Опыт международного сотрудничества в сфере борьбы с финансированием терроризма

ОПЫТ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ БОРЬБЫ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ТЕРРОРИЗМА

Ю. Г. ШПАКОВСКИЙ, Ф. Р. АББАСОВ

Ю. Г. Шпаковский, первый заместитель начальника Центра стратегических исследований МЧС России, генерал-майор, доктор юрид. наук, профессор.

Ф. Р. Аббасов, аспирант НИИ системного анализа Счетной палаты РФ, ведущий специалист Конституционного Суда Азербайджанской Республики.

Современный терроризм представляет собой чрезвычайно сложное социально-политическое явление, выступающее в десятках проявлений идеологической, национально-этнической, религиозной окраски, тесно переплетенных с организованной преступностью. Кроме того, он характеризуется резко возросшей технической оснащенностью, высоким уровнем организации, наличием значительных финансовых средств. Научно-технические достижения представляют новые возможности организациям и политическим режимам, использующим террористические методы в политической борьбе. Именно такими причинами обусловлено становление терроризма как глобальной угрозы человечеству. Одной из важнейших проблем, существенно влияющих на предотвращение распространения терроризма, является совершенствование международного сотрудничества в сфере перекрытия мировых финансовых потоков, направляемых на поддержку деятельности террористов. Так, по некоторым оценкам годовые доходы Организации Освобождения Палестины (например, от Иордании и других нефтедобывающих стран) достигают 150 - 200 млн. долл. США. При этом официальные лица названной Организации ежемесячно получают до 50 тыс. долл. и более, имеют солидные банковские счета в Швейцарии <*>. -------------------------------- <*> See: Walter Laquer. Terrorism - a Balance Sheet // The Terrorism Reader: A Historical Antology. Edited by Walter Laquer. Temple University Press. Philadelphia. 1978.

Не расценивая финансовую выгоду в качестве конечной цели, международные террористические группы тем не менее нуждаются в денежных средствах для привлечения новых сторонников, обеспечения поддержки на местах и за рубежом. Значительные суммы тратятся на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, на создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). И, безусловно, немалые денежные средства идут на непосредственную подготовку и проведение конкретных террористических актов. Проблема заключается в том, что истинные цели спонсирующей и спонсируемой сторон часто бывают затуманены, сбор финансовых средств террористической организацией нередко ведется под благовидными предлогами и, как правило, при помощи третьих лиц. На данный момент в мировом сообществе доминирует точка зрения, согласно которой задача борьбы с терроризмом не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений, а рассматривается в более широком аспекте - пресечь непосредственно террористическую деятельность, в существовании которой важную роль играет ее финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу. В этой связи потребовалось развитие новых форм международного правового сотрудничества. Результатом поиска таких форм явились разработка и принятие Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.). Названная Конвенция на настоящий момент стала первым международным документом, подписанным уже многими странами, который касается не просто отдельных видов террористической деятельности, но обращен в целом к явлению терроризма и такой важной его составляющей, как обеспечение его финансовой основы. Именно инициатива создания данной Конвенции способствовала принятию решения о выработке единой конвенции по вопросам терроризма. О приоритетности рассматриваемого направления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом свидетельствует Резолюция 1373 (2001), принятая Советом Безопасности ООН 28 сентября 2001 г., которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия мирового сообщества по пресечению его финансовых потоков <*>. -------------------------------- <*> See: New Craft of Intelligence: Reconstruction & Globalization. 28-30/0/2000 // The New Craft of Intelligence. Annual Conference of the Canadian Association for Security and Intelligence Studies (CASIS), September 20 - 20, 2000.

Согласно статье 8 Конвенции, каждое государство в соответствии с принципами национального права принимает необходимые меры, для того чтобы определить, обнаружить, заблокировать банковские счета или арестовать любые денежные средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений (входящих в сферу действия Конвенции) для целей возможной конфискации. Изложенное в полной мере относится также к денежным средствам, полученным в результате таких преступлений. Непосредственная работа по выработке единых подходов и стандартов в вопросах пресечения финансовых потоков, питающих терроризм, началась еще в середине 90-х гг. прошлого века. У ее истоков стоял ряд международных организаций, таких как "Восьмерка", Европейский Союз и Организация американских государств (ОАГ). Еще Итоговым документом совещания министров "Группы восьми" по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) было рекомендовано государствам принять меры, направленные на борьбу с финансированием террористической деятельности и включающие в себя пресечение и предотвращение (с использованием внутригосударственных средств) финансирования террористов и террористических организаций, как прямого, так и косвенного. Указанный документ рекомендовал также принятие мер регулирующего характера (когда это целесообразно) для предотвращения переводов денежных средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначены террористическим организациям, не препятствуя при этом законной свободе движения капитала <*>. -------------------------------- <*> См.: Коммюнике Министров стран "Группы восьми". Париж, 1996.

Мировое сообщество признало реальную угрозу со стороны финансирования терроризма и предприняло шаги для противодействия этому явлению. Европейский Союз провел международную конференцию, посвященную данной теме, в Люксембурге (1997 г.) и семинар в Вене (1998 г.). В 1999 году Организация американских государств провела в Аргентине вторую Межамериканскую конференцию по терроризму, выводы которой были приведены в Декларации, принятой в Мар-дель-Плата, и позже утверждены ОАГ. Среди выработанных конференцией предложений по противодействию терроризму содержались и рекомендации государствам ОАГ, направленные на сдерживание его финансирования. Лондонской конференцией по терроризму (7 - 8 декабря 1998 г.) были сформулированы разделяемые принципы государств "Группы восьми", включающие в себя намерение "сотрудничать еще теснее при расследовании, сборе разведывательной информации, обмене информацией, отслеживании средств, используемых в террористических целях", а также План действий. В целях создания руководящих принципов борьбы мирового сообщества с финансированием терроризма было предложено адаптировать рекомендации Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег к проблеме борьбы с финансированием террористической деятельности. В действительности это пока свелось к копированию указанных рекомендаций с заменой фразы "отмывание доходов, полученных преступным путем" на "финансирование терроризма" <*>. -------------------------------- <*> На состоявшемся 29 - 30 октября 2001 г. в Вашингтоне внеочередном пленарном заседании ФАТФ был расширен мандат Комиссии на вопросы борьбы с финансированием терроризма и выработаны восемь рекомендаций по рассматриваемой проблеме: принятие немедленных мер по ратификации и имплементации соответствующих документов ООН; криминализация финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций; замораживание и конфискация террористических активов; сообщение о трансакциях, подозреваемых в наличии отношения к террористам; предоставление возможно более широкого круга помощи правоохранительным органам и контрольным учреждениям других стран в вопросах расследования финансирования терроризма; введение требований в сфере борьбы с отмыванием денег в отношении альтернативных систем денежных переводов; ужесточение мер по идентификации владельца как в отношении международных, так и внутренних переводов; гарантии того, что собственность, особенно некоммерческих организаций, не будет использована в ненадлежащих целях - для финансирования терроризма.

Проблема выявления и пресечения финансовых каналов подпитки терроризма как раз и заключается в исключительном разнообразии используемых преступниками методов получения требуемых средств, которые могут включать в себя поиск и организацию легальных и нелегальных финансовых источников. Многие террористические организации нередко прибегали к чисто криминальным способам самофинансирования. Для этого они использовали грабежи (например, в Северной Ирландии, США); похищения в целях выкупа (Чечня); торговлю наркотиками (Перу, Афганистан (Аль-Каида)); а также вымогательство, мошенничество в финансовой сфере (в том числе с пособиями, налогами, страхованием, кредитными картами; подделку документов и выпуск фальшивых денег); контрабанду товаров и людей и т. п. Диапазон источников финансирования террористической деятельности исключительно широк. Обычной международной практикой является финансирование экстремистских организаций коммерческими предприятиями, отдельными симпатизирующими частными лицами и даже государственными спонсорами. Основные финансовые потоки идут из Северной Америки, Европы и богатого нефтью региона Ближнего Востока. При этом отслеживание таких потоков исключительно затруднено, поскольку действующие на данный момент в мире методики финансового контроля рассчитаны на технику отмывания денег, полученных преступным путем, связанную с "подозрительными операциями". О сложности борьбы с финансированием терроризма на национальном уровне свидетельствует опыт Германии, который с точки зрения правового обеспечения может служить примером одного из наиболее развитых. В Германии отсутствует законодательство, направленное непосредственно против финансирования терроризма, но действует ряд законов, позволяющих препятствовать сбору денежных средств для финансирования террористических актов. В целях пресечения легальной и нелегальной деятельности сборщиков соответствующих средств власти указанной страны прибегают к помощи разнообразных административных мер. Кроме изъятия и конфискации собранных денежных средств во время судебного расследования или процесса, Закон об ассоциациях (Vereinsgesetz) позволяет подвергнуть конфискации все активы объявленных вне закона ассоциаций. Ассоциации иностранцев в Германии могут быть объявлены вне закона. Принимая во внимание ту основополагающую роль, которую играет в развитии современного терроризма финансирование его из негосударственных источников, особое значение приобретает выработка (в рамках реализации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма) практических мер по созданию эффективной системы контроля за финансовыми потоками как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Затрагивая аспект международного сотрудничества в сфере пресечения финансирования террористической деятельности, хотелось бы отметить важность координации действий на международном уровне не только в вопросах отслеживания источников финансирования, но и лишения террористов возможности использования полученных средств на преступные цели (о чем говорилось в приведенном ранее Лондонском плане действий <*>). Причем налаженная система обмена информацией, безусловно, стала бы ключевым компонентом в деле создания механизма своевременного и эффективного пресечения данных видов деятельности. -------------------------------- <*> О важности соответствующей работы говорит текст Резолюции 1373 (2001) Совета Безопасности ООН, которая обязывает все государства воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки - активной или пассивной - организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в том числе путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам; а также призывает все государства найти возможности активизации и ускорения обмена оперативной информацией, особенно о действиях или передвижениях террористов или террористических сетей; подделанных или фальсифицированных проездных документах; торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения; использовании террористическими группами коммуникационных технологий; и угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием массового уничтожения // Резолюция 1373 (2001) Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г.

Практика взаимодействия государств в сфере борьбы с финансированием терроризма еще раз подтверждает мысль, что не существует альтернативы международному сотрудничеству в борьбе с терроризмом, и поскольку терроризм является международной проблемой, антитеррористическая деятельность является международным вопросом.

Название документа