Международная договорно-правовая политика: понятие, специфика, перспективы развития

МЕЖДУНАРОДНАЯ ДОГОВОРНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Н. А. ЧИГВИНЦЕВА

Чигвинцева Наталья Александровна - аспирантка кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права.

Более глубокому пониманию процессов объединения государств, усиления их взаимозависимости и совместного решения глобальных проблем способствует международная договорно-правовая политика, представляющая собой деятельность определенных субъектов по выработке общих идей, целей, задач, способов, механизмов эффективного правового регулирования международных отношений посредством использования таких юридических инструментов, как международное политическое соглашение и международно-правовой договор. Согласно ст. 2 Венской конвенции "О праве международных договоров" под договором понимается "международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" <*>. Анализируя данное определение, становится очевидным, что помимо общеродовых признаков, свойственных любому соглашению (согласительный характер, добровольность заключения договора, обязательность его соблюдения и т. д.), существуют специфические признаки международного договора: -------------------------------- <*> Венская конвенция "О праве международных договоров" (Вена, 23 мая 1969 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. N 3.

- возможность иметь разные названия - договор, конвенция, трактат, протокол, обмен письмами, нота и др.; - способность содержаться в одном или нескольких документах; - обязательное соответствие нормам международного права; - заключение в письменной форме с оговоркой, указанной в ст. 3 Конвенции. Вышеперечисленные признаки, в частности регулируемость договора международным правом, позволяют выделить международный договор из многочисленных форм международных соглашений, среди которых все более широкое распространение получают неправовые международные соглашения, представленные резолюциями международных органов (организаций) и политическими соглашениями между государствами, иначе именуемыми договоренностями. Их отличие от международного договора заключается в отсутствии юридической силы, присущей международному договору. Однако, не будучи юридически обязательными, подобные соглашения обладают морально-политической силой, что свидетельствует о серьезном значении данных актов при формировании межгосударственных отношений. Политические договоренности могут заключаться в устной (джентльменские соглашения) и письменной (совместное коммюнике, декларация, заявление) формах. Роль и правовой статус данных договорных актов весьма точно определил М. С. Горбачев, отметивший, что, "конечно, совместное заявление - не договор, но это ко многому обязывающая принципиальная установка руководителей обеих стран... Совместные заявления рассматриваются как прочная политическая база развития отношений между их участниками" <*>. -------------------------------- <*> Право международных договоров // http://ci. uz. gov. ua/ua/mfa/law_int_agr. html.

Таким образом, не вызывает сомнений тот факт, что политические договоренности обогащают правовой инструментарий международно-правовой политики, расширяя поле ее деятельности. Что касается значения международного договора, то его место в структуре международной договорно-правовой политики определяется его ролью в межнациональных отношениях. Будучи единственным средством мирного решения вопросов, международный договор регулирует самые важные и сложные проблемы, касающиеся обеспечения безопасности, ограничения гонки вооружений, деятельности международных организаций, эффективного функционирования единого экономического порядка, основанного на сотрудничестве, равенстве, взаимозависимости, справедливости, достижении приемлемого для всех участников переговоров консенсуса интересов. В связи с этим разработке понятия и определению специфических признаков международного договора посвящены не только официальные документы (Венские конвенции о праве международных договоров с участием государств 1969 г. и с участием международных организаций 1986 г. (которая не вступила в силу, однако имеет определенный политический вес), Конституция РФ 1993 г., Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.1995 и др.), но и многие монографии специалистов в области международного права ("Современное международное право цивилизованных народов" Ф. Ф. Мартене, "Международное право" Л. Оппенгейма, "Право международных договоров. Общие вопросы международных отношений" А. Н. Талалаева, "Теория международного права" Г. И. Тункина и т. д.). В результате интегрированного подхода к данной проблеме создается целостная картина международно-правового договора как незаменимого элемента международной договорно-правовой политики. Не менее важной составляющей международной договорно-правовой политики являются ее субъекты. В самом общем понимании субъектом международной договорно-правовой политики является участник международных переговоров, в результате которых может быть заключен международный договор либо достигнута некая политическая договоренность. Однако в связи с разнообразием международных отношений существуют различные основания для их классификации. Так, в зависимости от стадий заключения договора можно выделить: - участвующее в переговорах государство - то, которое принимало участие в составлении и принятии текста договора; - договаривающееся государство - то, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил договор в силу или нет; - участник-государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе <*>. -------------------------------- <*> Венская конвенция о праве международных договоров // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ 1999 N 3.

Помимо вышеперечисленных видов субъектов в Венской конвенции 1969 г. упоминается еще одна категория - "подписавшие договор", не совпадающая с понятием участник переговоров, т. к. участие в разработке текста договора совсем не обязательно означает его подписание. В зависимости от уровня договаривающихся сторон выделяют следующие субъекты международной договорно-правовой политики: - государства; - международные организации; - правительства иностранных государств; - иные федеральные органы исполнительной власти. Государство в силу своего суверенитета вправе участвовать в любых переговорах, независимо от того, будут они иметь юридические последствия или нет. Согласно принципу суверенного равенства каждое государственное образование является равноправным членом мирового сообщества, обладая такими же правами и обязанностями, что и другие. Участие международных организаций в договорно-правовой политике носит ограниченный рамками той или иной организации функциональный характер. В международной практике принято выделять универсальные и специализированные международные организации <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Международно-правовые акты: природа и способы влияния // Журнал российского права. 2002. N 1.

К первым относится, например, Организация Объединенных Наций. Особый интерес для эффективной реализации международной договорно-правовой политики представляют постоянно действующие в пределах ее компетенции международные форумы, участники которых принимают документы и акты, содержащие согласованные оценки международных ситуаций и основных направлений совместной деятельности в различных областях деятельности. Под категорию специализированных международных организаций попадают Всемирная торговая организация (ВТО), Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения и многие другие. К их компетенции относится большой объем работ по реализации как универсальных международно-правовых договоров, так и собственных решений, изложенных в рекомендациях, резолюциях, докладах. Договорная деятельность органов исполнительной власти иностранных государств, к числу которых относятся правительства, федеральные министерства, ведомства, комитеты, осуществляется по конкретным торгово-экономическим, научно-техническим, экологическим, гуманитарным, культурным вопросам, не выходящим за рамки полномочий соответствующих учреждений. Тот факт, что в настоящее время Российская Федерация является участницей примерно двадцати тысяч действующих международных договоров <*>, свидетельствует о высокой результативности отечественной договорно-правовой политики, реализуемой на международной арене. Дальнейшее расширение договорных связей обуславливает необходимость разработки следующих направлений ее ближайшего развития: -------------------------------- <*> Бояршинов Б. Г. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации // Законодательство. 1997 N 4.

- совершенствование внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение международных договоров; - гармонизация национальных законодательств государств - членов Евразийского экономического сообщества; - интеграция Российской Федерации во Всемирную торговую организацию. Касаясь проблем оптимизации национального законодательства в области международного права, особое внимание следует обратить на вопрос, все ли виды международно-правовых договоров имеют приоритет над федеральными законами. Согласно положениям Венской конвенции 1969 г. "каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно исполняться". Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные права, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Ссылаясь на универсальный принцип обязательности исполнения международных обязательств и строго придерживаясь вышеуказанной конституционной нормы, можно прийти к положительному ответу на вопрос о приоритете всех без исключения международных договоров по отношению к национальному законодательству. Однако, думается, что однозначного решения обозначенной проблемы не существует. Как совершенно справедливо заметил Ю. А. Тихомиров, вопрос о юридической силе и характере отношений международных договоров и национальных законов необходимо решать "дифференцированно, с учетом существования всего многообразия как договоров, так и законов" <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 195 - 198.

Дифференцированный подход видится в необходимости учета особенностей каждого вида международного договора. Действительно, международный договор обязателен для исполнения сторонами, его подписавшими, следовательно, ответственность за исполнение обязательств по межгосударственному договору несет государство в целом; если же стороной по договору является какое-либо ведомство, то именно оно, а не правительство и уж тем более не государство, отвечает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств по заключенному договору. В связи с тем, что чаще всего возникает вопрос о соответствии межправительственных и межведомственных международных договоров общепризнанным нормам и принципам международного права, необходимость в разработке определенных изменений и дополнений в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" <*>, касающихся конкретизации прав органов государственной власти по заключению вышеуказанных видов договоров, механизма приостановления и прекращения их действия, установления юридической ответственности должностных лиц в случае совершения ими противоправных действий в процессе выработки, подписания и применения данных договоров, очевидна. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ от 17.06.1995. N 29. Ст. 2757.

Не менее оживленную дискуссию вызывает проблема участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических отношениях. Несмотря на то что определение Конституционного Суда, казалось бы, расставило все точки над i, признав утратившими силу положения Конституций ряда республик, касающиеся их права осуществлять международную деятельность <*>, вопрос о месте, роли и статусе субъектов РФ на международной арене остался открытым. Оставив за регионами возможность заключения международных договоров при условии, что последние не затронут полномочий и прерогатив Российской Федерации как суверенного государства и будут соответствовать федеральным законам, Закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" <**> в то же время установил четко регламентированную процедуру согласования практически всех действий субъектов РФ в этой области с федеральными органами исполнительной власти. -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // СЗ РФ от 17.07.2000. N 29. Ст. 3117. <**> Федеральный закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ от 11.01.1999. N 2. Ст. 231.

В связи с этим представляется необходимым разработать четкую нормативно-правовую базу разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в части осуществления международных связей, а также механизма реализации субъектами РФ своих полномочий в этой сфере деятельности. Развитие международной договорно-правовой политики во втором направлении осуществляется на принципах согласованности правового регулирования, максимального сближения сроков принятия национальных нормативно-правовых документов по вопросам усиления интеграции, приоритетности общепризнанных принципов и норм международного права над актами национального законодательства, поэтапности гармонизации в соответствии с юридической значимостью и иерархией нормативно-правовых актов <*>. -------------------------------- <*> Барков А. В. Проблемы гармонизации в Евразийском экономическом сообществе // Журнал российского права. 2003. N 8.

На сегодняшний день особую актуальность приобретают процессы интеграции России и Беларуси, в связи с чем программа-минимум договорно-правовой политики в этой области видится в определении межгосударственной стратегии дальнейшего белорусско-российского объединения. История развития договорных отношений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь за прошедшее десятилетие складывалась следующим образом: был пройден путь от Сообщества России и Белоруссии <*> через Союз двух государств <**> к созданию Союзного государства <***>. И уже пятый год отношения между государствами строятся на новой договорной основе. -------------------------------- <*> Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (Москва, 2 апреля 1996 г.) // СЗ РФ от 18.11.1996. N 47. ст. 5300. <**> Договор о Союзе Беларуси и России (Москва, 2 апреля 1997 г.) // СЗ РФ от 28.07.1997. N 30. Ст. 3596. <***> Договор "О создании Союзного государства" (Москва, 8 декабря 1999 г.) // СЗ РФ от 14 февраля 2000 г. N 7. Ст. 786.

На сегодняшний день можно говорить о состоятельности договорно-правовой политики, направленной на синхронизацию белорусского и российского законодательств. В первую очередь были сняты таможенные ограничения <*>, позволившие восстановить многие связи, нарушенные в постсоветский период, установлен единый для обеих стран порядок введения и применения защитных мер при осуществлении внешней торговли, а также единый порядок экспортного контроля. -------------------------------- <*> Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.) // СЗ РФ от 15.10. 2001. N 42. Ст. 3983.

По мнению В. В. Григорьева, союз двух стран в значительной степени укрепил выход России на границы Центрально-Европейского региона, усилил ее стратегическое положение на западном направлении, способствовал устранению потенциальной угрозы в случае создания так называемого Балтийско-Черноморского пояса изоляции. В свою очередь, создание Союза укрепило авторитет Республики Беларусь на международной арене, позволило ей достичь значительного прогресса во взаимоотношениях с третьими странами. То же самое произошло и в сфере обороны. За счет партнерства вооруженных сил двух стран, координирующих свою деятельность в соответствии с Концепцией совместной оборонной политики Беларуси и России, увеличился наш совокупный военный потенциал <*>. -------------------------------- <*> Григорьев В. В. Сила наших народов - в единстве // Евразийский вестник. 2003. N 2.

Следующим шагом развития российско-белорусских отношений стало постепенное снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей и упрощение процедуры налогообложения. В сентябре 2004 года было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь "О принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг". Федеральным законом "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг" <*> данное Соглашение было ратифицировано. Обмен же ратификационными грамотами по дипломатическим каналам был завершен российской стороной 1 января 2005 года. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 181-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг" // СЗ РФ от 03.01.2005. N 1 (часть I). Ст. 7.

Одним из приоритетных направлений в работе по развитию торгово-экономических отношений двух государств является увеличение прямых связей Белорусской Республики не только с российским центром, но и регионами. "Еще четыре-пять лет назад Беларусь имела устойчивые связи лишь с очень незначительным числом регионов России. Сегодня около 70 субъектов Российской Федерации имеют с Республикой Беларусь договорные отношения о сотрудничестве" <*>. -------------------------------- <*> Григорьев В. Россия для Беларуси - основной партнер // Российская газета от 14.10.2004.

Однако несмотря на очевидные результаты, нельзя не упомянуть о ряде серьезных проблем, тормозящих процесс гармонизации законодательств двух стран. Во-первых, отсутствуют действенные правовые механизмы, влияющие на сокращение сроков проведения согласительных процедур. Во-вторых, ощущается недостаточность правовой культуры и грамотности при составлении текстов договоров, оговорок и заявлений к ним. Наконец, в ряде государств - членов Сообщества недостает соответствующих ведомств, которые осуществляли бы координацию работ по приведению национального законодательства в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами в рамках Договора "О создании Союзного государства". Анализируя деятельность субъектов международной договорно-правовой политики, реализуемой в последнем обозначенном направлении, можно подвести следующие итоги. В течение последних лет была проведена большая законотворческая работа, в результате которой были приняты многие нормативно-правовые акты, необходимые для присоединения страны к Всемирной торговой организации. В частности, к ним относятся Федеральные законы "О валютном регулировании и валютном контроле", "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", "О техническом регулировании" <*> и т. д. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" // СЗ РФ от 15.12.2003. N 50. Ст. 4859. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ от 15.12.2003. N 50. Ст. 4850. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" // СЗ РФ от 15.12.2003. N 50. Ст. 4851. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ от 30 декабря 2002 г. N 52 (часть I). Ст. 5140.

В ноябре 2004 года Россия ратифицировала Киотский протокол к рамочной конвенции ООН "Об изменении климата", вступивший в силу 16 февраля 2005 года. В результате интенсификации переговорного процесса в 2003 г. Россия вышла на завершающую стадию присоединения. Однако в связи с тем, что отечественная экономика слишком многофункциональна, говорить о конкретных датах вступления в ВТО не представляется возможным. Тем более что интеграция Российской Федерации в ВТО не может и не должна осуществляться на любых условиях. Потенциальные обязательства по всем параметрам (тарифы, обязательства в области сельского хозяйства, доступ на рынок услуг, вопросы законодательства) будут основываться на реальном положении в экономике и перспективах ее развития, обеспечивать необходимую защиту национальных производителей при сохранении конкурентной среды. Таким образом, решение вопроса о присоединении к Всемирной торговой организации видится не только в дальнейшем приведении национального законодательства и практики регулирования внешнеэкономической деятельности в соответствие с нормами и правилами ВТО, но и подготовке рекомендаций (и для федеральных, и для региональных органов исполнительной власти) по минимизации возможных негативных последствий присоединения и совершенствованию взаимодействия с ВТО для наиболее эффективного использования преимуществ участия России в данной организации.

Название документа