Российское антимонопольное законодательство и право Европейского союза

РОССИЙСКОЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

И. В. ГАВРИЛЕНКО

И. В. Гавриленко, аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Пункт 2.4 ст. 53 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами 1994 г. (далее - СПС) в сжатой форме практически полностью повторяет положения, содержащиеся в ст. 37 и 90 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества, подписанного в Риме 25 марта 1957 г. и вступившего в силу 1 января 1958 г. (далее - Римский договор) <*>. С точки зрения юридической техники данный пункт СПС сформулирован значительно лучше, что стало, по-видимому, следствием учета правоприменительной практики названных статей Римского договора. Устранена неоправданная разбросанность норм, регулирующих одни и те же отношения, не только по статьям, но и по разделам Договора (ст. 90 включена в главу 1 "Правила о конкуренции" раздела 5 "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении правовых систем", а ст. 37 - в главу 2 "Устранение количественных ограничений между государствами-членами" раздела 1 "Свободное передвижение товаров" Римского договора). Часть 1 п. 2.4 ст. 53 СПС, касающаяся государственных монополий коммерческого характера, соответствует ст. 37 Римского договора, а часть 2 данной нормы СПС, касающаяся государственных предприятий и предприятий с исключительными правами, - ст. 90. -------------------------------- <*> См.: Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой стороны // Собрание законодательства РФ. 1998. N 16. С. 1802.

Согласно ст. 37 Римского договора в государствах-членах не запрещаются государственные монополии коммерческого характера, а также монополии, переданные государством какому-либо другому лицу. Однако законодательство, регулирующее деятельность таких монополий, не должно препятствовать свободному перемещению товаров внутри Сообщества путем ограничения конкуренции. В свою очередь, ст. 90 Римского договора налагает на государства-члены обязанность установить для государственных предприятий и предприятий, наделяемых исключительными или специальными правами, такой правовой статус, который не препятствовал бы свободе перемещения товаров и не становился причиной предотвращения, ограничения или нарушения конкуренции внутри Общего рынка. Пунктом 2 ст. 90 Римского договора установлено исключение из правила, предусмотренного п. 1 данной статьи. Оно предоставляет право государствам-членам наделять предприятия, на которые возложено управление службами общего экономического значения, или предприятия, представляющие по своему характеру фискальную монополию, правами и обязанностями, хотя и имеющими результатом их реализации предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции внутри Общего рынка, но без которых невозможно выполнение указанными предприятиями возложенных на них специальных задач. Для определения соответствия норм российского законодательства требованиям п. 2.4 ст. 53 СПС и совместимости их со ст. 37 и 90 Римского договора, прежде всего, следует выяснить содержание понятий, применяемых для целей данных международных договоров. В соответствии с п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров (от 23 мая 1969 г.) договор должен толковаться в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора <*>. -------------------------------- <*> См.: Венская конвенция о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. N 37. С. 772.

Нормы Римского договора, касающиеся запретов для государств-членов ограничивать конкуренцию, устанавливают, что действия, подпадающие под такие запреты, могут совершаться в любой форме, т. е. применение указанных статей не зависит от формы, в которой выражается действие (бездействие) соответствующего властного органа, ограничивающее конкуренцию. Запрет выражен при помощи установления обязанности для государств-членов не принимать и не оставлять в силе никакие меры, ограничивающие конкуренцию. Данные меры включают в себя принятие или оставление в силе законов, любых других актов, носящих как нормативный, так и ненормативный характер, а также любые другие действия (бездействие), влияющие на конкуренцию. Статьи 7 и 8 Закона о конкуренции (далее - Закон) в совокупности с определением понятия монополистической деятельности, содержащимся в ст. 4, точно так же запрещают для властных органов как принятие любых актов, так и любые действия (бездействие), ограничивающие конкуренцию <*>. Причем Президиум Высшего Арбитражного Суда информационным письмом "О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов" от 2 июля 1997 г. N 16 (которое было согласовано с Верховным Судом Российской Федерации) подтвердил право антимонопольных органов на осуществление в соответствии с их компетенцией необходимых мер по фактам принятия не только ненормативных, но и нормативных актов, противоречащих антимонопольному законодательству, хотя прямо последние в Законе не указаны <**>. Разумеется, под действие ст. 7 и 8 Закона не подпадает принятие Российской Федерацией законов, а также указы Президента и постановления Правительства, поскольку указанные нормы российского антимонопольного законодательства устанавливают запреты для органов исполнительной власти и местного самоуправления, а СПС устанавливает обязанности для государств, его подписавших, в целом. -------------------------------- <*> См.: Статья 7 Закона "О конкуренции" // Российская газета. 1991. N 89. <**> См.: Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 16 "О неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительности нормативных актов" // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1997. N 8.

Понятие государственного предприятия, содержащееся в указанных международных договорах, кардинальным образом отличается от понятия, применяемого для целей гражданского законодательства РФ. Определение, применяемое для целей Римского Договора, дано Комиссией в Директиве 80/723/ЕЕС <*>. Оно является весьма широким и включает в себя не только те предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности государству, но и различные виды компаний, деятельность которых может определяться государством на основании его преобладающего участия в уставном капитале либо каким-либо иным способом (например, путем владения золотой акцией). В соответствии с ГК РФ под государственными предприятиями понимаются коммерческие юридические лица, которым передается для осуществления предпринимательской деятельности в хозяйственное ведение или оперативное управление имущество, право собственности на которое остается у государства. Хозяйственное общество, в чьем уставном капитале даже 100 процентов акций (долей) принадлежит государству, не подпадает под понятие государственного предприятия в том смысле, в каком данное понятие используется в российском гражданском законодательстве и, следовательно, в антимонопольном. Кроме того, эта же Директива достаточно широко интерпретирует понятие государственных органов, включая в него государства, региональные власти и органы местного самоуправления, и значит, распространяет действие ст. 90 на отношения, влияющие на конкуренцию, в которых участвуют муниципальные органы и муниципальные предприятия. В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления, но в то же время ст. 7 и 8 Закона они отнесены к субъектам монополистической деятельности наряду с государственными органами. И на них в полном объеме распространяются запреты, установленные такими нормами. -------------------------------- <*> См.: Commission Directive 80/723/ЕЕС of 25 June 1980 on the transparency of financial relations between Member States and public undertakings.

Что касается приравненных ст. 90 Римского договора и п. 2.4 ст. 53 СПС к государственным предприятиям предприятий, которым предоставлены исключительные или специальные права, то запрет на установление для них правового режима, ограничивающего конкуренцию, корреспондирует с запретами для властных органов, установленными ст. 7 и 8 Закона, совершать любые действия или принимать любые акты, вводящие ограничения на осуществление предпринимательской деятельности в какой-либо сфере либо направленные на устранение с товарных рынков хозяйствующих субъектов. Наделение предприятий исключительными правами в России квалифицируется, как правило, в соответствии со ст. 8 Закона, поскольку для наделения предприятия такими правами обычно требуется или его инициатива, или его согласие по данному вопросу. Разница между такими российскими и европейскими нормами (исключая, конечно же, субъектный состав участников регулируемых ими правоотношений, обусловленный различным юридическим статусом международных договоров и национальных законов, в которых они содержатся) заключается лишь в юридической технике, а не в их сущности. Рассматриваемый Закон устанавливает общий запрет для государственных органов ограничивать конкуренцию и дает примерный перечень действий, содержащих составы нарушений такого запрета. Римский договор устанавливает требования к государствам-членам не ограничивать конкуренцию в процессе выполнения своих функций в сфере предпринимательской деятельности (либо в качестве субъекта этой деятельности, учреждая государственные предприятия и участвуя в руководстве ими, осуществляя права собственника акций предприятий либо выполняя властные полномочия в сфере регулирования предпринимательской деятельностью). Существенной разницы между понятиями "исключительные" и "специальные" права не существует. Точнее - понятие исключительных прав шире, оно включает в себя и понятие специальных прав. Определение специальных прав дано в Директиве Комиссии 94/46/ЕС <*>, из которого следует, что под такими правами понимаются те, которыми наделен определенный ограниченный круг лиц, т. е. это исключительные права не одного, а нескольких лиц. Состав данных лиц является закрытым. Поэтому отсутствие в п. 2.4 ст. 53 СПС термина "предприятия, наделенные специальными правами" не делает его отличным по существу от соответствующих положений ст. 37 и 90 Римского договора, точно так же, как и замена двух терминов "государственные монополии, носящие коммерческий характер" и "фискальные монополии", содержащихся в ст. 37 и 90 Римского договора, на термин "государственные монополии коммерческого характера" в СПС. -------------------------------- <*> См.: Commission Directive 94/46/ЕС of 13 October amending Directive 88/301/EEC and Directive 90/388/EEC in particular with regard satellite communication.

Следует сделать вывод, что обязательства России в сфере конкуренции в отношении регулирования деятельности государственных предприятий, вытекающие из п. 2.4 ст. 53 СПС, касаются как государственных и муниципальных унитарных предприятий, так и практически неограниченного круга хозяйствующих субъектов. Понятие "государственные монополии, носящие коммерческий характер" дается в ст. 37 Римского договора и включает в себя любые органы, при помощи которых государство де-юре (или де-факто), прямо (или косвенно) осуществляет контроль, определяет или в значительной степени влияет на импорт или экспорт между государствами-членами. Этой норме соответствуют положения ст. 7 Закона в части, запрещающей государственным органам устанавливать запреты на реализацию отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Статья 7 Закона "О конкуренции" // Российская газета. 1991. N 89.

Таким образом, в целях определения необходимости принятия Россией конкретных нормативных актов или внесения изменений и дополнений в действующие для исполнения обязательств в сфере конкуренции, принятых на себя в соответствии с данным международным договором, необходимо: - в отношении законодательства, регулирующего пресечение антиконкурентных действий предприятий, сделать сравнительный анализ действующего российского антимонопольного законодательства и соответствующего законодательства ЕС; - в отношении законодательства, регулирующего пресечение антиконкурентных действий государственных органов, сделать сравнительный анализ соответствующего российского законодательства, норм ст. 53 СПС и соответствующих норм законодательства ЕС. При проведении такого анализа необходимо иметь в виду, что: - нормы права Сообщества, аналогичные содержащимся в пункте 2.4 ст. 53 СПС (касающейся ограничений конкуренции государственными органами), включены в ст. 37 и 90 Римского договора; - нормы права Сообщества, запрещающие предоставление государственной помощи предприятиям, аналогичные положениям п. 2.2 СПС, содержатся в ст. 92 - 94 раздела 3 "Государственная помощь", включенного в главу Римского договора, посвященную правилам о конкуренции; - нормы права Сообщества, направленные на пресечение антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов, содержатся в ст. 85 и 86 Римского договора. Итак, можно сделать вывод, что российское антимонопольное законодательство полностью соответствует обязательствам, принятым нашей страной в соответствии с положениями п. 2.4 ст. 53 СПС, и в полной мере совместимо с конкурентным правом ЕС в части, касающейся норм, направленных на пресечение антиконкурентных действий властных органов. Поэтому принятия специальных изменений и дополнений к Закону о конкуренции для исполнения обязательств, вытекающих из указанной нормы международного договора Российской Федерации, по нашему мнению, не требуется.

Название документа