Европейский парламент в системе политических институтов Европейского Союза

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Ю. А. КЛОЧКОВА

Клочкова Ю. А., ассистент кафедры теории права Таганрогского государственного радиотехнического университета.

Европейский парламент приобрел ключевое значение в решении широкого спектра политических и социальных проблем единой Европы. Настоящая работа посвящена анализу изменяющейся роли Европейского парламента в системе политических институтов Европейского Союза. Особое внимание уделено возрастающему значению Европейского парламента в связи с принятием Конституции Европейского Союза.

European Parliament has obtained a key role in solution of a wide range of political and social problems within united Europe. This work is devoted to an analysis of changing role of the European Parliament in the system of political institutions of the European Union. Specific attention is given to the increasing meaning of the European Parliament within the adoption of the Constitution of the European Union.

Европейский Союз (ЕС) является важнейшей частью политической жизни Европы. Деятельность ЕС охватывает широкий спектр политических, экономических и социальных проблем. Центральная роль в их решении отведена Европейскому парламенту (ЕП). Майское расширение ЕС 2004 г. и последовавшие затем выборы в ЕП изменили образ деятельности ЕС и политическую карту Европы, а подписание Конституции ЕС и дальнейшая ее ратификация 25 странами-членами будет сопровождаться качественной реорганизацией всех органов ЕС. ЕП, как никакой другой орган ЕС, способствует процессу европейской интеграции. Ведущая роль ЕП в этом процессе обусловлена тем, что он является единственным выборным органом ЕС. На протяжении всей своей истории ЕП играл важную роль в формировании единой Европы, поскольку именно благодаря этому органу власти европейцы могут выражать свои политические предпочтения и формировать политику ЕС в соответствии с демократическими процедурами. Согласно ст. 189 Договора, учреждающего Европейское сообщество, ЕП представляет народы государств, объединившихся в Сообщество <*>. Полномочия парламента постоянно увеличивались, и сегодня его возможности практически сопоставимы с национальными парламентами. -------------------------------- <*> Все ссылки на учредительные договоры ЕС даны по материалам официального сайта ЕС: www. europa. eu. int.

Начало ЕП было положено в 1951 г., когда французским политическим деятелем Жаном Монне и министром иностранных дел Франции Робертом Шуманом была выдвинута идея объединения угольной и сталелитейной промышленности Германии и Франции под контролем наднационального органа. Именно этой идее было суждено коренным образом трансформировать Западную Европу и положить начало ЕС. Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), был подписан в Париже 18 апреля 1951 г. В соответствии с договором создавалось четыре основных органа ЕОУС: Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), подписанные в Риме 25 марта 1957 г., ознаменовали новый этап в создании единых институтов. Для каждого из новых Сообществ были созданы отдельные Комиссии и Советы, но Ассамблея и Суд оставались едиными для всех Сообществ. Несмотря на то что уже с 1958 г. Ассамблея называла себя Парламентом, это понятие было официально утверждено лишь вступившим в силу 1 июля 1987 г. Единым европейским актом (ЕЕА). Расширение полномочий Европейского парламента проходило при одновременном решении двух важнейших вопросов: избрания парламента путем прямого голосования и создания единой избирательной системы ЕС. Указанные договоры предусматривали, что Европейский парламент разработает предложения относительно прямых выборов и что Совет, действуя единогласно, утвердит соответствующие положения и рекомендует государствам-членам принять их в соответствии со своими конституционными процедурами (ст. 138 (3) ЕЭС, 21 (3) ЕОУС, 108 (3) Евратом). Изначально Европейский парламент состоял из представителей национальных законодательных органов, и только в 1976 г. было достигнуто соглашение о прямых выборах. Результатом этого соглашения стало утверждение Акта об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием (Решение Совета Европейских сообществ от 20 сентября 1976 г. N 76/787/ЕОУС, ЕЭС, Евратом) (далее - Акт). Следует отметить, что первоначальные предложения о подобном порядке выборов Европейский парламент разработал еще в 1960 г., однако Совету потребовалось 16 лет для принятия решения. Первые выборы на основе Акта состоялись в 1979 г. и проводились впоследствии каждые пять лет. В ст. 1 Акта провозглашалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами. Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства, которое было определено с учетом численности населения каждой страны. В 1979 г. избиралось 518 депутатов. Из них наибольшее число депутатов - 81 избиралось от ФРГ (61 млн. жителей), Франции (56 млн.), Италии (57 млн.) и Великобритании (55 млн.), наименьшее в Люксембурге (372 тыс.) - 6 депутатов. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривалось как своеобразный способ обеспечения прав народов в условиях политического и экономического превосходства крупных держав <*>. -------------------------------- <*> Парламенты мира. М.: Интерпракс, 1991. С. 130.

Наиболее важное положение содержалось в ст. 7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную систему, выборы в каждой стране должны производиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами. Поэтому следует говорить не об избирательном праве Сообщества, а об избирательном праве отдельных государств по выборам депутатов ЕП. С 1 января 1993 г. на территории государств - участников Европейских сообществ вступил в силу Маастрихтский договор о создании ЕС, направленный на дальнейшее углубление европейской интеграции. Договор внес значительные изменения в учредительные документы всех трех Сообществ, и прежде всего в Римский договор 1957 г. о создании ЕЭС. К числу наиболее существенных и важных новелл следует отнести учреждение гражданства ЕС, объединяющего суверенные государства Европы, в каждом из которых миллионы собственных граждан. Согласно ст. 190 Договора, учреждающего Европейское сообщество, представители народов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в ЕП прямым всеобщим голосованием. Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Европейского парламента был внесен Договором о Европейском Союзе, по которому выборы в ЕП связывались с состоянием европейского гражданства. Статья 17 Договора, учреждающего Европейское сообщество, предусматривает, что гражданином Европейского Союза является любое лицо, обладающее гражданством какого-либо из государств - участников ЕС. Вместе с тем гражданство Европейского Союза не подменяет собой национального гражданства, а является дополнительным к нему, т. е. гражданин того или иного государства-члена является одновременно и гражданином своей страны, и гражданином Евросоюза. Единое гражданство и правовой статус граждан ЕС были закреплены не только Маастрихтским договором (ст. 18 - 21 Договора, учреждающего Европейское сообщество), но и Хартией основных прав Европейского Союза (часть V, ст. 39 - 46). Согласно Хартии каждый гражданин Европейского Союза имеет право участвовать в выборах в качестве избирателя и выставлять свою кандидатуру на муниципальных и общеевропейских выборах в стране проживания. Также каждый гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Более того, каждый гражданин ЕС, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства (ст. 19 Договора, учреждающего Европейское сообщество). Порядок осуществления этого права избирать и быть избранным должен быть установлен Советом, принимающим решение на основе принципа единогласия по предложению Комиссии и после консультации с ЕП (там же). Как уже отмечалось, в ЕП первоначально было 518 мест. После объединения Германии квота этой страны увеличилась до 99, а общее количество парламентариев увеличилось до 567 человек. Распределение мест по-прежнему не пропорционально численности населения. Население Соединенного Королевства в 150 раз больше, чем в Люксембурге, однако число мест в Европейском парламенте у последнего меньше, чем у Соединенного Королевства, всего в 15 раз. Иными словами, голос одного гражданина Люксембурга эквивалентен примерно десяти голосам граждан Соединенного Королевства. Это не совсем соответствует принципу "один человек - один голос - одинаковая ценность", который указывает, что демократические принципы должны уступать обеспечению национальных интересов небольших государств-членов <*>. -------------------------------- <*> Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. С. 30.

По состоянию на 1 декабря 1997 г. согласно ст. 138 Договора, учреждающего Европейское сообщество, число членов ЕП составило 626, а предоставленные квоты мест в Европейском парламенте вновь оказались не вполне адекватны численности населения соответствующих стран. Очевидно, что ни в учредительных договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, не была детально проработана процедура реализации принципа равных выборов. Число мандатов, закрепляемых за каждым государством, фиксируется в учредительном акте и пересматривается всякий раз, когда происходит расширение Союза или существенное изменение численности населения какой-либо из стран, как это имело место применительно к ФРГ после воссоединения Западной и Восточной Германии. С тем чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения ЕС, Амстердамский договор 1997 г. установил максимальный предел численности ЕП (ст. 189 Договора, учреждающего Европейское сообщество) в 700 мест. Однако уже Ниццский договор 2001 г. увеличил число парламентариев до 732 человек, что было связано с предстоящим в мае 2004 г. очередным расширением ЕС (ст. 2 п. 17 Ниццского договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты). После четырех этапов расширения в 1973, 1981, 1986 и 1995 гг. количество членов ЕС постепенно увеличилось с шести до пятнадцати. В настоящее время зона стабильности и процветания распространилась на 25 стран. 29 октября 2004 г. произошло важнейшее событие в новейшей истории ЕС, коренным образом изменившее как характер взаимоотношений стран-участников между собой, так и организацию ЕС в целом. На Капитолийском холме в Риме состоялась торжественная церемония подписания Конституции ЕС. В историческом мероприятии приняли участие главы государств и правительств, министры иностранных дел 25 стран ЕС, а также государств-кандидатов на вступление в Союз - Болгарии, Румынии, Турции и Хорватии. После подписания Конституции начинается двухгодичный период ее ратификации. В случае принятия Конституционного договора Европейского Союза число членов ЕП не должно будет превышать 750 человек. Кроме того, Конституция устанавливает верхний и нижний пределы количества представителей от государства - члена ЕС в ЕП, равные соответственно 6 и 96 (ст. I-20 п. 2 Договора, учреждающего Конституцию для Европы) <*>. -------------------------------- <*> www. europa. eu. int/constitution.

Сказанное можно проиллюстрировать следующей сводной таблицей:

Таблица 1. Расширение числа депутатов ЕП

Сроки Количество Нормативные документы членов ЕП

1979 - 518 Решение Совета 1994 гг. Европейских сообществ от 20 сентября 1976 г. N 76/787/ЕОУС, ЕЭС, Евратом

1994 г. 567

1997 г. 626 ст. 138 Договора, учреждающего Европейское сообщество

2001 г. 732 Ниццский договор

2004 г. 750 Конституция (ст. I-20 п. 2)

На сегодняшний день увеличение общего количества мест в ЕП соседствует с тенденцией к сокращению числа представителей в ЕП от каждой страны. Она закреплена Конституцией, и в будущем с увеличением числа государств - членов ЕС нормы представительства будут уменьшаться. Акт, определяющий прямые выборы, предусматривает, что до принятия унифицированной процедуры выборов каждое государство-член имеет право применять собственную процедуру проведения выборов (ст. 7(2)). Однако положения Договора - ст. 138(3) ЕЭС, 21 (3) ЕОУС и 108(3) Евратом предусматривают, что процедура должна быть унифицирована во всех государствах-членах. До настоящего момента соглашение относительно унифицированной системы не достигнуто. Статья 190 п. 3 Договора, учреждающего Европейское сообщество, предусматривает введение единообразного порядка проведения выборов в государствах - членах Союза. ЕП разрабатывает предложения относительно прямых всеобщих выборов в соответствии с единой для всех государств-членов процедурой или в соответствии с общими для всех государств-членов принципами. Совет после получения согласия ЕП, принимающего решение большинством своих членов, утверждает единогласно соответствующие положения и рекомендует государствам-членам принять их в соответствии со своими конституционными процедурами (ст. 190 п. 4 Договора, учреждающего Европейское сообщество). В 2002 г. Акт об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием был изменен и дополнен новыми положениями (Решение Совета ЕС от 25 июня и от 23 сентября 2002 г. N 2002/772/ЕС, Евратом) <*>. Но изменения 2002 г. не ввели норму, которая была впервые зафиксирована еще в 1957 г. (ст. 138 Договора, учреждающего ЕЭС, ныне п. 4 ст. 190 Договора, учреждающего Европейское сообщество): ввести полностью единую избирательную процедуру для всех государств-членов. Таким образом, несмотря на то что ЕП всегда стремился к унификации выборов, они проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством. Статья 8 Акта гласит, что при соблюдении положений настоящего Акта избирательная процедура регулируется в каждом государстве-члене национальными положениями. Эти национальные положения, которые могут, когда уместно, учитывать имеющиеся в государствах-членах особенности, не должны в целом нарушать пропорционального характера избирательной системы. Различия между национальными законами о выборах оказывают влияние на активность избирателей, общественное мнение, позицию политических партий и на избирательную кампанию в целом. -------------------------------- <*> www. eulaw. edu. ru.

Акт закрепляет пропорциональную систему выборов: "Члены Европейского парламента избираются в каждом государстве-члене по пропорциональной системе" (ст. 1 Акта). Данное положение объединяет страны ЕС, поскольку практически во всех странах Союза выборы проводятся на основе пропорциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выборах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако, отметить, что пропорциональная система выборов знает более 100 разновидностей и применяется неодинаково в различных государствах - членах Союза: хотя все страны применяют систему пропорционального представительства, порядок голосования и система распределения мест происходят по-разному. Учитывая национальные особенности пропорциональных систем государств - членов ЕС, Акт закрепил варианты голосования: по списочной системе единого передаваемого голоса либо преференциальное голосование по спискам в соответствии с порядком, который установят государства - члены ЕС (ст. 1 п. 1, 2 Акта). Преференциальное голосование проводится в Австрии, Бельгии, Дании, Финляндии, Италии, Нидерландах, Швеции, Литве, Словении, Словакии, Великобритании. В остальных странах списки кандидатов закрытые, избиратели не могут никого из них выделять. Система одного передаваемого голоса действует в Ирландии, Великобритании и на Мальте. Система распределения мест также различна. В Финляндии, Нидерландах, Эстонии, Венгрии, Португалии, Польше, Австрии, Люксембурге, Испании, Дании, Великобритании используется система Д'Ондта, в то время как Германия использует квоту Хэра, Словакия - квоту Друпа, Латвия и Швеция - квоту Сент-Лагю. На результаты выборов по пропорциональной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. Статья 2 Акта закрепила, что исходя из своих национальных особенностей государства-члены могут создавать округа для выборов в Европейский парламент либо предусматривать иные избирательные подразделения, не нарушая в целом пропорционального характера избирательной системы. Единый округ применяется в Швеции, Финляндии, Словакии, Словении, Португалии, Люксембурге, Литве, на Мальте, Греции, Дании, Эстонии, Венгрии, Чехии и на Кипре. Несколько округов существует в следующих странах: 4 - в Бельгии и Ирландии, 5 - в Италии, 8 - во Франции, 11 - в Великобритании, 13 - в Польше. Государства-члены могут предусматривать установление минимального порога для получения мест. Данный порог на национальном уровне не должен устанавливаться в размере, превышающем 5% поданных голосов (ст. 3 Акта). Например, для получения мест в парламенте в Германии, Франции, Чехии, Литве, Словакии, Польше, Венгрии, Эстонии нужно набрать не меньше 5%; в Австрии и Швеции - 4%; в Греции - 3% <*>. -------------------------------- <*> www. elections2004.eu. int.

С 10 по 13 июня 2004 г. 352 миллиона избирателей из стран ЕС выбрали 732 депутата ЕП на следующие пять лет. Что касается количества проголосовавших, то с 1979 г. до последних выборов в ЕП оно сократилось с 63 до 45%, что наглядно демонстрируют следующие данные:

Таблица 2. Явка избирателей на выборах в ЕП <*>

1979 63%

1984 61%

1989 58,5%

1994 56,8%

1999 49,8%

2004 45,7%

В то же время необходимо отметить, что низкая явка избирателей на выборах 2004 г. не является следствием разочарования граждан в способности ЕП решать волнующие их проблемы, а, напротив, доказывает, что механизм политической системы устраивает и не вызывает серьезных опасений. Более того, падение активности избирателей - это достаточно естественный процесс, обычно при первом голосовании явка выше, чем в последующие. Несмотря на то что европейцы имеют большой опыт выражения своих политических предпочтений посредством демократических выборов, и в частности выборов в ЕП (выборы 2004 г. были шестыми по счету), выборы ЕП в 2004 г. проходили в новой обстановке: в расширившемся Европейском Союзе и зоне евро. 1 мая 2004 г. в Европейский Союз (ЕС) вошли 10 новых государств (Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Кипр, Мальта, Латвия, Литва, Эстония), неоднородных по своему развитию и сильно отличающихся от участников Европейского Союза - 15 по экономическому, социальному, политическому состоянию. 10 "новичков" - это страны Восточной Европы, 8 из которых некогда принадлежали к социалистическому лагерю. Послевоенное устройство мира разделило Европу на две части: Западную, находящуюся под американским влиянием, и Восточную - под влиянием СССР. Противостояние в идеологической сфере привело к разрыву в остальных областях. Вступление в ЕС потребует не только многомиллиардных финансовых вливаний в экономику, но и некоторого экспорта демократии. Для социально-экономического выравнивания потребуется не только много усилий, но и длительное время. Низкая явка в странах - новых членах ЕС была прогнозируема, т. к., естественно, население стран Восточной Европы сразу столкнулось с проблемой выбора, к которой не было готово и о которой практически не имело представления, если в ЕС - 15 в среднем проголосовали 47,7% избирателей, то в странах-новичках - всего 28,7%. Результаты выборов нельзя расценивать как разочарованность в идее объединенной Европы: из 352703427 избирателей в выборах приняли участие 160376358, т. е. половина населения ЕС, имеющая право голоса. Однако, если учесть объективно низкую явку в 10 новых странах Евросоюза, то в странах ЕС - 15 результат не выглядит негативным <*>. -------------------------------- <*> www. elections2004.eu. int.

Анализ роли ЕП начиная с 1979 г. показывает, что ЕП как один из составляющих компонентов ЕС значительно укрепился. Со времен Ассамблеи и Единого Европейского Акта возросло значение ЕП как политического и интегрирующего органа ЕС, наиболее полно выражающего демократическую организацию его институтов. Усилению роли ЕП в значительной степени способствовали Маастрихтский, Амстердамский и Ниццский договоры. Радикальные изменения ожидают ЕП после ратификации Конституции ЕС, где закреплено, что ЕП будет состоять из представителей граждан Союза (ст. I-20 п. 2 Договора, учреждающего Конституцию для Европы). Единое европейское гражданство будет способствовать росту политического значения ЕП, который не только "сравняется" с национальными парламентами в своей легитимности, но и очевидно превзойдет их в этом. Очевидно также, что усиление роли ЕП среди институтов ЕС может способствовать постепенному осознанию его роли среди граждан, вновь присоединившихся к Союзу стран.

Название документа