Североатлантический договор 1949 г. Комментарий

(Кашкин С. Ю., Калиниченко П. А.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

СЕВЕРОАТЛАНТИЧЕСКИЙ ДОГОВОР 1949 Г.

КОММЕНТАРИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 мая 2005 года

С. Ю. КАШКИН, П. А. КАЛИНИЧЕНКО

Кашкин С. Ю., д. ю.н., проф.

Калиниченко П. А., к. ю.н.

Североатлантический договор, подписанный в г. Вашингтоне 4 апреля 1949 г. и вступивший в силу 24 августа 1949 г., выступает в качестве учредительного документа Организации Североатлантического договора (НАТО). Договор включает небольшую преамбулу и 14 статей. Участниками НАТО первоначально стали 12 стран, из них 10 европейских государств (Бельгия, Великобритания, Дания, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Франция), а также США и Канада. Сегодня Североатлантический альянс насчитывает уже 26 государств. Участники НАТО обязались объединять свои усилия для коллективной обороны, сохранения мира и безопасности, соблюдая верность Уставу ООН, развивать экономическое сотрудничество, охранять "свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанные на принципах демократии, свободы личности и господства права" (преамбула, ст. 1, 2). Согласно ст. 5 Североатлантического договора "вооруженное нападение против одной или нескольких из них [стран - членов НАТО] будет рассматриваться как нападение против них всех... Если такое нападение случится, каждая из них... окажет немедленное содействие подвергшимся такому нападению стороне или сторонам и в случае необходимости совместно с другими сторонами использует вооруженную силу для восстановления и поддержания безопасности в Североатлантическом районе". НАТО является организацией военного сотрудничества, задача которой состоит в создании альянса между государствами-членами для обеспечения коллективной обороны, реализуя соответствующие положения ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций. Заключив Североатлантический договор, государства-члены взяли на себя обязательство поддерживать и развивать, как индивидуально, так и коллективно, свой оборонный потенциал, обеспечивая основу для коллективного военного планирования. Положения учредительного договора НАТО полностью отвечают принципам и духу Устава ООН. Заключение этой "трансатлантической сделки", как назвал Североатлантический договор один из бывших постоянных представителей США в НАТО, стало решающим шагом на пути решения проблемы безопасности западноевропейских стран. Именно привлечение военной мощи Соединенных Штатов Америки (включая "ядерный зонтик") для отражения т. н. угрозы с востока и явилось фактической целью создания и деятельности Организации Североатлантического договора. "Подписание Североатлантического договора отражало необходимость западноевропейских стран в американском содействии против того, что они в 1948 г. считали советской угрозой... Трансатлантические отношения являются главной сутью, сердцевиной существования НАТО. Вместе с ОЕЭС (ОЭСР) НАТО установило одну из важнейших институциональных основ межгосударственного сотрудничества двух североамериканских стран и большинства западноевропейских государств" <1>. -------------------------------- <1> Archer Cl. Organizing Europe. The Institutions Integration. L. 1991. P. 201, 211.

Во времена "холодной войны" НАТО являлось одним из ключевых действующих лиц в противоборстве т. н. западного и восточного блоков. НАТО олицетворяло военную мощь стран западного блока, в отличие от своего антипода - Организации Варшавского договора (ОВД), созданной в 1955 г., в рамках которой проводилось военное сотрудничество СССР и его восточноевропейских союзников. Создавалось ли НАТО в качестве интеграционной организации? На этот вопрос вряд ли можно дать однозначный ответ. В качестве военного блока НАТО, бесспорно, способствовала интеграции и сотрудничеству западноевропейских стран в военно-политической сфере, координации военной политики государств Западной Европы, созданию совместных вооруженных сил и т. п. Так, уже к 1953 г. совокупная численность войск НАТО в Европе составила около 100 дивизий (более чем в 5 раз больше, чем в 1950 г.); за первые три года НАТО было построено 125 новых баз военно-воздушных сил; общие военные расходы возросли почти в 4 раза <2>. С другой стороны, всякий военный союз (в том числе союз стран НАТО) являлся прежде всего союзом "против" - против общего противника или противников. Что же касается объединения "за", развития сотрудничества и интеграции в других сферах, кроме военной, несмотря на содержащиеся по этим вопросам отдельные декларации в Североатлантическом договоре, роль этих элементов в деятельности НАТО находилась до недавнего времени в тени, оттесняемая более насущными проблемами. Интересны в этой связи данные опросов общественного мнения, приводимые в книге Генерального секретаря НАТО Лорда Измэй, о первых пяти годах существования НАТО. Опрос населения, проведенный в 1953 г. в США и крупнейших европейских странах - членах НАТО - Великобритании, Италии и Франции, показал, что 79% американских респондентов, 82% английских, 87% итальянских и 89% французских не смогли сказать, за что выступает НАТО, какие позитивные цели ставит перед собой <3>. -------------------------------- <2> Florinsky M. T. Integrated Europe. N. Y., 1953. P. 94. <3> Lord Ismay. NATO: The First Five Years, 1949 - 1954. Paris, 1954. P. 154.

Численный состав членов НАТО во времена "холодной войны" расширялся несколько раз. В 1952 г. в НАТО вступили Греция и Турция (оба государства, соперничество которых в Средиземноморье общеизвестно, были приняты одновременно в Организацию), в 1955 г. - Федеративная Республика Германия (при этом восточная часть разделенной Германии - Германская Демократическая Республика (ГДР) входила в ОВД), в 1982 к Североатлантическому альянсу присоединилась Испания. С окончанием противостояния двух систем, объединением Германии и прекращением существования СССР, смысл в продолжении прежней деятельности НАТО исчез. Перед Организацией встал вопрос о преобразовании своей деятельности, изменении приоритетов и предназначения. Альтернативой этому мог явиться только самороспуск, как это и произошло в случае с ОВД. Современная история НАТО начинается со встречи глав государств/правительств государств-членов в Риме в ноябре 1991 г., где была определена стратегическая концепция, определившая новые подходы к обеспечению безопасности, основанной на диалоге, сотрудничестве и коллективной обороне. На этой же встрече была принята Декларация о мире и сотрудничестве, определившая новые задачи и направления деятельности НАТО в свете новой общей институциональной основы безопасности в Европе и сфере развития партнерских отношений со странами Центральной и Восточной Европы, некогда бывшими противниками. Для налаживания более тесных отношений с последними был учрежден специальный Совет североатлантического сотрудничества (ССАС). С развитием этих партнерских отношений, расширением количества государств-партнеров за счет стран СНГ и появлением программы НАТО "Партнерство ради мира" в 1997 г. ССАС сменил Совет евроатлантического партнерства (СЕАП). Логическим итогом налаживания добрососедских отношений между странами Восточной и Центральной Европы и государствами - членами НАТО, развития сотрудничества в оборонной сфере явилось присоединение в 1999 г. к НАТО Венгрии, Польши и Чехии, трех стран - членов бывшего ОВД. Таким образом, это было уже четвертое по счету расширение НАТО за всю историю ее существования и первое после окончания "холодной войны". Пятое расширение НАТО произошло в 2004 г., к Организации присоединились другие страны Центральной и Восточной Европы - Словения, Словакия, Румыния, Болгария, Латвия, Литва и Эстония. Ст. 10 Североатлантического договора устанавливает порядок присоединения к Организации и определяет требования к государству-кандидату. Государство-кандидат должно быть европейским, должно быть способно развивать принципы Североатлантического договора и должно вносить вклад в безопасность Североатлантического региона. Присоединение такого государства возможно только после того, как все государства - члены НАТО по общему согласию сделают предложение этому государству-кандидату о вступлении в Организацию. В отношении Венгрии, Польши и Чехии такое предложение было сделано на встрече глав государств/правительств государств - членов НАТО в июле 1997 г. в Мадриде. Современные конкретные цели и направления деятельности НАТО строятся на основе Стратегической концепции Североатлантического союза, одобренной главами государств/правительств на заседании Североатлантического совета в Вашингтоне 23 - 24 апреля 1999 г. Опираясь на принципы Договора 1949 г., на первое место Стратегическая концепция выдвигает задачу обеспечения безопасности Евроатлантического региона, подчеркивая неразрывность судеб Европы и Северной Америки. Основными направлениями деятельности НАТО в Евроатлантическом регионе являются урегулирование кризисов и развитие партнерских отношений с государствами, не являющимися членами НАТО, в том числе и в свете расширения альянса. Важной составляющей современной деятельности НАТО является также контроль за вооружениями, разоружение и нераспространение оружия массового поражения. Специально выделяя т. н. Европейскую составляющую в области безопасности и обороны, Стратегическая концепция 1999 г. подчеркивает претензии НАТО на ключевую роль в создании системы коллективной безопасности в Европе и в сотрудничестве с Западноевропейским союзом и Европейским союзом по вопросам построения общеевропейской оборонной политики. В свою очередь, Европейский союз придает особое значение отношениям с НАТО. Сущность их раскрывается в абз. 3 пар. 1 ст. 17 Договора о Европейском союзе 1992 г.: "Политика Союза, проводимая в соответствии с данной статьей, не должна наносить ущерб особому характеру политики в области безопасности и обороны, проводимой отдельными государствами-членами, и должна уважать обязательства отдельных государств-членов, которые обеспечивают их общую оборону путем участия в Организации Североатлантического договора (НАТО), в соответствии с Североатлантическим договором, и рассматривают ее как совместимую с общей политикой безопасности и обороны, учрежденной в этих рамках". Десять государств - членов Европейского союза являются участниками Североатлантического пакта. Следовательно, создавая собственный оборонный союз, в рамках учредительного договора Европейского союза необходимо было оговорить соотношение обязательств этих государств по Маастрихтскому договору с обязательствами, принятыми ранее по Вашингтонскому договору 1949 г., разграничить эти два Соглашения. Тем более это было важно, поскольку Североатлантический договор в ст. 8 устанавливает жесткое правило, запрещающее государствам-участникам принимать на себя международные обязательства, противоречащие Вашингтонскому договору. Сам Североатлантический договор предельно краток в своих формулировках и устанавливает только общие положения о функционировании Организации. Его можно было бы назвать рамочным соглашением, если бы структуры НАТО наделялись нормотворческими полномочиями. К сожалению, даже текущие цели и приоритеты Организации закрепляются в акте, который скорее является политической декларацией, нежели нормативным документом, - Стратегической концепции Североатлантического союза. Вообще, одним из наиболее существенных недостатков в работе НАТО является то, что многие значительные мероприятия Организации строятся на основе документов, не являющихся юридически обязательными, актов, относящихся к категории soft law. По нашему мнению, это в значительной степени снижает интеграционные возможности альянса по проблемам сотрудничества, отнесенным к его компетенции. Другим большим недостатком в деятельности НАТО является аморфность многих ее структур, учрежденных на основе актов soft law либо вообще существующих ipso facto. Североатлантический договор в ст. 9 говорит только о двух органах НАТО - Совете (Североатлантическом совете), который по своему усмотрению формирует организационную структуру НАТО, и Комитете обороны (Комитете военного планирования), создаваемом Советом для получения рекомендаций о реализации статей 3 и 5 Вашингтонского договора, посвященных праву на коллективную самооборону государств - членов Организации. Действительно, Североатлантический совет является главным органом Организации, включающим представителей от каждого государства-члена и собирающимся на заседания не реже одного раза в неделю (т. н. Постоянный совет). Совет может собираться на уровне постоянных представителей государств-членов при НАТО, министров иностранных дел, министров обороны государств-членов или глав государств/правительств. Все решения в Совете принимаются на основе консенсуса (по общему согласию). Председательствует в Совете Генеральный секретарь НАТО, выполняющий функции координатора и организатора заседаний. В отсутствие Генерального секретаря его функции исполняет его заместитель. Функции председателя может исполнять также т. н. дуайен Совета - постоянный представитель при НАТО дольше всех остальных постоянных представителей при НАТО, занимающий данный пост. На заседаниях Совета на уровне министров иностранных дел функции почетного председателя возлагаются на одно из государств-членов, этот пост замещается государствами-членами ежегодно в порядке английского алфавита. Североатлантический совет может рассматривать на своих заседаниях любой вопрос, относящийся к ведению организации. Деятельности Североатлантического совета содействует Главный политический комитет, осуществляющий подготовку заседаний Совета и принимаемых им решений. Следующим по важности органом НАТО является Комитет военного планирования, заседающий в составе 25 постоянных представителей государств-членов и не реже двух раз в год в составе министров обороны 25 государств-членов. В Комитете военного планирования, как и в других органах объединенной военной структуры НАТО, с 1966 г. не участвует Франция. Комитет военного планирования рассматривает большинство вопросов, касающихся коллективной обороны государств-членов. В том же составе и в том же порядке, что и Комитет военного планирования, проводит свою работу Группа ядерного планирования. Этот орган рассматривает вопросы, связанные с развертыванием ядерных вооружений, обеспечением безопасности при их базировании, осуществлением контроля за их нераспространением и т. п. Высшей военной инстанцией НАТО является Военный комитет, состоящий из начальников генеральных штабов государств-членов и возглавляемый председателем Военного комитета, назначаемым на трехлетний срок членами Военного комитета из своего состава. На этом уровне заседания Военного комитета проводятся обычно три раза в год, на уровне военных представителей государств-членов при НАТО Военный комитет заседает еженедельно. Комитет осуществляет руководство всеми практическими военными мероприятиями Организации, выдвигает предложения по совершенствованию коллективной обороны и подотчетен в своей деятельности Совету, Комитету оборонного планирования и Группе ядерного планирования. Военному комитету непосредственно подчиняются два верховных главнокомандующих НАТО - Верховный главнокомандующий объединенными силами НАТО в Европе и Верховный главнокомандующий объединенными силами НАТО в Атлантике. Военному комитету в его деятельности содействует Международный военный штаб. В структуре НАТО существует около трех десятков вспомогательных комитетов, ответственных за различные сферы деятельности Организации: Комитет по противовоздушной обороне, Политический комитет, Комитет по анализу вопросов обороны, Комитет по стандартизации, Главный комитет по гражданскому чрезвычайному планированию, Научный комитет, Особый комитет и др. Ответственным лицом Организации Североатлантического договора, представляющим Организацию во внешних связях и формально осуществляющим руководство большинством структур НАТО, является Генеральный секретарь, назначаемый правительствами государств-членов по предложению Совета. Генеральный секретарь осуществляет руководство подготовкой и организацией заседаний натовских структур и в первую очередь Совета, а также координирует позиции представителей государств-членов в процессе консультаций. Штаб-квартира НАТО находится в г. Брюсселе. Под эгидой НАТО осуществляют свою деятельность ряд политических структур, значение некоторых из них немаловажно в современной международной политике. К таким структурам относятся Совет евроатлантического партнерства, который имеет около десятка формаций, Североатлантическая ассамблея, а также Ассоциация Атлантического договора, Военная академия НАТО и др. К структурам такого рода относится и Совет Россия - НАТО, учрежденный на основе Декларации глав государств и правительств Российской Федерации и государств - членов НАТО, подписанной в Риме 28 мая 2002 г. (Римская декларация). Римская декларация является логическим продолжением развития отношений между Россией и НАТО, сложившихся после "холодной войны" и связанных с процессами реформирования НАТО, его расширением, и, в частности, тех положений, которые были закреплены в 1997 г. в Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора. В Основополагающем акте стороны закрепили, что они не рассматривают друг друга в качестве противников и их общим обязательством является преодоление остатков прежней конфронтации и соперничества, укрепление взаимного доверия и сотрудничества, содействие созданию стабильной, мирной и неразделенной Европы, единой и свободной, на благо всех ее народов. Актом определялись первоначальный механизм сотрудничества и области консультаций и сотрудничество между Россией и НАТО. Совет Россия - НАТО согласно Римской декларации должен заменить Совместный постоянный совет Россия - НАТО, созданный на основе раздела II Основополагающего акта 1997 г. Совет Россия - НАТО заседает на уровне послов государств при НАТО не реже одного раза в месяц, на уровне министров иностранных дел или министров обороны дважды в год и на уровне глав государств/правительств по мере необходимости. Председательствует в Совете Россия - НАТО Генеральный секретарь НАТО. Все государства - участники Совета Россия - НАТО равноправны при обсуждении проблем и в принятии решений Советом, которое осуществляется на основе консенсуса. По сути дела, заседание Совета Россия - НАТО является расширенным заседанием Североатлантического совета. Римская декларация обозначает лишь первоначальные сферы сотрудничества в современных рамках "двадцати семи": борьба против терроризма, кризисное регулирование, нераспространение оружия массового уничтожения, контроль над вооружениями, противоракетная оборона, спасение на море, военное сотрудничество, гражданское чрезвычайное планирование и реагирование, новые угрозы и вызовы современному обществу. Как обозначено в самой Декларации, ее подписание открыло "новую страницу в наших отношениях с целью укрепить нашу способность работать вместе в областях, представляющих общий интерес, и совместно противостоять общим угрозам и рискам нашей безопасности". В соответствии с Декларацией Россия получает возможность участвовать в деятельности всех натовских структур, если в этом возникнет необходимость, и на основе решений Совета Россия - НАТО. Таким образом, Россия получила своего рода квазичленство в НАТО, стала двадцать седьмым участником организации, не подписывая Вашингтонский договор. Нет сомнений в том, что углубление гармоничного равноправного взаимодействия России с НАТО сегодня - залог построения будущего пространства безопасности от Ванкувера до Владивостока. Римская декларация способна стать первым шагом к полноценному членству нашей страны в этой Организации. Реформа НАТО, поиск своего достойного места в международном общении государств продолжаются и по сей день. Сегодня альянс претендует на центральную роль в создании системы коллективной обороны, процессах расширения безопасности и стабильности в Европе в целом. Однако для окончательного утверждение в этой роли НАТО должно измениться. Возможно, что для этого будет необходимо пересмотреть и сам Североатлантический договор. НАТО в первую очередь необходимо упорядочить вопросы, связанные с членством государств в ней. Так, сегодня членами НАТО являются 26 государств, фактически же во всех мероприятиях Организации участвуют только 23 (Франция, Испания специально оговорили о своем неучастии в ряде мероприятий, Исландия не участвует в некоторых мероприятиях, поскольку не имеет собственных вооруженных сил). Также наряду с 23 государствами-членами в деятельности НАТО через программу "Партнерство ради мира" участвуют еще 12 государств - почти все республики бывшего СССР. Часть этих государств может стать полноправными членами НАТО в ближайшем будущем. Наконец, Россия имеет особый, еще до конца не определенный, статус в Организации, но который уже потенциально придает более высокое значение участию нашей страны в ее деятельности, чем участие некоторых из государств-членов. Организации Североатлантического договора необходимо четко определить в юридически обязательном акте собственную структуру или хотя бы структуру и полномочия всех основных органов НАТО. Обновленную Организацию можно было бы также наделить и полномочиями по изданию обязательных для государств-членов решений, что только способствовало бы становлению эффективной системы коллективной безопасности для всей европейской цивилизации.

Название документа