К вопросу о природе и понятии правопорядка Европейских сообществ

К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ И ПОНЯТИИ ПРАВОПОРЯДКА ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ

С. Г. СТОЯКИН

Стоякин С. Г., аспирант кафедры международного права МГИМО (У) МИД РФ.

В правовой литературе для обозначения правопорядка, складывающегося в ходе европейской интеграции, используются такие термины, как "европейское право", "право Европейского Союза", "право Европейского Сообщества", "право Европейских сообществ" и их эквиваленты на иностранных языках. Соотношение данных понятий раскрывается в работах М. Л. Энтина, А. Я. Капустина, Г. П. Толстопятенко, Н. Б. Шеленковой, Б. Бойтлера (Bengt Beutler, ФРГ), П. Фишера (Peter Fischer, Австрия), Х. Кека (Heribert Franz Kock, Австрия), М. Хаага (Marcel Haag, Бельгия), А. Эпини (Astrid Epiney, Швейцария) и многих других авторов. На данном этапе представляется необходимым в предварительном виде выделить предмет исследуемого вопроса. В этих целях рассмотрим две точки зрения, раскрывающие соотношение выделенных понятий, выбор в пользу которых сделан по причине их системного характера. Проф. М. Л. Энтин выделяет три значения термина "европейское право": 1) совокупность правовых систем европейских государств; 2) часть международно-правовых норм, посредством которых регулируются отношения между европейскими государствами в самых различных областях; 3) совокупность правовых норм, регулирующих взаимоотношения, складывающиеся в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза <*>. Названный автор понимает под "европейским правом" систему "юридических норм, создаваемых в связи с образованием и функционированием Европейских сообществ и Европейского Союза и действующих и применяемых в пределах их юрисдикции на основе и в соответствии с учредительными договорами и общими принципами права" <**>. Термин "право Европейского Сообщества", по мнению М. Л. Энтина, обозначает ту часть норм европейского права, которые неразрывно связаны с Европейским Сообществом; термин "право Европейского Союза" указанным автором используется как "охватывающий все разновидности правовых механизмов, используемых в рамках Союза" <***>. -------------------------------- <*> Энтин Л. М. Европейское право: Учебник для вузов. М., 2001. С. 34. <**> Там же. С. 43. <***> Там же. С. 39.

Согласно точке зрения австрийских юристов проф. П. Фишера и проф. Х. Кека <*>, "европейское право" можно рассматривать в узком и широком смыслах. Под "европейским правом" в широком смысле понимается "право всех европейских организаций", к которым относятся формы европейской интеграции (Совет Европы, НАТО, Европейские сообщества, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Западноевропейский Союз, ОЕЭС (ОЭСР), ЕАСТ, ЕЭП, Шенгенские соглашения, Европейский Союз). То есть это "право", созданное в ходе развития европейской интеграции. Под "европейским правом" в узком смысле понимается "право Европейских сообществ либо право Европейского Союза". Соотношение понятий "право Европейских сообществ" и "право ЕС" раскрывается следующим образом. "Право Европейского Союза" в узком (или собственном смысле этого слова) обозначает совокупность норм права, которые регулируют сотрудничество государств - членов ЕС в рамках так называемых второй и третьей опор (сотрудничество по вопросам общей внешней политики и политики в области безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере). "Право Европейского Союза" в широком смысле включает в себя наряду с нормами, регулирующими сотрудничество государств - членов ЕС в рамках так называемых второй и третьих опор, и "право Европейских сообществ", поскольку в соответствии со ст. А абз. 3 ДЕС Европейские сообщества образуют основу Европейского Союза. Как отмечают П. Фишер и Х. Кек, понятия "право ЕС" в узком и широком смыслах имеют "принципиальную разницу", поскольку только право "первой опоры" - "право Европейских сообществ" - имеет так называемый наднациональный характер, а "право ЕС" в узком смысле имеет характерные черты международного права. -------------------------------- <*> P. Fischer: Europarecht: einschliesslich des Rechts supranationaler Organisationen / von Peter Fischer und Heribert Franz Kock. 3. Aufl. Wien: Linde, 1997. S. 39 - 41.

Следует указать на то, что некоторые авторы не проводят различий между выделенными понятиями, допускают их смешение. Так, А. Э. Толстухин отождествляет "право Европейского Союза" с "правом Европейских сообществ" <1>. А. О. Четвериков делает вывод, что "Европейский Союз уже ныне располагает собственной правовой системой, источники и нормы которой действуют непосредственно и обладают верховенством над национальным правом государств-членов - и процесс развития ее, распространение на новые сферы "европейского права" (так обычно называют право Европейского Союза сегодня) продолжается" <2>. Э. Еванс (Andrew Evans, Великобритания) понимает под "правом Союза" право, созданное посредством учредительных договоров Европейских сообществ, Единым Европейским актом, Договором о Европейском Союзе и Амстердамским договором <3>. Понимая "право Союза" таким образом, Э. Еванс необоснованно распространяет на него принципы прямого действия, примата и автономии <4>, которые были выработаны Судом ЕС. -------------------------------- <1> Толстухин А. Э. Право Европейского союза: новая модель регулирования межгосударственных отношений // Государство и право, 1997. N 10. С. 83. <2> Четвериков А. О. Основные органы Европейского Союза (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 192. <3> A. Evans. A textbook on EU Law. - Hart publishing - Oxford, 1998. P. 9. <4> A. Evans. Ibidem. P. 185 - 208.

В рамках настоящей работы мы бы хотели более подробно рассмотреть природу и понятие "права Европейских сообществ", поскольку, как будет показано ниже, именно в правопорядке Европейских сообществ получили закрепление те механизмы, которые обеспечили ему высокую эффективность во внутреннем праве государств-членов. Своеобразные полюса дискуссии о природе "права Европейских сообществ" образуют три точки зрения, согласно которым оно: 1) образует самостоятельную (автономную) правовую систему, отличную от международного права, и представляет собой право sui generis, 2) представляет собой подсистему международного права, 3) представляет собой правовую систему наднационального союза - самостоятельного субъекта международного права. Первой точки зрения придерживаются проф. Л. М. Энтин, С. С. Селиверстов, Н. А. Славкина, Х. П. Ипсен (Hans Peter Ipsen, ФРГ), Т. Ойлингер (Theo Цhlinger, Австрия), У. Эверлинг (Ulrich Everling, ФРГ), П. Матийсен (P. Mathijsen, Бельгия), Г. Николайсен (Gert Nicolaysen, ФРГ), П. Крейг (Paul Craig, Великобритания), Г. Де Бурка (Grainne de Bъrca, Великобритания), Т. К. Хартли (Trevor C. Hartly, Великобритания) <*> и др. авторы. Так, проф. Л. М. Энтин пишет, что "европейское право выступает как особая самостоятельная правовая система, существующая наряду с национальными правовыми системами и системой международно-правовой" <**>. П. Матийсен указывает, что "Европейские договоры создали свою собственную правовую систему, к которой термин "международная" неприменим; термин "наднациональный" поэтому показывает разницу, и в самом деле право Сообществ не является международным правом... оно отлично, независимо, отдельно, оно не является внутренним правом; поскольку оно является общим для 12 государств, оно воистину "наднационально" <***>. Как правило, представители данной точки зрения в ее обоснование ссылаются на практику Суда ЕС, который в своих решениях развил концепцию автономии данного правопорядка. -------------------------------- <*> Селиверстов С. С. Вопросы соотношения международного и европейского права // Московский журнал международного права, 2004. N 1, С. 227; Славкина Н. А. Механизмы судебной защиты прав человека: опыт Совета Европы и Европейского Союза: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 67, 68; H. P. Ipsen. Europдisches Gemeinschaftsrecht. 1972. S. 61; T. Oolinger, Institutionelle Grundlagen der osterreichischen Integrationspolitik in rechtlicher Sicht. Eine Zwischenbilanz, in: Цhlinger/Mayrzedt/Kucera, Institutionelle Aspekte der цsterreichischen Integrationspolitik. 1976. S. 79; Ulrich Everling Sind die Mitgliedstaaten der Europдischen Gemeinschaft noch Herren der Vertrдge?, in: FS Hermann Mosler, Berlin u. a. 1983. S. 180; Gert Nicolaysen, Europarecht I, Die Europдische Integrationsverfassung. 2. Aufl. Baden-Baden: Nomos Verlaggesel. 2002. S. 72; Paul Craig, Grбinne de Bъrca EU Law: text, cases, and materials 2 nd ed. Oxford university press. P. 163; Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества / Пер. с англ. М., 1998. С. 99. <**> Энтин Л. М. Указ. соч. С. 41. <***> A Guide to European Union Law / P. S.R. F.Mathijsen. 6 nd ed., London. Sweet & Maxwell, 1995. P. 7.

Точку зрения о международно-правовой природе "права Европейских сообществ" разделяют Г. М. Вельяминов, Е. Т. Усенко, Р. А. Мюллерсон <1>, Э. М. Аметистов, А. Я. Капустин, М. Л. Костенко, Н. В. Лавренова, В. И. Маргиев, П. Фишер, Х. Кек и др. Так, проф. Г. М. Вельяминов писал, что "нет научных оснований... отрывать так называемое "право ЕЭС" от его международно-правовой основы" <2>. Проф. А. Я. Капустин пишет, что "еще рано хоронить идею принадлежности права ЕС к международному правопорядку... юридическая обособленность не лишает их (Европейские сообщества) международно-правового характера, поскольку "право Сообщества", как и любая другая подсистема международного права, покоится на принципе уважения суверенитета своих участников" <3>. О том, что "право ЕС" не может образовывать самостоятельную систему права, отличную от существующих систем, - международного и внутреннего, - пишет В. И. Маргиев: право ЕС "не может быть независимым как от международного, так и от внутригосударственного права... всякая новая область права может быть автономной только в рамках той или иной правовой системы. Не исключено и переходное состояние, но и в этом случае правовой феномен будет вписываться в одну или другую правовую систему до окончательного определения его юридической природы" <4>. Проф. П. Фишер и проф. Х. Кек пишут, что "право Европейских сообществ не является каким-либо третьим правопорядком, а есть высокоинтегрированный региональный порядок международного права, который ... в материальном отношении, несомненно, отличается от общего международного права" <5>. -------------------------------- <1> Усенко Е. Т. в соавторстве с Мюллерсоном Р. А. Глава 9. Соотношение международного и внутригосударственного права // Курс международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1989. С. 302, 303; Аметистов Э. М. Современные тенденции развития права Европейских сообществ // Советское государство и право. 1985. N 7. С. 96; Костенко М. Л., Лавренова Н. В. К вопросу о наднациональности и особенностях права ЕС // Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С. 50. <2> Вельяминов Г. М. Социалистическая интеграция и международное право. М., 1982. С. 16. <3> Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: Монография. М., 2000. С. 240, 270, 271. <4> Маргиев В. И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ // Правоведение. 1999. N 1. <5> P. Fischer. Ebenda. S. 45.

Точку зрения на природу "права Европейских сообществ" как правовую систему наднационального союза - самостоятельного субъекта международного права - разделяет проф. Гетингского университета ФРГ Т. Шмитц (Thomas Schmitz) <*>. -------------------------------- <*> T. Schmitz. Integration in der Supranationalen Union. Das europaische Organisationsmodell einer prozebhaften geo-regionalen Integration und seine rechtlichen und staatstheoretischen Implikationen. 2001, S. 674.

Вопрос о природе "права Европейских сообществ" тесно связан с вопросом о природе Европейских сообществ. Мы полагаем, что выводы, полученные при рассмотрении правовой природы Европейских сообществ, согласно которым они являются международными межправительственными организациями, применимы и к определению природы права Европейских сообществ, поскольку "если организация носит международный характер, то и право, регламентирующее ее внутреннюю жизнь, должно быть международным" <*>. Проф. Л. М. Энтин, выражая взаимосвязь правовой природы Европейского Союза и Европейских сообществ, с одной стороны, и "европейского права", с другой, говорит, что "для того, чтобы понять, что представляет собой европейское право, каков его статус, каковы его суть и назначение, необходимо первоначально выяснить, что представляют собой Европейские сообщества и Европейский Союз, какова их правовая природа" <**>. Проф. П. Фишер и проф. Х. Кек пишут, что "рассуждения о правовой природе Сообществ могут быть применены и к правовой природе права Европейских сообществ" <***>. Однако констатация зависимости правовой природы "права Европейских сообществ" от правовой природы Европейских сообществ не позволяет в полной мере раскрыть специфику, присущую "праву Европейских сообществ". Представляется необходимым рассмотреть сущность концепции "автономии права Европейских сообществ". -------------------------------- <*> Jenks C. W. The Proper Law of International Organisations. London, 1962. P. 3. Цит. по: Маргиев В. И. Указ. соч. <**> Энтин Л. М. О предмете Европейского права // Лекции по актуальным проблемам международного и европейского права. СПб., 2004. С. 19. <***> P. Fischer. Ebenda. S. 339.

Концепция автономии "права Европейских сообществ" от международного права и от внутригосударственного права обязана своим появлением, прежде всего, практике Суда ЕС, который закрепил ее в своих решениях. Свое наиболее полное выражение данная концепция нашла в решениях Суда ЕС 26/62 от 05.02.1963 г. по делу "Van Gend en Loos" и 6/64 от 15.07.1964 г. по делу "Flaminio Costa v. ENEL" и получила свое дальнейшее развитие по делам Симменталь (106/77), Франкович (С-6/90 и С-9/90) и др. Так, согласно решению по делу "Van Gend en Loos", "Сообщество представляет собой новый международный правопорядок"; в решении по делу "Flaminio Costa v. ENEL" Суд ЕС признал, что "право Сообщества" представляет собой самостоятельную правовую систему, созданную учредительными договорами и интегрированную в правовые системы государств-членов"; "проистекающее из автономных источников право ... не может вследствие своей особой и изначальной природы быть оспорено каким бы то ни было внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества". В литературе справедливо отмечается искусственный характер концепции автономии "права Европейских сообществ", поскольку нормы первичного права Европейских сообществ "не содержат никаких определенных положений" <*>, закрепляющих прямое действие "права Европейских сообществ". Равным образом в нем отсутствует четко выраженная воля государств наделить "право Европейских сообществ" качеством примата над нормами права государств-членов <**>. На практике утверждение данной концепции способствовало признанию двух других концепций: прямого действия "права Европейских сообществ" во внутреннем праве государств - членов ЕС и его примата над внутригосударственным правом государств - членов ЕС. Сущность данных концепций широко освещалась в отечественной и зарубежной литературе, поэтому мы не будем подробно останавливаться на них. Мы выделим те аспекты этих концепций, которые представляют интерес с точки зрения определения природы "права Европейских сообществ". -------------------------------- <*> Капустин А. Я. Указ. соч. С. 326. <**> См., напр.: Капустин А. Я. Указ. соч. С. 365.

Правопорядок Европейских сообществ образуют нормы права, получившие закрепление в соответствующих источниках. Представляется необходимым рассмотреть вопрос об источниках "права Европейских сообществ". Под источниками "права Европейских сообществ" понимаются "внешние формы выражения его правовых норм" <1>. В науке сложился ряд подходов к их классификации. Так, в соответствии с доминирующей точкой зрения источники "права Европейских сообществ" подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название "первичное право", а вторая - "вторичное право" ("производное право") <2>. Некоторые авторы не без оснований выделяют в самостоятельную (третью) группу источников "источники прецедентного права" <3> или относят ряд источников к "нормам третичного (или дополнительного) права" <4>. Существуют и иные классификации <5>. Мы будем придерживаться классификации, основанной на выделении "первичного" и "вторичного" права Европейских сообществ. -------------------------------- <1> Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 123. <2> См., напр.: Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 2001. С. 277; Капустин А. Я. Указ. соч. С. 243; Муромцев Г. И. Гл. 2. Право ЕС (европейское право), его источники // Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: Учебное пособие. М., 2000. С. 44; B. Beutler u. a., in: B. Beutler / R. Bieber / J. Pipkorn / J. Streil. Die Europaische Union. Rechtsordnung und Politik. 5. Aufl. 2001. S. 215. <3> Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 124. <4> Энтин Л. М. Европейское право: Учебник для вузов. М., 2001. С. 46. <5> Более подробно см., напр.: Энтин М. Л. Суд Европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987. С. 25 - 37.

"Первичное право" включает в себя учредительные договоры Европейских сообществ и договоры, вносящие изменения и дополнения в учредительные договоры <*>, а также принципы "неписаного первичного права" <**>. К источникам "вторичного права Европейских сообществ" относятся правовые акты, основанные на нормах "первичного права". К данной группе источников относятся акты, принятые органами Европейских сообществ в пределах своей компетенции (институционное "производное право"), а также международные договоры, участниками которых с одной из сторон являются Европейские сообщества (акты европейского характера), и дополнительные соглашения и конвенции, заключенные государствами - членами ЕС. В свою очередь, институционное "производное право" можно разделить на две категории источников: "типичные", к которым относят виды актов, перечисленные в ст. 14 ДЕОУС, ст. 161 ДЕвратом, 249 ДЕЭС, и "нетипичные", также называемые "акты особого рода" или "акты sui generis", к которым относятся иные акты, принимаемые органами ЕС. -------------------------------- <*> По вопросу о структуре данных двух групп договоров см., напр.: B. Beutler u. a. Ebenda. S. 216 - 218; Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2002. С. 124 - 131; Энтин Л. М. Указ. соч. С. 85 - 88; Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 279 - 282. <**> Более подробно см.: B. Beutler u. a. Ebenda. S. 219 ff, 222.

Таким образом, источниками норм правопорядка Европейских сообществ являются "первичное право" и "вторичное право Европейских сообществ". Акты "первичного права" включают в себя международные договоры и принципы "неписаного первичного права". Международно-правовая природа данных источников не ставится под сомнение <*>. Источники норм "вторичного права" включают в себя акты органов Европейских сообществ и договоры Европейских сообществ, заключенные с третьими организациями и государствами, не входящими в Европейские сообщества. -------------------------------- <*> Капустин А. Я. Указ. соч. С. 244.

В отношении правовой природы актов органов Европейских сообществ отметим, что в теории права международных организаций доминирующей является точка зрения, согласно которой нормы, вырабатываемые в рамках международной организации на основе учредительного акта, входят в международное право. На это указывали в своих работах Э. С. Кривчикова, Н. Б. Крылов, Г. И. Морозов, Г. И. Тункин, С. В. Черниченко, Е. А. Шибаева <*>. -------------------------------- <*> Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций: Учебное пособие. М., 1979. С. 26, 27; Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 38, 39; Морозов Г. И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 260; Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 88 - 91; Черниченко С. В. Советский ежегодник международного права. 1971. С. 218; Шибаева Е. А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 115.

Договоры Европейских сообществ, заключенные с третьими организациями и государствами, не входящими в Европейские сообщества, следует отнести к категории международных договоров. Как писал проф. Н. Б. Крылов, "договор, стороной которого выступает организация, имеет все характерные черты международного договора и представляет собой важный источник международного права" <*>. -------------------------------- <*> Крылов Н. Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 41.

Важно также отметить, что нормы, образующие правопорядок Европейских сообществ, выражают согласованную волю государств, они регулируют определенные межгосударственные отношения. Данные признаки в доктрине международного права относятся к признакам международно-правовых норм. Следует согласиться с мнением Э. М. Аметистова, согласно которому критерии и условия прямого действия норм права ЕС "есть не что иное, как типичные признаки самоисполнимых международных договоров, давно известных общему международному праву ... страны - члены ЕЭС дали общую санкцию на такое действие в соответствующих положениях Римского договора и по ограниченному кругу вопросов" <*>. В отечественной науке международного права признается, что внутригосударственное право может санкционировать "применение правил международных договоров для регулирования общественных отношений, сторонами которых могут быть физические либо юридические лица" <**>. Перед вступлением в Европейские сообщества (Европейский Союз) во внутригосударственное право государств-членов, в том числе в их Конституции, были внесены положения, санкционирующие применение "права Сообществ". Данное обстоятельство свидетельствует о том, что способность "права Европейских сообществ" порождать права и обязанности физических и юридических лиц не может рассматриваться в качестве системной характеристики данного правопорядка. -------------------------------- <*> Аметистов Э. М. Современные тенденции развития права Европейских сообществ // Советское государство и право, 1985. N 7. С. 94. <**> Усенко Е. Т. в соавторстве с Мюллерсоном Р. А. Указ. соч. С. 296.

Кроме того, если признать, что основанием обособления "права Европейских сообществ" может служить факт передачи государствами-членами ряда своих полномочий Европейским сообществам в соответствии с их учредительными договорами, то придется также признать, что известные практике другие многочисленные международные договоры, в соответствии с которыми государства передают международным организациям часть своих полномочий, также создают правопорядки с особой правовой природой, отличной от международного и внутригосударственного права. Сколько тогда следует выделить правопорядков sui generis? С учетом изложенного нормы образующие правопорядок Европейских сообществ, по своей природе являются международно-правовыми нормами. Концепции прямого действия и примата "права Европейских сообществ" являются относительными: их реализация во внутреннем правопорядке государств-членов зависит от суверенной воли последних; при отсутствии со стороны государства-члена согласия на признание за "правом Европейских сообществ" данных свойств оно не будет иметь по отношению к нему указанного действия. Как писали проф. Е. Т. Усенко и проф. Р. А. Мюллерсон, "соотношение "права Сообщества" и национального права на территории каждого из государств - членов Европейских сообществ определяется внутренними нормами права этих государств. Поэтому о примате "права Сообществ" и о его непосредственном, прямом действии внутри государства можно говорить лишь условно, ибо этот примат и "непосредственное" действие определены национальным правом, а не вытекают ipso facto из характера "права Сообществ" <*>. Соответственно, концепции прямого действия и примата "права Европейских сообществ" не могут рассматриваться в качестве характеристик, определяющих системные качества норм, образующих правопорядок Европейских сообществ. То есть природу правопорядка Европейских сообществ следует определить как часть современного международного права. -------------------------------- <*> Там же. С. 303.

Далее мы считаем необходимым остановиться на следующем аспекте. Бесспорно, что термины "европейское право", "право Европейского Союза", "право Европейского Сообщества", "право Европейских сообществ" прочно вошли в обиход международно-правовой литературы. В ч. 2 ст. 6 ДЕС говорится о "праве Сообществ". Однако существуют определенные причины, которые заставляют сомневаться в обоснованности избрания термина "право" для обозначения соответствующей совокупности правовых норм. Так, проф. С. С. Алексеев дает следующее определение понятия право: "право - это система общеобязательных, формально-определенных норм..." <1>. О "праве" как системе норм пишут проф. Н. С. Нерсесянц, проф. В. А. Туманов, проф. Г. И. Муромцев, Д. А. Керимов <2>. Проф. Г. И. Тункин применительно к понятию международного права как особой системы права писал, что "международное право - не просто совокупность, а система норм" <3>. На системный характер норм международного права указывают также Ю. М. Колосов, Р. А. Мюллерсон, Н. А. Ушаков, Е. Т. Усенко, Е. А. Шибаева <4> и другие авторы. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 104. <2> Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства: Учеб. М., 2001. С. 192; Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 520; Муромцев Г. И. Указ. соч. С. 28; Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972, С. 292. <3> Тункин Г. И. Глава 1. Понятие международного права // Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункина. М., 1982. С. 8. <4> Колосов Ю. М. Понятие современного международного права // Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 15; Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 21, 22; Ушаков Н. А. Международное право: Учебник. М., 2000. С. 11; Усенко Е. Т. Глава 8. Система современного международного права // Курс международного права. В 7 т. Т. 1. М., 1989. С. 242; Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 128.

Из приведенных суждений следует, что "право" представляет не некую совокупность норм, а их систему. В свою очередь, понятие "система" происходит от греческого "systema" - "целое, составленное из частей; соединение" и определяется как "совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство" <*>. К числу основных системных принципов относятся: целостность, структурность, взаимозависимость системы и среды, иерархичность и др. Из числа данных принципов выделим принцип целостности, который выражается в несводимости свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов и невыводимость из последних свойств целого, то есть в обладании системой качеством, отличным от качества составляющих ее частей. Такого понимания системы придерживается, например, А. Я. Капустин <**>. -------------------------------- <*> Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 610. <**> Капустин А. Я. Международно-правовые проблемы природы и действия права Европейского Союза: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 173.

Некоторые авторы, исследовавшие правовые аспекты европейской интеграции, писали о системном характере норм "права Европейских сообществ". Так, проф. Л. М. Энтин в обоснование системного характера "европейского права" указывает на то, что "системообразующим фактором, объединяющим нормативные предписания европейского права в единое целое, является их неразрывная органическая связь с существованием Сообществ и Союза. Именно эта сущностная взаимосвязь, - продолжает ученый, - служит основным критерием вычленения и идентификации норм европейского права" <1>. Проф. А. Я. Капустин подходит к определению понятия "права ЕС" через категорию "правовая система" <2>. Аналогичного подхода придерживается проф. Г. И. Муромцев <3>, А. О. Четвериков. М. Хааг пишет, что "совокупность норм права Европейских сообществ образует систему" <4>. На системный характер норм "европейского права" также указывают Т. К. Хартли и П. Матийсен. Однако данные выводы были сделаны названными авторами, видимо, без учета качественной стороны норм, образующих так называемое "право Европейских сообществ", и качественных характеристик данного "права". Как мы показали выше, данные нормы и "право Европейских сообществ" имеют международно-правовую природу, то есть обладают одинаковым качеством. В качестве системообразующего признака следует рассматривать все-таки целостность (несводимость качества системы к составляющим ее частям). Очевидно, что нормы, образующие "право Европейских сообществ", не могут существовать без неразрывной связи с процессом правотворчества в рамках Европейских сообществ, т. е. "органическая связь" соответствующих норм и Европейских сообществ является имманентным качеством. -------------------------------- <1> Энтин Л. М. Указ. соч. С. 43. <2> Капустин А. Я. Указ. диссертация. С. 179. <3> Муромцев Г. И. Указ. соч. С. 28. <4> B. Beutler u. a. Ebenda. Rdn. 362. S. 214.

С учетом сказанного совокупность норм, связанных с созданием и функционированием Европейских сообществ и Европейского Союза, не может рассматриваться в качестве системы норм, поскольку она лишена такого признака системы, как целостность, то есть не является "правовой системой", "правом" в точном смысле этих понятий. По этой же причине "право Европейских сообществ" затруднительно рассматривать в качестве правовой системы или подсистемы международного права. Одновременно "право Европейских сообществ" не подпадает под категорию "отрасли международного права" и "института международного права" <*>. Оно все-таки не обладает такими признаками отрасли международного права, как наличие специфического предмета международного права, большой степени универсальной кодификации, поэтому не может рассматриваться в качестве отрасли международного права. Не подпадает оно и под определение понятия "института международного права", поскольку объем его содержания явно выходит за объем группы норм права, под которым в теории и на практике понимается институт международного права. -------------------------------- <*> Колосов Ю. М. Указ. соч. С. 15.

Вместе с тем юридическая наука оперирует термином "правопорядок". В одном из юридических словарей ФРГ, выдержавшем 14 изданий, приводится следующее определение правопорядка: "правопорядок - это совокупность правовых предписаний, которыми регулируются отношения группы людей друг с другом или с вышестоящими инстанциями ("zu den ubergeordneten Hoheitstrдgern") либо между ними" <*>. Авторы данного словаря понятие "право Сообществ" определяют через его структуру: "в рамках правопорядка Европейских сообществ... различаются: а) первичное право Сообществ, включающее договоры (ДЕЭС и др.) наряду с приложениями и протоколами к ним; б) вторичное право Сообществ, то есть принятое органами Сообществ производное право" <**>. Хотя в словарной статье "право Сообществ" последнее не определяется как правопорядок Европейских сообществ, на ее основе можно сделать именно такой вывод. -------------------------------- <*> Rechtswцrterbuch / begr. Von Carl Creifelds. Hrsg. Von Hans Kauffmann. Bearb.: Dieter Guntz... 14., neubearb. Aufl. - Munchen: Beck, 1997. S. 1010, 1011. <**> Ebenda. S. 508.

Термин "правопорядок" применительно к совокупности норм, связанных с созданием и функционированием Европейских сообществ и Европейского Союза, используется многими авторами <*>. Так, А. Э. Толстухин пишет, что на основе учредительных договоров Сообществ и Союза "складывается единый правопорядок - правопорядок Европейского Союза". Н. Б. Шеленкова использует термин "правопорядок Европейского Союза и Европейских сообществ". Н. А. Славкина в качестве синонимов использует термины "европейское право", "право ЕС", "право Сообществ" и "правопорядок Сообществ". П. Крейг и Г. Де Бурка наряду с терминами "право Европейского Союза" и "право Сообществ" используют термин "правопорядок Европейских сообществ" ("EC legal order"). Проф. П. Матийсен использует как синонимы термины "право Сообществ" ("Community law") и "правопорядок Сообществ" ("Community legal order"). Бельгийский правовед Ж. Луи (Louis J. V.) использует термин "правопорядок Сообщества". М. Хааг пишет, что "право Сообществ образует самостоятельный правопорядок". М. Хиршлер и Б. Циммерман пишут, что "понятие "право Сообществ" охватывает три реально существующих самостоятельных правопорядка" (ЕОУС, ЕЭС, Евратом). -------------------------------- <*> См., напр.: Толстухин А. Э. Право Европейского союза: новая модель регулирования межгосударственных отношений // Государство и право, 1997. N 10, С. 84; Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. М., 2003. С. 142; Славкина Н. А. Указ. соч. М., 2000. С. 80; Paul Craig, Grбinne de Bъrca. Ibidem. P. 255; A Guide to European Union Law / P. S.R. F.Mathijsen. 6 nd ed., London, Sweet & Maxwell, 1955. P. 161; Louis J. V. The Community legal order. Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 1995; B. Beutler u. a. Ebenda. Rdn. 362, 364. S. 214; Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. М., 1987. С. 79.

К сожалению, названные авторы в своих работах не останавливались на вопросе о соотношении понятий "правопорядка Европейских сообществ" и "права Европейских сообществ" ("права Сообществ", "права Европейского Союза"). А различие, как было показано выше, существенно. Данное различие, все-таки, следует учитывать. Представляется, что проблема определения места "правопорядка Европейских сообществ" в системе международного права является частным случаем проблемы определения места в данной системе внутреннего и внешнего права международных организаций, которые получили широкое освещение в отечественной и зарубежной юридической литературе. Проф. Е. А. Шибаева писала, что "каждая из организаций ... имеет ... свой правопорядок, сложившийся в рамках международной организации, и, следовательно, свое внутренне право" <*>. -------------------------------- <*> Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 140.

При определении содержания внутреннего права международной организации Е. А. Шибаева разделяет точку зрения В. И. Маргиева, согласно которой внутреннее право организаций регулирует не только связи между органами организации, "но и отношения между государствами как членами организации и отношения государств-членов с организацией" <*>. К данной точке зрения склоняемся и мы, поскольку такой подход к определению внутреннего права международных организаций включает в объем его содержания нормы, регулирующие всю совокупность международных отношений, возникающих в рамках международной организации, а не только "нормы, регулирующие внутренние правовые отношения: правила процедуры, порядок принятия решений, финансовые правила, нормы, определяющие статус персонала" <**>. При определении понятия "внешнего права" международной организации мы склоняемся к точке зрения проф. Э. С. Кривчиковой, согласно которой оно включает нормы, "которые регулируют взаимоотношения международной организации с государствами-членами и нечленами, с другими организациями" <***>. -------------------------------- <*> Там же. С. 139. <**> Кривчикова Э. С. Право международных организаций // Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 214. <***> Там же. С. 214.

По нашему мнению, термин "правопорядок Европейских сообществ" является адекватным для обозначения совокупности международно-правовых норм, регулирующих связи между органами Европейских сообществ, отношения между государствами как членами организации и отношения государств-членов с Европейскими сообществами (внутреннее право), а также отношения Европейских сообществ с государствами-нечленами и третьими организациями (внешнее право). Таким образом, терминологически более точно говорить не о "праве Европейских сообществ", а о правопорядке Европейских сообществ, поскольку совокупность норм, его образующих, не имеет характера системы, так как совокупность данных норм не образует нового качества, а, как и составляющие эту совокупность нормы, имеет международно-правовую природу. Применение термина "право" в отношении правопорядка Европейских сообществ видится возможным по практическим целям. Изложенное позволяет выделить также следующий аспект. По нашему мнению, постановка вопроса о соотношении правопорядка Европейских сообществ и правопорядка Европейского Союза и соответственно, понятий "права Европейских сообществ" ("права Сообщества", "европейского права") и "права Европейского Союза" представляется неточной прежде всего по той причине, что правопорядок Европейского Союза как таковой не существует. Тем более затруднительно ставить вопрос о возможном единстве этих правопорядков. Данный вывод основан на том обстоятельстве, что Европейский Союз не является субъектом международного права в силу отсутствия у данного межгосударственного объединения международной правосубъектности. Следовательно, Европейский Союз не может участвовать в выработке норм права. Так, Г. И. Тункин к числу одной из важных особенностей международного права относил то, что "его нормы создаются самими субъектами этой системы права" <*>. Э. С. Кривчикова признает "презумпцию возможности непосредственного участия ... в выработке норм права" <**> за международными организациями. Однако Европейский Союз не является международной организацией. Договор о Европейском Союзе не входит в "правопорядок Европейского Союза", поскольку его проблематично рассматривать в качестве учредительного межгосударственного договора. В соответствии с данным договором создана внеорганизационно-договорная форма интеграции, не являющаяся международной организацией и не имеющая своего правопорядка. С учетом сказанного, по нашему мнению, понятие "правопорядка Европейского Союза" лишено своего нормативного содержания. -------------------------------- <*> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 75. <**> Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций: Учебное пособие. М., 1979. С. 76.

О возникновении правопорядка Европейского Союза можно будет вести речь после наделения Европейского Союза международной правосубъектностью, как это предусмотрено в Договоре о Конституции для Европы. Вступление в силу названного договора, по нашему мнению, позволит рассматривать правопорядок Европейского Союза как совокупность международно-правовых норм, регулирующих связи между органами Европейского Союза, отношения между государствами как членами организации и отношения государств-членов с Европейским Союзом, а также отношения Европейского Союза с государствами-нечленами и третьими организациями. Нормы, входящие в настоящее время в правопорядок Европейских сообществ, станут неотъемлемой частью правопорядка Европейского Союза. Однако вывод о том, что "право Европейских сообществ" представляет правопорядок, включающий совокупность норм международного права, не раскрывает специфику, несомненно, присущую ему. Эта его специфика, в частности, привела к тому, что среди юристов, исследующих правовые аспекты интеграции государств-членов ЕС, распространенным является мнение об интегрирующей роли правопорядка Европейских сообществ <1>. "Право Европейских сообществ" признается одним из основных средств (рычагов <2>) европейской интеграции, представляет собой "инструмент интеграции" <3>, имеет "интеграционную функцию" <4>, является "мотором интеграции" <5>. По нашему мнению, при всей теоретической значимости дискуссии о понятии и природе "права Европейских сообществ" практическое значение для развития интеграции государств - членов ЕС имеют прежде всего два момента. -------------------------------- <1> Энтин Л. М. Указ. соч. С. 119. <2> Толстухин А. Э. Правовая природа Европейского Союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 147. <3> См., напр.: Клемин А. В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского Союза / Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 49; Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 12. <4> P. Fischer. Ebenda. S. 46. <5> Mцllers, Thomas M. J. Die Rolle des Rechts im Rahmen der europдischen Integration: zur Notwendigkeit einer europдischen Gezetzgebungs - und Methodenlehre. - Tьbingen: Mohr Siebek, 1999. S. 6.

Во-первых, понимание того, что совокупность норм, создаваемых в связи с образованием и функционированием Европейских сообществ, образует правопорядок, а не "право", важно с точки зрения необходимости уяснения механизмов, которые содержит в себе данный правопорядок, позволяющие ему эффективно действовать во внутреннем праве государств-членов и обеспечивать цели интеграции государств. Во-вторых, правопорядок Европейских сообществ может быть условно выделен в относительно самостоятельную систему права и рассматриваться как "право Европейских сообществ", которое образует в совокупности с национальными правовыми системами такую "правовую систему", которая содержит элементы двухуровневой системы права так называемого федеративного государства. Очевидно, что по мере "углубления" европейской интеграции данная "система" будет приобретать все более ярко выраженные черты двухуровневой "системы права". Не останавливаясь подробно на втором аспекте, раскроем первый как наиболее значимый с точки зрения практики и возможности его использования для анализа процессов интеграции государств - участников СНГ. На наш взгляд, правопорядок Европейских сообществ включает в себя определенные правовые механизмы, которые ему и позволяют эффективно действовать во внутреннем праве государств-членов. Ключевое значение принадлежит следующим семи взаимосвязанным механизмам. Во-первых, в учредительных договорах Европейских сообществ закреплены обязательства государств-членов предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из учредительных договоров или из действий, предпринятых институтами Сообществ; содействовать выполнению задач Сообществ; воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей учредительных договоров (ст. 10 ДЕЭС, 86 ДЕОУС, 192 ДЕвратом). Данные обязательства образуют своеобразные рамки действий государств - членов Европейских сообществ. Во-вторых, в организационной структуре Европейских сообществ имеется орган - Суд ЕС, наделенный правом по рассмотрению исков о нарушении норм правопорядка Европейских сообществ. Решения данного органа являются окончательными и обязательными. Так, Суд ЕС наделен правом контролировать законность обязательных актов, принятых совместно Европейским парламентом и Советом, актов Совета, Комиссии и ЕЦБ путем осуществления юрисдикции по искам, предъявляемым государством-членом, Советом или Комиссией, об отсутствии компетенции, о нарушении существенных требований процедурного характера, о нарушении учредительных договоров или любой правовой нормы, обеспечивающей их исполнение, или связанным со злоупотреблением властью (ст. 230 ДЕЭС). При удовлетворении иска Суд ЕС объявляет оспариваемый акт ничтожным (ст. 231 ДЕЭС). Определенными контрольными полномочиями за соблюдением "права Сообществ" наделен Европейский парламент. Так, Европейский парламент может по требованию четверти его членов образовать временную следственную комиссию для изучения заявлений о предполагаемых правонарушениях или недобросовестном применении права Сообщества (ст. 193 ДЕЭС). Европейский парламент или его члены могут обращаться с вопросами к Комиссии, которая обязана дать на них устные или письменные ответы (абз. 3 ст. 197 ДЕЭС). В-третьих, наделение широкого круга субъектов (физических и юридических лиц, государств-членов, органов ЕС) правом подачи исков в Суд ЕС и другие органы на незаконные действия государств-членов и органов Европейских сообществ. Так, физические и юридические лица наделены правом обратиться в Суд ЕС с жалобой на институт Сообщества, бездействие со стороны которого в отношении этого лица не приводит к принятию обязательных актов (абз. 3 ст. 232 ДЕЭС). Любой гражданин Союза, равно как любое физическое или юридическое лицо, проживающее или зарегистрированное в каком-либо государстве-члене, имеет право обращаться, индивидуально или совместно с другими гражданами или лицами, с петицией в Европейский парламент по вопросам, относящимся к ведению Сообщества, и которые их непосредственно касаются (ст. 194 ДЕЭС). Каждое государство-член наделено правом обратиться в Суд ЕС с иском к другому государству-члену, основанном на предполагаемом нарушении этим последним обязательств, возложенных на него учредительным договором (ст. 227 ДЕЭС, ст. 142 ДЕвратом). Государство-член и институты ЕС наделены правом обратиться в Суд ЕС, в случае если в нарушение обязательств по ДЕЭС Европейский парламент, Совет или Комиссия воздерживаются от принятия решения, с иском в целях установления факта нарушения (ст. 232 ДЕЭС). Если по мнению Комиссии одно из государств-членов уклоняется от выполнения каких-либо обязательств, возложенных на него учредительными договорами Европейских сообществ, она принимает мотивированное заключение по этому поводу, предварительно предоставив заинтересованному государству-члену возможность изложить свои соображения. В случае, если данное государство оставит указанное мотивированное заключение Комиссии без ответа, она может обратиться в Суд ЕС (ст. 226 ДЕЭС). В-четвертых, сторона, признанная Судом нарушившей норму правопорядка, обязана исполнить решение Суда. Так, государство-член, нарушившее свое обязательство, вытекающее из учредительного договора, обязано принять необходимые меры для выполнения решения Суда ЕС, признавшего это нарушение (ст. 228 ДЕЭС). Институты ЕС, чьи акты были аннулированы или неиздание которыми соответствующих актов признано противоречащим учредительным договорам, обязаны принять необходимые меры для исполнения решения Суда ЕС, который в этом решении аннулировал их акт или признал неиздание ими актов противоречащим ДЕЭС (ст. 233 ДЕЭС). В-пятых, закрепление возможности применения санкций к нарушителю норм правопорядка Европейских сообществ. Так, если данное государство-член не предпримет мер, необходимых для исполнения решения Суда, в срок, установленный Комиссией, то Комиссия может передать дело в Суд. При этом Комиссия определяет штрафные санкции и пени, подлежащие уплате данным государством. Если Суд установит, что государство-член не выполнило его решения, он может обязать данное государство-член уплатить единовременную сумму или штраф (ст. 228 ДЕЭС). Санкции к государству - нарушителю принципов, как они закреплены в ст. 6 ДЕС, устанавливает ст. 7 ДЕС. Данные санкции включают в себя возможность временного приостановления некоторых прав, вытекающих из ДЕС, в том числе права участия в голосовании представителя правительства данного государства-члена в Совете. В-шестых, закрепление возможности принудительного исполнения решений ряда органов Европейских сообществ. Так, решения Совета или Комиссии, налагающие платежные обязательства на любые лица, кроме государства, а также решения Суда ЕС подлежат принудительному исполнению (ст. 256, 244 ДЕЭС). В-седьмых, закрепление механизмов единообразного применения норм учредительных договоров государствами-членами. Единообразное применение норм учредительных договоров государствами - членами ЕС обеспечивает закрепление: 1) исключительного права Суда ЕС на толкование учредительных договоров; 2) обязательства государств-членов не использовать процедуры разрешения споров, касающихся толкования и применения учредительных договоров, кроме тех, что предусмотрены в этих договорах (ст. 292 ДЕЭС, ст. 86 ДЕОУС, ст. 193 ДЕвратом); 3) полномочий по принятию Судом ЕС решений в преюдициональном порядке в отношении вопросов, касающихся: толкования ДЕЭС, действительности и толкования актов, принимаемых органами Сообщества, толкования уставов организационных структур, создаваемых Советом, если таковое предусмотрено этими уставами; при этом, если один из этих вопросов возникает в деле, находящемся на рассмотрении в судебной инстанции какого-либо из государств-членов, решения которой в соответствии с национальным правом не подлежат обжалованию, то в этом случае обращение данной судебной инстанции в Суд Сообщества является обязательным (ст. 234 ДЕЭС). Совокупность данных механизмов, по нашему мнению, обеспечивает эффективность действия норм правопорядка Европейских сообществ во внутреннем праве государств - членов ЕС.

Название документа