Пути повышения эффективности деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ

В. А. МЕСТНИКОВ

Местников Виктор Александрович - аспирант кафедры международного права Московской государственной юридической академии.

Сегодняшняя Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) - это результат длительного процесса институционального оформления Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Первым из документов СБСЕ/ОБСЕ является принятый в Хельсинки в 1975 г. Заключительный акт, содержание которого можно сгруппировать в три крупных раздела: вопросы обеспечения безопасности; сотрудничество государств-участников в гуманитарной сфере; сотрудничество в экономической и экологической областях. В каждом из направлений деятельности ОБСЕ были разработаны определенные механизмы их осуществления. В частности, в рамках первого направления - обеспечения безопасности государств - таким механизмом является институт мер доверия и безопасности, в рамках гуманитарного - институт миссий экспертов и миссий докладчиков, и в экономико-экологическом направлении - Экономический форум. Другими словами, было бы неверным утверждать, что у ОБСЕ отсутствуют механизмы реализации ее целей и задач, однако относительно эффективности применения этих механизмов критические замечания, к сожалению, справедливы. Так, государства - участники СНГ 15 сентября 2004 г. приняли Обращение к партнерам по ОБСЕ, в котором высказали в том числе предложения о необходимости полноценного развития экономического и экологического измерения ОБСЕ, более сбалансированной работы ОБСЕ в гуманитарной сфере, подчеркнув такую негативную характеристику деятельности ОБСЕ, как практика ограничения ее полевой деятельности мониторингом политической ситуации <*>. -------------------------------- <*> Заявление государств - участников ОБСЕ относительно положения дел в ОБСЕ. Документ на офиц. сайте СНГ (последнее посещение - 11 февраля 2005 года).

Позицию Российской Федерации высказал Министр иностранных дел России Лавров С. В., особо отметив необходимость придания ей четкого международно-правового статуса: "Необходимо упорядочить правила процедуры ОБСЕ..., придать Организации полномасштабную правосубъектность" <*>. -------------------------------- <*> Статья Министра иностранных дел РФ С. В. Лаврова "Реформа усилит значимость ОБСЕ", опубликованная 29 ноября 2004 года в газете "Файнэншл Таймс". Статья на офиц. сайте МИД РФ (последнее посещение - 10 февраля 2005 года).

Проблема международно-правового статуса ОБСЕ

В международно-правовой науке международные межправительственные организации являются классическими субъектами международного права и как субъекты права должны обладать некоторыми юридическими признаками, при наличии которых можно говорить о существовании международной организации как правового образования. Одним из таких легальных критериев является создание и функционирование международной организации на основе международно-правового документа, как правило, устава, который служит в качестве учредительного акта данной международной организации. В отношении ОБСЕ позиции ученых-международников расходятся. Так, Игнатенко Г. В. и Тиунов О. И. полагают, что ОБСЕ действительно "пока не имеет целостного учредительного акта", но вместе с тем его роль "временно исполняют документы Парижской (1990 г.), Хельсинкской (1992 г.) и Будапештской (1994 г.) встреч" <*>. Аналогичную позицию занимают также Колосов Ю. М. и Кузнецов В. И. <**>. -------------------------------- <*> Международное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. / Отв. ред. проф. Г. В. Игнатенко и проф. О. И. Тиунов. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М). 2002. С. 339. <**> Подробнее см.: Международное право: Учебник. / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1999. С. 240.

По мнению Маргиева В. И., ОБСЕ является международной организацией, созданной не на основании международного договора, а на совокупности актов СБСЕ <*>. -------------------------------- <*> Маргиев В. И. Международные организации (теоретические аспекты). Майкоп: ГУРИПП "Адыгея", 2001. С. 25.

С точки зрения Лукашука И. И., ОБСЕ "учреждена не правовым, а политическим соглашением" и вследствие этого является "чисто политическим образованием, не обладающим международной правосубъектностью" <*>. -------------------------------- <*> Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 40.

Вместе с тем у ОБСЕ действительно объективно отсутствует учредительный акт как единый международно-правовой документ. Вопрос о юридической силе самих принятых в рамках СБСЕ/ОБСЕ документов также остается открытым. Ряд исследователей полагают, что Заключительный акт СБСЕ 1975 г. бесспорно является юридически обязательным. Например, по мнению Блищенко И. П., Заключительный акт является "обязательным международно-правовым документом, который представляет собой общее толкование императивных норм международного права, признанных всеми государствами-участниками" <*>. Малинин С. А. и Ковалева Т. М. утверждают, что обязательства, содержащиеся в хельсинкском Заключительном акте, "носят, несомненно, правовой характер" <**>. -------------------------------- <*> Блищенко И. П., Солнцева М. М. Мировая политика и международное право. М., 1991. С. 28. <**> Малинин С. А., Ковалева Т. М. Правотворческая деятельность международных организаций как способ реализации учредительного акта // Проблемы реализации норм международного права: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1989. С. 56.

С другой стороны, существует мнение, в соответствии с которым значение Акта таково, что "впервые за послевоенное время государства... закрепили основные правила взаимоотношений не в международно-правовом документе, а в политической декларации..." <*>. Это означает, что нормы Заключительного акта "прежде всего содержат моральные обязательства" <**>. -------------------------------- <*> Кутейников Александр. Правовые нормы международного регулирования: волны унификации // Международные процессы. 2003. N 1. Январь - апрель. С. 29. <**> Тункин Г. И. Право и сила в международной системе. М., 1983. С. 74.

Подобный подход к правовой природе хельсинкского Заключительного акта СБСЕ нашел отражение в работах зарубежных авторов. Чарни Дж. полагает, что "обязательства по Хельсинкскому акту не были бы приняты многими правительствами, если бы они были юридически обязательными" <*>. -------------------------------- <*> Вне конфронтации. Международное право в период после холодной войны: Сборник статей. М., 1996. С. 69.

Такая же ситуация и с документами СБСЕ/ОБСЕ, принятыми позднее: "Подписанные начиная с хельсинкского Заключительного акта в 1975 г. документы ОБСЕ не являются действенными международно-правовыми договорами,... они имеют характер... канонов, которые сопровождаются... политическими обязательствами" <*>. -------------------------------- <*> Вайденфельд В., Вессельс В. Европа от А до Я. Справочник европейской интеграции / Перевод с немецкого И. Греля, "Abberts XII". Рига, 2002. С. 239.

Таким образом, очевидно, что ОБСЕ нуждается в разработке и принятии учредительного документа как единого международно-правового документа, определяющего цели и задачи, структуру и компетенцию органов организации, членство в организации, порядок формирования бюджета. В процессе разработки подобного документа следовало бы рассмотреть вопрос о рационализации структуры организации, поскольку во многом "жизнеспособность каждой международной организации определяется... тем, насколько слаженно работают отдельные звенья ее внутриорганизационного механизма" <*>. -------------------------------- <*> Шибаева Е. А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 51.

В настоящее время, на наш взгляд, структура ОБСЕ чрезмерно бюрократизирована, несмотря на то что представители государств-участников постоянно заявляют о гибкости организации, "которая позволяет ей быстро адаптироваться к происходящим изменениям в международной обстановке" <*>. -------------------------------- <*> Роман Кирн. Глава VIII Устава ООН: необходимость более широкой интерпретации // Международное публичное и частное право. 2003. N 1 (10). С. 12.

Органы ОБСЕ представляют собой разветвленную систему, включающую в себя главные и вспомогательные структуры, - указывают отечественные ученые Галенская Л. Н. и Малинин С. А <*>. Далее авторы перечисляют эти структуры, из которых главных органов только 15: 1) Совещание глав государств и правительств; 2) Конференции по обзору; 3) Совет министров; 4) Парламентская ассамблея; 5) Руководящий совет; 6) Постоянный совет; 7) Действующий председатель; 8) Тройка председателей; 9) Генеральный секретарь; 10) Секретариат; 11) Форум по сотрудничеству в области безопасности; 12) Верховный комиссар по делам национальных меньшинств; 13) Бюро по демократическим институтам и правам человека; 14) Миссии ОБСЕ; 15) Миссии по поддержке санкций. -------------------------------- <*> Энциклопедия международных организаций: В 3-х т. Т. 1. Международные межправительственные организации / Под ред. проф. Л. Н. Галенской, проф. С. А. Малинина. СПб., 2003. С. 311.

Полагаю, следует руководствоваться многолетним опытом создания и деятельности международных межправительственных организаций, подробно изложенным в теоретических исследованиях как отечественных, так и зарубежных ученых-международников. По мнению Шибаевой Е. А., Поточного М., основу постоянной системы органов международных организаций составляют следующие виды органов: 1) высший; 2) исполнительный; 3) административный; 4) специальные комитеты и комиссии <*>. -------------------------------- <*> Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 19.

Высшие органы, по их утверждению, формируются из государств-членов. Каждое государство-член ex-officio входит в состав высшего органа и имеет в нем один голос <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 32.

Таким образом, исходя из анализа содержания документов СБСЕ/ОБСЕ, в качестве высшего органа ОБСЕ может выступать Совет глав государств и правительств государств - членов ОБСЕ (Совет ОБСЕ). В компетенцию Совета глав государств и правительств государств - членов ОБСЕ могли бы войти следующие вопросы: принятие новых членов организации; выборы главного административного должностного лица - Действующего председателя; выборы членов исполнительного органа; установление основ бюджета; рассмотрение отчетов о деятельности организации; обсуждение всех вопросов, связанных с предметной деятельностью организации, внесенных на его рассмотрение. В качестве исполнительного органа можно было бы предложить Совет министров иностранных дел ОБСЕ (Совет министров ОБСЕ), который бы выполнял следующие функции: обеспечение эффективности деятельности организации; осуществление связи с государствами-членами и другими международными организациями; составление бюджета организации; подготовку повестки дня заседаний Совета и выполнение определенных на его заседаниях задач и принятых решений; рассмотрение вопросов персонала; назначение Генерального секретаря организации. Поскольку структура организации должна соответствовать ее предметной компетенции, то есть основным направлениям деятельности, то с учетом "трех измерений" ОБСЕ, целесообразно сформировать три органа, каждый из которых будет нести ответственность за соответствующее направление деятельности организации. В ОБСЕ уже существуют два органа, ответственных за экономическую сферу и обеспечение безопасности: Руководящий совет, являющийся в то же время Экономическим форумом, и Форум по сотрудничеству в области безопасности. Аналогично этим двум институтам создается третий специализированный орган - Форум по сотрудничеству в гуманитарной области. Три форума будут нести ответственность перед Советом министров ОБСЕ. В структуре Форума по сотрудничеству в области безопасности следует выделить комитеты на основе географического критерия, специализирующиеся в исследовании вопросов обеспечения безопасности в рамках определенного региона, а также комитеты по мерам доверия и безопасности, по реализации Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. и Договора по открытому небу 1992 г. Специальный комитет будет заниматься вопросами использования миссий ОБСЕ. В Форум по сотрудничеству в гуманитарной области войдут в качестве комитетов Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, а также Бюро по демократическим институтам и правам человека и Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации. В рамках Экономического форума будут созданы три комитета: собственно Экономический комитет, Комитет по вопросам науки и техники, Комитет по вопросам охраны окружающей среды. Парламентская ассамблея ОБСЕ сохранит свои прежние функции в качестве консультативного органа, состоящего из должностных лиц представительных органов государств-членов. Поскольку Суд по примирению и арбитражу ОБСЕ был учрежден Конвенцией по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ 1992 года, то в отдельном закреплении его полномочий, порядка формирования в Уставе ОБСЕ необходимости нет. Достаточно лишь ссылки на данную Конвенцию. Административными функциями, в частности, обеспечением административного обслуживания заседаний Совета и Совета министров ОБСЕ, организацией архива с документацией ОБСЕ и распространением документов по просьбе государств-членов, выполнением других задач, возложенных на него Советом и Советом министров, будет заниматься Секретариат ОБСЕ, возглавляемый Генеральным секретарем.

Возможные пути повышения эффективности деятельности Организации по отдельным направлениям

1. Сотрудничество государств - участников ОБСЕ в сфере обеспечения безопасности

На наш взгляд, следует придерживаться конструктивной точки зрения, позволяющей избегать как откровенно пессимистичных характеристик организации, которая якобы "более недееспособна", так и излишне оптимистичных высказываний о роли ОБСЕ как "единственной организации общеевропейского формата, практикующей... всесторонний и системный подход к проблемам безопасности" <*>. -------------------------------- <*> Иванов И. С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. М., 2000. С. 96.

И такая точка зрения могла бы заключаться в том, что механизмы реагирования ОБСЕ в доконфликтных, конфликтных и постконфликтных ситуациях, безусловно, требуют доработки, но должны активно применяться. По словам Караганова С., "сам опыт ОБСЕ, Хельсинкского процесса бесценен, его можно и нужно применять там, где он может быть полезен, ... например, на... Ближнем Востоке... налицо острая нужда в региональной системе безопасности" <*>. -------------------------------- <*> Караганов С. ОБСЕ и другие проблемы // Российская газета. 2004. 17 декабря. С. 10.

Одним из таких механизмов является уже упомянутый институт мер доверия и безопасности, которые представляют собой самостоятельные международно-правовые средства, как коллективные, так и односторонние, направленные на предупреждение возникновения международных конфликтов в результате неправильной оценки одним государством военной деятельности другого государства и осуществляемые посредством передачи, получения, обмена и использования соответствующей информации о такой деятельности. В настоящее время существует целая система мер доверия и безопасности, предусмотренная Хельсинкским Заключительным актом СБСЕ 1975 г., Документом Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе 1984 - 1986 гг., Венским документом переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности 1990 г., Венским документом переговоров 1992 г., Венским документом переговоров 1994 г., Венским документом переговоров 1999 г., другими документами и соглашениями. Практика показывает, что применяются не все из существующих мер доверия и безопасности, а лишь некоторые из них, например, наблюдение, обмен ежегодными планами, предварительные уведомления, военные контакты и сотрудничество. В тех регионах, которые характеризуются нестабильной политической ситуацией, некоторые из приведенных мер не могут эффективно применяться. Вследствие этого меры доверия как институт права международной безопасности и как элемент системы международной безопасности нуждаются в дальнейшем развитии, а именно: - учитывая, что какой-либо универсальный международный договор по мерам доверия отсутствует, целесообразно разработать рамочное соглашение, в котором закрепить существующую систему мер доверия и безопасности, механизм их применения, возможность создания новых мер; - необходимо диверсифицировать современные меры доверия и безопасности в другие сферы сотрудничества государств - участников ОБСЕ; - необходимо расширять географические рамки применения мер доверия и безопасности. Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) является следующим инструментом обеспечения международной безопасности в регионе ОБСЕ. Актуальность его заключения была обусловлена тем, что "именно сочетание потенциала обычных и других вооружений чревато самой серьезной опасностью для регионального равновесия" <*>. -------------------------------- <*> Бережнова И. А. Европа и угроза распространения оружия массового уничтожения / Отв. ред. канд. ист. наук Т. Г. Пархалина, ИНИОН РАН. М., 1996. С. 7.

По словам Чернова В. Л., ДОВСЕ за счет крупных сокращений обычных вооружений значительно снизил роль военно-силового фактора в межгосударственных отношениях на Европейском континенте <*>. -------------------------------- <*> Чернов В. Л. Договор об обычных вооруженных силах в Европе / Статья на офиц. сайте МИД России (последнее посещение - 9 февраля 2005 года).

С прекращением существования ОВД, а затем и СССР, выводом советских/российских войск из ЦВЕ, Балтии и республик СНГ, возникновением очагов конфликтов договорные механизмы, предназначенные для поддержания баланса сил между двумя военно-политическими союзами, стали терять эффективность. Учитывая это, на основе проведенного анализа был разработан и внесен на рассмотрение государств - участников Договора целый пакет российских предложений по его модернизации, которые в обобщенном виде были представлены на первой Конференции по рассмотрению действия ДОВСЕ в 1996 г. Переговоры по адаптации Договора начались 21 января 1997 г. в рамках Совместной консультативной группы. Результатом переговоров стало подписание 19 ноября 1999 г. в Стамбуле Соглашения об адаптации ДОВСЕ. Адаптированный Договор предусматривает введение жесткой системы национально-территориальных ограничений, устанавливающей потолок для размещения ограниченных Договором наземных вооружений и техники и четкие временные и количественные рамки возможных изменений этого потолка без подрыва общей и региональной стабильности. Переход от прежней блоковой структуры договора к индивидуальным обязательствам препятствует дестабилизирующим накоплениям техники. К тому же система национальных ограничений предотвращает возможность неограниченной передачи квот вооружений от одного участника к другому. Тем самым решается двуединая задача - исключается опасность как концентрации сил в отдельных регионах или на отдельных направлениях, так и резкого дестабилизирующего приращения сил одним из государств-участников. В настоящее время режим контроля над обычными вооруженными силами в Европе сталкивается с двумя взаимосвязанными проблемами. Первая - это тупиковая ситуация со вступлением в силу Соглашения об адаптации ДОВСЕ. Вторая проблема заключается в том, что расширение НАТО, как признают балтийские государства, охватывает территорию непосредственно с Россией <*>. -------------------------------- <*> Ежегодник, СИПРИ: Вооружения, разоружение и международная безопасность. М.: Наука, 2003. С. 848.

По словам Иванова И. С., "если не принять серьезных и срочных мер, разрыв между системой контроля над вооружениями и реальной военно-политической обстановкой в Европе может стать непреодолимым" <*>. -------------------------------- <*> Выступления И. С. Иванова на 11-м заседании СМИД ОБСЕ // Дипломатический вестник. 2004. N 1. С. 13.

Таким образом, в интересах самих государств осуществление более активных шагов на пути их реализации и адаптации к новым политическим условиям.

2. Сотрудничество государств - участников ОБСЕ в гуманитарной сфере

Одним из направлений сотрудничества государств - участников ОБСЕ является человеческое измерение, которое, по словам Малинина С. А., "...является обязательным компонентом всеобъемлющего подхода к международной безопасности" <*>. -------------------------------- <*> Малинин С. А. Человеческое измерение как обязательный компонент всеобъемлющего подхода к международной безопасности // С. А. Малинин. Избранное: Статьи и отрывки из книг: право международной безопасности и международных организаций; договорное, морское, атомное право. С. 100.

Азаров А. Я. говорит о том, что "с конца 80-х годов постепенно формируются механизмы человеческого измерения, ... постоянно действующие институты и структуры..." <*>. -------------------------------- <*> Азаров А. Я. Права человека. Новое знание. М., 1995. С. 39.

Специфический механизм мониторинга в системе человеческого измерения ОБСЕ состоит из т. н. Венского и Московского механизмов, причем последний отчасти представляет собой дальнейшее развитие первого. Основа Венского механизма была заложена в венском Заключительном документе 1989 года. Впоследствии он получил дальнейшее развитие, в особенности на совещаниях Конференции по человеческому измерению в Копенгагене (1990) и Москве (1991) и на последующей встрече в Хельсинки (1992). Речь в этих документах идет о том, что государства будут обмениваться информацией и отвечать на запросы друг друга относительно уважения прав человека и основных свобод, контактов между людьми и других вопросов гуманитарного характера. В венском Итоговом документе государства-участники предусмотрели возможность проведения двусторонних встреч с другими государствами-участниками "с целью изучения вопросов, ... включая конкретные ситуации и конкретные случаи, имея в виду разрешить их" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 38.

Наконец, государства-участники договорились также о возможности привлекать внимание других государств-участников к вопросам, выносимым на двусторонние встречи, а также предоставлять информацию о таких обсуждениях на совещаниях Конференции по человеческому измерению, а также на следующих основных встречах СБСЕ. Отметим, что Венский механизм не предусматривает применение санкций в случае доказательства нарушения обязательств по человеческому измерению государством-участником. Исходя из консенсуса при принятии решений в организации, нельзя предпринимать действия против воли государства, которого такое решение может касаться. Следовательно, эффективность данного механизма во многом зависит от политического давления <*>. -------------------------------- <*> ОБСЕ и права человека. Информация на сайте (последнее посещение - 25 января 2004 года).

Венский механизм характеризовался и недостатком элемента независимости, поскольку функционировал лишь на межправительственном уровне, поэтому на московской встрече в 1991 г. он был дополнен системой миссий независимых экспертов или докладчиков. Парижской хартией для новой Европы было предусмотрено создание Бюро по свободным выборам для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках (ныне Бюро по демократическим институтам и правам человека - БДИПЧ). Принимая хельсинкский документ "Вызов времени перемен" 1992 г., в целях усиления процесса выполнения обязательств по СБСЕ и наблюдения за их выполнением, а также развития прогресса в области человеческого измерения государства-участники приняли решение "укрепить концептуальную основу их сотрудничества" <*>. -------------------------------- <*> Хельсинкский документ "Вызов времени перемен" 1992 г. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (последнее посещение - 5 июня 2004 года).

"Концептуальная основа для наблюдения за выполнением обязательств по СБСЕ и содействия сотрудничеству в области человеческого измерения" открывается положениями об усилении роли БДИПЧ как главного института в данной области. В документе подробно рассматриваются полномочия БДИПЧ, который, в частности: оказывает помощь в наблюдении за выполнением обязательств в области человеческого измерения; выступает в качестве центра информации; оказывает помощь в других видах деятельности в области человеческого измерения, включая создание демократических институтов (в том числе организует "семинары по проблемам демократического процесса" в ответ на просьбы государств-участников, предоставляет, при необходимости, технические средства и возможности Верховному комиссару по делам национальных меньшинств, осуществляет контакты с соответствующими международными и неправительственными организациями). Значительным шагом в области гуманитарного сотрудничества государств - участников ОБСЕ стало учреждение института Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, который "обеспечивает, по возможности, на самом раннем этапе "ранее предупреждение" и, в соответствующих случаях, "срочные действия" в отношении напряженных ситуаций, которые связаны с проблемами национальных меньшинств и которые потенциально способны перерасти в конфликт в регионе СБСЕ, затрагивающий мир, стабильность или отношения между государствами-участниками" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

По мнению Левина Л., "Верховный комиссар наделен такими полномочиями в надежде на то, что присутствие беспристрастного должностного лица должно облегчить диалог между сторонами в конфликте и помочь найти решение спорных вопросов" <*>. -------------------------------- <*> Левин Л. Права человека: вопросы и ответы. М., 1997. С. 49.

В то же время деятельность Верховного комиссара, впрочем, как и миссий экспертов и миссий докладчиков, как правило, ограничивается сбором соответствующей информации о конкретных фактах, ее оценкой и последующим рассмотрением докладов или иной информации в соответствующих органах ОБСЕ. В данной ситуации, полагает Дзасохов С. А., эффективность систем докладов как механизма контроля на сегодняшний день невысока, а "процедура рассмотрения межгосударственных сообщений... носит характер примирительного механизма, направленного на снятие взаимных претензий государств. Такая деятельность вряд ли может быть целесообразна и достаточно эффективна как механизм контроля в сфере прав человека" <*>. -------------------------------- <*> Дзасохов С. А. Некоторые аспекты межгосударственного сотрудничества в сфере прав человека / Рукопись деп. в ИНИОН АН СССР. Москва, 1989. С. 3.

Механизм индивидуальных сообщений, продолжает Дзасохов С. А., "несмотря на отдельные недостатки, ... в целом является наиболее интересным и перспективным из вышеперечисленных процедур. При условии дальнейшего совершенствования данной процедуры... механизм прямых контактов индивидов с международными организациями может стать одним из эффективных инструментов обеспечения общепризнанных прав и свобод человека во всем мире" <*>. -------------------------------- <*> Дзасохов С. А. Некоторые аспекты межгосударственного сотрудничества в сфере прав человека. С. 19.

Таким образом, необходимо усилить существующие контрольные механизмы в целях более эффективного решения задач по обеспечению прав человека и основных свобод, в том числе: - рассмотреть вопрос о возможности применения санкций к государству, нарушающему соответствующие положения о правах человека в документах СБСЕ/ОБСЕ; - существующий механизм человеческого измерения ОБСЕ дополнить механизмом индивидуальных сообщений физических лиц о нарушении их прав в соответствующие органы ОБСЕ.

3. Сотрудничество государств - участников в области экономики, науки и техники и защиты окружающей среды

В Обращении государств - участников СНГ к партнерам по ОБСЕ говорится о том, что "созданные механизмы и принятые в этой сфере документы не обеспечивают должную реализацию договоренностей в области торговли, деловых контактов и возможностей, промышленного сотрудничества, развития энергетики и транспорта, инвестиций, обменов в сфере науки и техники, охраны окружающей среды" <*>. -------------------------------- <*> Заявление государств - участников ОБСЕ относительно положения дел в ОБСЕ. Документ на офиц. сайте СНГ (последнее посещение - 11 февраля 2005 года).

Хельсинкский Заключительный акт 1975 г. закрепил стремление государств-участников интенсифицировать их сотрудничество в области торговли, промышленности, науки и техники и окружающей среды, основанное на осознании того, что "растущая экономическая взаимозависимость в мире побуждает к более действенным общим усилиям для решения основных мирохозяйственных проблем, и подчеркивает тем самым необходимость содействия развитию устойчивых и справедливых международных экономических отношений" <*>. -------------------------------- <*> Хельсинкский Заключительный акт СБСЕ 1975. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (последнее посещение - 13 февраля 2005 года).

В Заключительном акте государства-участники предусмотрели принятие ряда мер, направленных на развитие торгово-экономических отношений, улучшение деловых контактов и сопровождающий его рост доверия в деловых отношениях: это в том числе меры по ускорению ведения деловых переговоров; меры, направленные на улучшение условий для деятельности иностранных организаций, фирм, банков, занимающихся внешней торговлей; меры, облегчающие публикацию и распространение в экономической и коммерческой информации; меры, направленные на расширение знаний и разработку методов, необходимых для эффективного сбыта; меры, направленные на развитие международной гармонизации стандартов, а также международного сотрудничества в сфере сертификации. В области науки и техники: меры, направленные на быстрое осуществление и улучшение организации международных визитов ученых и специалистов; меры, направленные на более широкое использование коммерческих каналов и деятельности в области прикладной науки и техники и для передачи достижений, полученных в этой области. И в сфере защиты окружающей среды: изучение проблем окружающей среды, поощрение развития комплексного научного подхода к проблемам окружающей среды; сближение политики в области окружающей среды и, где это целесообразно и возможно, их гармонизации; разработка, производство и совершенствование оборудования, предназначенного для защиты и улучшения окружающей среды и наблюдения за ее состоянием. По словам Петровой Г. В., на основе и в развитие идей хельсинкского Совещания в последующие годы был принят ряд международных актов, имеющих природоохранное значение <*>. Среди таких актов она приводит подписанную в мае 1977 г. в Женеве Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду. -------------------------------- <*> Петрова Г. В. Международные конференции по охране окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии: Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы, ИНИОН АН СССР. М., 1980. С. 265.

Необходимо отметить, что с принятием Хельсинкского Заключительного акта СБСЕ активизировалось и экономическое сотрудничество государств - участников Совещания. Так, Мазов В. А. отмечает, что большое распространение получила такая форма взаимовыгодного и экономического сотрудничества, предусмотренная Заключительным актом, как соглашения на компенсационной основе <*>. -------------------------------- <*> Мазов В. А. Принципы Хельсинки и международное право. М., 1979. С. 124.

Боннская конференция 1990 г. по экономическому сотрудничеству в Европе стала одним из рубежных событий в эволюции СБСЕ, а позже - экономического измерения ОБСЕ, когда государства-участники выразили свою приверженность принципам рыночной экономики, открыв тем самым путь к качественному совершенствованию экономического сотрудничества <*>. -------------------------------- <*> ОБСЕ: Общие сведения (Справочник ОБСЕ). Публикация Секретариата ОБСЕ. Вена. С. 168.

Что, впрочем, не помешало государствам-участникам принять документ, "страдающий известной декларативностью" <*>. -------------------------------- <*> Выступление Российской делегации на XI Экономическом форуме ОБСЕ по вопросу о подготовке нового документа - Стратегии ОБСЕ в области экономического и экологического измерения. Прага, 23 мая 2003 года. Информация на офиц. сайте МИД России (последнее посещение - 10 февраля 2005 года).

С 2002 г., по словам Генерального Секретаря ОБСЕ Яна Кубиша, ОБСЕ предприняла меры по усилению своей работы, касающейся данного измерения <*>. -------------------------------- <*> Ежегодный доклад о деятельности ОБСЕ за 2002 год. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (последнее посещение - 10 ноября 2004 года).

В 2003 году в Маастрихте на 11-й встрече Совета министров ОБСЕ были приняты два важных взаимосвязанных документа: Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке и Стратегия ОБСЕ в области экономического и экологического измерения. Первый из указанных документов относит к числу экономических факторов, угрожающих стабильности и безопасности: углубление социально-экономического неравенства, отсутствие верховенства закона, слабость государственного и корпоративного управления, коррупцию, массовую нищету и высокий уровень безработицы, - эти факторы могут создавать питательную среду для других серьезных угроз <*>. -------------------------------- <*> Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке. Маастрихт, 2003. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (10 февраля 2005 года).

Тут же подчеркивается, что деградация окружающей среды, неустойчивое потребление природных ресурсов, безответственное обращение с отходами и загрязнение воздействуют на экосистемы и влекут за собой существенные негативные последствия для здоровья населения, благосостояния, стабильности и безопасности государств, к которым могут приводить экологические бедствия <*>. -------------------------------- <*> Там же.

В документе резюмируется, что связанные с этими факторами проблемы управления причиняют прямой ущерб и одновременно сокращают потенциал устойчивого экономического и социального развития, а также эффективного противодействия экономическим и экологическим вызовам и угрозам безопасности и стабильности <*>. -------------------------------- <*> Там же.

В Стратегии ОБСЕ в области экономического и экологического измерения утверждается, что реакцией государств-участников на возникновение и эскалацию опасных факторов экономического и экологического характера являются, в частности, "дальнейшее развитие сотрудничества государств-участников в различных областях, а также меры и политика, нацеленные на повышение качества управления на всех уровнях, обеспечение устойчивого развития во всех его аспектах и защита окружающей среды" <*>. -------------------------------- <*> Стратегия ОБСЕ в области экономического и экологического измерения. Маастрихт, 2003. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (10 февраля 2005 года).

В дальнейшем деятельность ОБСЕ в рассматриваемом направлении заключалась в основном в проведении ряда научно-практических семинаров. В качестве примера можно привести семинары, проведенные в 2002 году: "Социально-экономические последствия разоружения" (Париж); "Координация региональных усилий по повышению транспарентности и созданию условий для развития бизнеса" (Бухарест); два практических семинара, посвященных пресечению финансовой подпитки терроризма (Бишкек, Астана). В том же году была проведена десятая встреча Экономического форума (Прага) по теме "Сотрудничество в области устойчивого водопользования и охраны качества природных ресурсов в контексте ОБСЕ". Во исполнение решений этой встречи было начато осуществление ряда мероприятий и других проектов в области охраны окружающей среды, в том числе: - в Кыргызстане и Казахстане - содействие в создании межгосударственной комиссии по водным ресурсам рек Чу и Талас (в сотрудничестве с Европейской экономической комиссией ООН); - на Южном Кавказе - руководство осуществлением, с участием Армении, Азербайджана и Грузии, проекта "Наблюдение за использованием вод рек Южного Кавказа" (во взаимодействии с НАТО); - в Восточной Европе - стимулирование дискуссии по правовым аспектам рассматриваемого в настоящее время между Молдовой и Украиной вопроса о трансграничном водопользовании <*>. -------------------------------- <*> Ежегодный доклад о деятельности ОБСЕ за 2002 год. Документ на офиц. сайте ОБСЕ (последнее посещение - 10 ноября 2004 года).

Таким образом, если на экологическом направлении наблюдаются практические шаги по реализации закрепленных в документах СБСЕ/ОБСЕ обязательств по защите окружающей среды, подготавливаются и подписываются документы международно-правового характера, в экономическом сегменте данного направления деятельности ОБСЕ наблюдается, говоря экономическим же языком, определенная стагнация. Вследствие этого возникает вопрос о путях повышения динамики действий ОБСЕ по решению социально-экономических проблем, вопросов развития науки и техники, поскольку продолжение такой стагнации ставит под сомнение актуальность самого существования данного измерения ОБСЕ. Последнее нежелательно, так как приводит к дисбалансу во всеобъемлющем, комплексном подходе ОБСЕ в своей деятельности, сочетающем проблемы обеспечения военно-политической безопасности государств-участников, прав человека и основных свобод, экономического и экологического сотрудничества. Таким образом, дальнейшее существование Организации зависит от того, предпримут ли государства-участники практические шаги по реформированию ее структуры и механизмов реализации поставленных перед ней целей и задач на всех направлениях деятельности. В этой связи актуальным представляется утверждение о том, что "относительно низкая эффективность ОБСЕ - результат скорее нежелания государств принять и задействовать одобренные нормы поведения, чем недостатка соответствующих процедур, как это часто утверждается" <*>. -------------------------------- <*> Ежегодник СИПРИ, 1995. Вооружения, разоружение и международная безопасность. М., 1996. С. 204.

Название документа