с Белоруссией. Несколько больший процент выступающих за Союз был выявлен в Беларуси. 23 мая 1997 г. в Москве состоялось очередное заседание Высшего Совета Сообщества России и Белоруссии. На этом заседании был одобрен Устав Союза Беларуси и России, в который преобразовывалось Сообщество двух братских государств <*>. -------------------------------- <*> См.: Россия - Белоруссия. Одобрение Устава Союза Беларуси и России // Дипломатический вестник. 1997. N 6. С. 30.

В тот же день, 23 мая 1997 г., после завершения работы Высшего Совета Президенты России и Белоруссии в торжественной обстановке подписали Устав Союза, который является неотъемлемой частью Договора о Союзе Беларуси и России <*>. Оба документа были переданы на ратификацию в парламенты, которыми они вскоре были одобрены. 6 июня 1997 г. их одобрила Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, а 10 июня того же года - Совет Федерации. -------------------------------- <*> См.: Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. N 9. С. 68 - 72.

Устав Союза Беларуси и России уравнивал в правах граждан обоих государств. В соответствии с ним был введен институт гражданства Союза. Предусматривалось постепенное формирование унифицированной валютной системы. Согласно решению Высшего Совета Союза ранее созданные органы Сообщества были преобразованы в органы Союза. В конце декабря 1998 г. в Москве с рабочим визитом находился Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко <*>. Состоялись его встречи с Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным и Председателем Правительства Е. М. Примаковым. Главным итогом переговоров стало подписание Президентами двух стран Декларации о дальнейшем единении России и Белоруссии <**>. В ней были сформулированы основные задачи по созданию Союзного государства: -------------------------------- <*> См.: Визит А. Г. Лукашенко в Москву // Дипломатический вестник. 1999. N 1. С. 43. <**> См.: Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря 1998 г. // Дипломатический вестник. 1999. N 1. С. 44.

- разработка и вынесение на всенародное обсуждение проекта соответствующего договора; - формирование союзных органов государственной власти и управления; - выработка механизма проведения общей политики в международных делах; - вопросы обороны и безопасности. В экономической сфере предполагалось создание единого экономического пространства, в социально-гуманитарной - сближение социальных стандартов и обеспечение соблюдения прав граждан в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В Совместном заявлении Президентов двух государств было отмечено, что Россия и Беларусь сделали исторический шаг по пути единения двух братских стран и народов <*>. -------------------------------- <*> См.: Совместное заявление Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина и Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко // Дипломатический вестник. 1999. N 1. С. 44.

Помимо этого Президенты подписали еще два важных соглашения: Договор о равных правах граждан <*> и Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования <**>. -------------------------------- <*> См.: Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. N 2. С. 51 - 53. <**> См.: Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании равных условий субъектам хозяйствования от 25 декабря 1998 г. // Бюллетень международных договоров. 1999. N 4. С. 57 - 61.

Принятие указанных документов означало переход России и Белоруссии на качественно новый уровень интеграции в политической, экономической и социально-гуманитарной сферах. 28 апреля 1999 г. в Москве с рабочим визитом находился Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко <*>. Состоялись его встречи с Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным и Председателем Правительства Российской Федерации Е. М. Примаковым. -------------------------------- <*> См.: Россия - Белоруссия. Визит А. Г. Лукашенко в Россию // Дипломатический вестник. 1999. N 5. С. 62.

На встрече Президентов двух стран при рассмотрении вопросов углубления интеграции двух стран особое внимание было уделено подготовке проекта Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии. Б. Н. Ельцин и А. Г. Лукашенко подписали 14 решений Высшего Совета Беларуси и России, в том числе: - о завершении формирования единого таможенного пространства Союза Беларуси и России; - о концепции безопасности Союза Беларуси и России; - о концепции пограничной политики Союза Беларуси и России; - о концепции совместного оборонного заказа государств - участников Союза Беларуси и России. 8 сентября 1999 г. Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин нанес рабочий визит в Белоруссию <*>. Состоялись его встречи с Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко и премьер-министром С. С. Лингом. В ходе этих встреч предметно обсуждался весь комплекс российско-белорусских отношений, включая разработку Договора о создании Союзного государства и углубление экономической интеграции. -------------------------------- <*> См.: Россия - Белоруссия. Рабочий визит В. В. Путина в Белоруссию // Дипломатический вестник. 1999. N 10. С. 19.

На состоявшемся в тот же день заседании Исполкома Союза Беларуси и России были рассмотрены актуальные вопросы формирования единого экономического пространства, создания объединенных транспортной и электроэнергетической систем, формирования единого научно-технического пространства, расширение прямых межрегиональных связей. 22 ноября 1999 г. в Москве под председательством Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина состоялось очередное заседание Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России, в котором принял участие премьер-министр Республики Беларусь С. С. Линг <*>. На заседании были рассмотрены вопросы, связанные с намеченным на ближайшее будущее подписанием Президентами России и Белоруссии Договора о создании Союзного государства, ход выполнения решений Высшего совета и Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России, реализации положений российско-белорусского Договора о равных правах граждан, Протокола к Соглашению о создании равных условий субъектам хозяйствования и другие. -------------------------------- <*> См.: Заседание Исполнительного Комитета Союза Беларуси и России // Дипломатический вестник. 1999. N 12. С. 19.

8 октября 1999 г. одновременно в России и Белоруссии на всенародное обсуждение был вынесен проект Договора о создании Союзного государства <*>. В тот же день публикуется проект Программы действий по реализации данного Договора <**>. -------------------------------- <*> См.: Договор о создании Союзного государства. Проект // Российская газета. 1999. 8 окт. <**> См.: Программа действий по реализации Договора о создании Союзного государства. Проект // Российская газета. 1999. 8 окт.

После окончания обсуждения проекта Договора о создании Союзного государства все высказанные замечания и предложения были обобщены, Договор был доработан и в конце ноября 1999 г. представлен Президентам России и Белоруссии для подписания. 8 декабря 1999 г. в Москве прошло заседание Высшего Совета Беларуси и России, по завершении которого Президенты Б. Н. Ельцин и А. Г. Лукашенко подписали Договор о создании Союзного государства и Программу действий по реализации его положений <*>. -------------------------------- <*> См.: Заседание Высшего Совета Союза Беларуси и России // Дипломатический вестник. 2000. N 1. С. 26.

13 декабря 1999 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ ратифицировала Договор между Россией и Белоруссией о создании Союзного государства. 14 декабря 1999 г. то же самое сделал и парламент Белоруссии. 22 декабря 1999 г. Договор одобрил Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 26 января 2000 г. Договор вступил в силу <*>. -------------------------------- <*> См.: Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. С. 54.

Договор о создании Союзного государства состоит из преамбулы и 71 статьи, объединенных в 7 разделов. Так, согласно ст. 1 Договора Российская Федерация и Республика Беларусь создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения двух народов. В статье 3 Договора отмечено, что Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Для реализации целей Союзного государства создаются Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палата Союзного государства (ст. 4). Согласно статье 5 Договора Союзное государство является светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие. В соответствии с п. 1 ст. 6 Договора каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. В то же время Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности (п. 1 ст. 10). Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром (ст. 13). В Союзном государстве поэтапно вводится единая денежная единица (валюта) с одновременным созданием единого эмиссионного центра на основе соглашения между государствами-участниками (ст. 22). В разделе V определены полномочия органов Союзного государства: Высшего Государственного Совета, Парламента, Совета Министров, Суда, Счетной палаты, должностных лиц этих органов. Высшим органом Союзного государства является Высший Государственный Совет, в состав которого входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников (ст. 34). Высший Государственный Совет решает важнейшие вопросы развития Союзного государства (ст. 35). Его Председателем на основе ротации является один из глав государств-участников, если государства-участники не договорились об ином (ст. 36). С декабря 1999 г. им является Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко. Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников (ст. 37). Парламент Союзного государства состоит из двух палат - Палаты Союза и Палаты Представителей (п. 1. ст. 39). Палата Союза состоит из 36 членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов совета Республики, депутатов Палаты Представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь. Члены Палаты Союза работают на постоянной основе и получают вознаграждение за свой труд по месту постоянной работы (п. 2. ст. 39). Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 39). Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года (п. 4. ст. 39). Полномочия Парламента Союзного государства определены в ст. 40 Договора. Среди них: - принятие законов и Основ законодательства Союзного государства; - содействие унификации законодательства государств-участников; - заслушивание ежегодных посланий Высшего государственного Совета о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития; - заслушивание докладов и информации о деятельности Совета Министров; - принятие бюджета и заслушивание годовых и полугодовых отчетов о его исполнении; - утверждение отчетов, заслушивание докладов и сообщений Счетной палаты Союзного государства; - ратификация международных договоров, заключаемых от имени Союзного государства. Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров. В него входят его Председатель, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства. Председатель Совета Министров Союзного государства назначается Высшим Государственным Советом. Им может быть глава правительства одного из государств-участников на ротационной основе. Функции Совета Министров, его состав, а также порядок его деятельности определяются Положением, утверждаемым Высшим Государственным Советом (ст. 44). Полномочия Совета Министров определены в ст. 46 Договора. Государственный секретарь Союзного государства назначается и освобождается от должности Высшим Государственным Советом по представлению Председателя Совета Министров. В январе 2000 г. им утвержден П. П. Бородин. Суд Союзного государства является органом, который призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора о создании Союзного государства, его нормативно-правовых актов (ст. 50). В состав Суда входит 9 судей, назначаемых Парламентом Союзного государства по представлению Высшего Государственного Совета (ст. 51). Судьи назначаются и действуют в личном качестве из граждан Союзного государства сроком на 6 лет. В составе Суда не должно быть более 5 судей, являющихся гражданами одного государства. Судьи независимы (ст. 52, 53) <*>. -------------------------------- <*> См.: Шинкарецкая Г. Г. Союзное государство Белоруссии и России // Государство и право. 2001. N 4. С. 84.

Основываясь на Договоре о создании Союзного государства, Россия и Белоруссия приняли Программу действий по реализации положений Договора <*>. Задача Программы - зафиксировать содержание, этапы и сроки работы по передаче Союзному государству определенных в Договоре предметов ведения, формы их правового закрепления, организационные рамки этой деятельности, включая создание необходимых союзных и координирующих органов. -------------------------------- <*> См.: Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. С. 73.

С выполнением Программы должен быть завершен процесс создания Союзного государства с единым экономическим пространством, единой денежной единицей, общим бюджетом, единым таможенным пространством и транспортной системой. В течение 2000 и 2001 гг. продолжалась нелегкая работа по формированию Союзного государства. Состоялось несколько заседаний высших органов Союзного государства. Принято важное решение о введении единой денежной валюты с 2008 г. В 2002 году состоялось несколько заседаний Высшего Государственного Совета Союзного государства на уровне глав государств, несколько заседаний Совета Министров на уровне глав правительств, собиралось на свои сессии Парламентское Собрание Союзного государства. Все названные органы решали важные задачи строительства Союзного государства. Проводились переговоры руководителей России и Белоруссии. Одной из важнейших задач, стоящих перед двумя государствами, являлась разработка и принятие Конституционного Акта Союзного государства, определяющего государственное устройство и основы функционирования его институтов. Предстояло создать правовую базу для проведения выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства. По мнению Председателя Высшего Государственного Совета Союзного государства, Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, необходим Суд Союзного государства, который обеспечил бы единообразное толкование и применение Договора о создании Союзного государства и иных нормативных правовых актов <*>. -------------------------------- <*> См.: Галкин И., Гусев Н. На пути к Союзному парламенту // Парламентская газета. 2001. 6 июня.

В 2001 году началась разработка основных положений проекта Конституционного Акта Союзного государства России и Белоруссии. Была создана Рабочая группа под руководством заместителя руководителя администрации Президента Республики Беларусь Л. П. Козика. 1 февраля 2002 г. Рабочая группа подготовила проект документа "Принципы Конституционного акта Союзного государства" <*>. -------------------------------- <*> См.: Проект документа "Принципы Конституционного акта Союзного государства" http://www. bel-rus. ru/pressa/int/int. shtml 2004.

Согласно названному документу процесс создания Союзного государства должен основываться на общепризнанных принципах международного права: - суверенном равенстве государств; неприменении силы и угрозы силой; - нерушимости государственных границ; - территориальной целостности; - мирном разрешении споров; - невмешательстве во внутренние дела; - всеобщем уважении прав человека; - самоопределении народов и наций; - сотрудничестве государств; - добросовестном выполнении обязательств. Одним из принципов Конституционного Акта является сохранение суверенитета государств-участников, добровольность передачи полномочий государств-участников Союзному государству. За государствами остается право выхода из состава Союзного государства и возвращения переданных полномочий. Компетенция Союзного государства и предметы ведения, по которым Союзное государство полномочно участвовать в международных отношениях, обусловлены пределами переданных государствами-участниками полномочий. В Конституционном Акте разграничиваются предметы ведения и полномочия между Союзным государством и государствами-участниками. Граждане Союзного государства имеют право участвовать в делах Союзного государства как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (участие в выборах, референдумах, работе органов Союзного государства). Государства-участники являются равноправными членами Союзного государства. Порядок формирования органов Союзного государства должен обеспечивать равное представительство государств-участников в органах Союзного государства (Высший Государственный Совет, Совет Министров, Парламент, Суд, Счетная Палата, Постоянный Комитет, отраслевые и функциональные органы). Принимаемые органами Союзного государства решения должны учитывать взаимные интересы государств-участников. Конституционный Акт определяет компетенцию органов Союзного государства и разграничивает полномочия между ними. Каждый орган Союзного государства выполняет только ему присущие функции, регламентированные положениями Договора и Конституционного Акта. Для принятия решения органами Союзного государства используются следующие принципы: единогласие, право блокирования принятия решения представителями одного государства (решения Палаты представителей), право вето (законы Союзного государства). Конституционный Акт определяет виды нормативно-правовых актов, включаемых в правовую систему Союзного государства, и устанавливает их внутреннюю иерархию. Конституции государств-участников имеют приоритет над нормативно-правовыми актами Союзного государства. Конституционный Акт должен обладать приоритетом над актами Союзного государства. Конституционный Акт должен приниматься на основе и в соответствии с Договором о создании Союзного государства, а также иными международными договорами и соглашениями, заключаемыми между государствами-участниками. В Конституционном Акте должны быть установлены общие принципы реализации нормативно-правовых актов Союзного государства. На заседании Высшего Госсовета с участием Президентов России и Белоруссии в Минске 20 января 2003 г. был утвержден состав совместной комиссии по разработке проекта Конституционного Акта во главе с руководителями нижних палат парламентов обеих стран, которой подготовил проект названного документа <*>. -------------------------------- <*> См.: Проект Конституционного Акта Союзного государства http://www. belrus. ru/pressa/int/int. shtml 2004.

Проект Конституционного Акта после его одобрения Высшим Государственным Советом Союзного государства должен быть вынесен на референдум России и Белоруссии. Таким образом, все, о чем шла речь ранее, свидетельствует о том, что процесс формирования Союзного государства займет несколько лет. Его динамика и темпы, порой не всегда адекватные стремлениям народов двух пока самостоятельных государств, вселяют надежду и уверенность в том, что Союзное государство России и Белоруссии будет создано в недалеком будущем.

Название документа