Эффективен ли надзор?

ЭФФЕКТИВЕН ЛИ НАДЗОР?

С. КУЗИН

С. Кузин, генеральный директор ООО "Европейская правовая компания".

В последние годы обращение в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) стало одной из важнейших гарантий соблюдения права на судебную защиту, а его практика - серьезным аргументом для национальных систем правосудия. Оценка ЕСПЧ работы надзорной инстанции в российских судах стала предметом нескольких дел, а сделанные судом выводы далеко не всегда положительны по отношению к российским процессуальным нормам.

КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ

Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) предусмотрены критерии приемлемости жалоб (п. 1 ст. 35), согласно которым Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние (национальные) средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Некоторые отечественные ученые и практики придерживались той точки зрения, что, предваряя подачу жалобы в Европейский суд, заявитель должен пройти все существующие инстанции, вплоть до Верховного и даже Конституционного Суда РФ <*>. -------------------------------- <*> См., например: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Воспитание поколений XXI в. / Материалы международного симпозиума. Государство и право. 1998. N 7. С. 112.

Первое же из решений (от 22.06.99) Европейского Суда по жалобе, поданной против России (Тумилович против России), показало ошибочность изложенной точки зрения. Заявительница исчерпала буквально все средства правовой защиты, предоставленные ей российским законодательством, что, казалось бы, должно было бы свидетельствовать в пользу должного исполнения заявительницей требований п. 1 ст. 35 Конвенции. Европейский суд, однако, рассмотрев жалобу заявительницы на предмет ее приемлемости, установил, что поданные заявления, направленные на пересмотр судебных актов в порядке надзора, образуют чрезвычайное средство правовой защиты, использование которого зависит от дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц суда и прокуратуры, и, соответственно, не образуют эффективного средства правовой защиты в смысле п. 1 ст. 35 Конвенции. В решении от 08.02.2001 относительно приемлемости жалобы г-жи Питкевич Европейский Суд подтвердил свой подход к оценке эффективности обращения к надзорному производству как средства правовой защиты. Суд пришел к выводу о том, что поскольку пересмотр дела в порядке надзора в России не может инициироваться тяжущимся, а только посредством "особой жалобы", подача которой относится на усмотрение определенных должностных лиц, постольку требование пересмотра дела в порядке надзора не является эффективным средством правовой защиты.

ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС

Практическая важность определенности в вопросе об эффективности и, соответственно, обязательности исчерпания того или иного средства правовой защиты следует из правила шести месяцев, установленного в том же п. 1 ст. 35 Конвенции: жалоба в ЕСПЧ может быть подана "в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу". Согласно п. 1 ст. 35 Конвенции и прецедентной практике ЕСПЧ "окончательным решением" венчается рассмотрение на внутреннем уровне дела заявителя с использованием именно эффективных, подлежащих обязательному исчерпанию средств правовой защиты. Соответственно, если заявитель допускает ошибку в определении эффективности средства правовой защиты, то он автоматически допускает ошибку и в определении того, какое из вынесенных по его делу национальным органом (судом) решений является окончательным, что, в свою очередь, приводит к пропуску предусмотренного п. 1 ст. 35 Конвенции шестимесячного срока на подачу жалобы в ЕСПЧ. Решения ЕСПЧ по упомянутым жалобам гг. Тумилович, Питкевич, а также по жалобам гг. Рябых и Сардина и постановление по делу г-жи Рябых позволяют сделать следующий вывод: ЕСПЧ применительно к ГПК РСФСР не рассматривает обращение заявителя в российский суд общей юрисдикции надзорной инстанции в качестве подлежащего исчерпанию эффективного средства правовой защиты в тех случаях, когда заявитель не смог защитить свое нарушенное право в судах первой и кассационной инстанций, и, соответственно, не учитывает срок надзорного производства при исчислении шестимесячного ограничительного периода, предоставляемого заявителю на подачу жалобы в ЕСПЧ. В тех же случаях, когда суд надзорной инстанции отменяет по протесту прокурора или судьи судебные постановления, вынесенные в пользу заявителя судами первой и кассационной инстанций, и направляет дело на новое рассмотрение судами низших инстанций, ЕСПЧ рассматривает судебное постановление суда надзорной инстанции в качестве окончательного решения, дающего начало течению шестимесячного срока, а вот срок нового рассмотрения дела заявителя судами низших инстанций в данном случае как раз и не учитывается. Во введенном в действие с 01.02.2003 ГПК РФ за лицами, участвующими в деле, закреплено право обжаловать вступившие в законную силу судебные постановления (ч. 1 ст. 376), и это право действительно в течение ограниченного срока - одного года со дня вступления обжалуемых постановлений в законную силу (ч. 2 ст. 376). В своем решении от 06.05.2004 по жалобе "Денисов против России" ЕСПЧ отметил, что, "с одной стороны, согласно ст. 376.2 ГПК РФ существует годичный срок на подачу надзорной жалобы на судебные акты. С другой стороны, если надзорное производство было начато в течение данного ограниченного срока, оно может быть прекращено решением судьи не истребовать дело для изучения или не передавать дело для рассмотрения по существу судом надзорной инстанции. Согласно ст. 381.6 и 383.2 ГПК РФ председатель имеющего соответствующую компетенцию суда может отменить данное решение судьи и осуществление этого права не является предметом временных ограничений. Более того, согласно ст. 377.2 ГПК РФ, если президиум областного суда отклоняет надзорную жалобу, она может быть еще раз подана в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда. Согласно ст. 377.3, если Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда отклоняет надзорную жалобу, а дело находится в противоречии с судебной практикой, жалоба может быть еще раз подана в Президиум Верховного Суда. Процедура этих двух дополнительных уровней надзорного рассмотрения дела будет схожа с процедурой первого уровня в том, что председатель соответствующего суда тоже может отменить решение судьи безо всякого ограничения по сроку. Наконец, согласно ст. 389 ГПК РФ Председатель и заместитель Председателя Верховного Суда могут внести в Президиум Верховного Суда представление о пересмотре в порядке надзора любого судебного акта. Осуществление этого права также не является предметом временных ограничений". Подвергнув анализу положения ГПК РФ, относящиеся к процедуре надзорного производства, ЕСПЧ пришел к выводу, что, однажды начавшись, оно может длиться неопределенно долго. Следовательно, если бы надзорное производство считалось средством правовой защиты, подлежащим исчерпанию, то создавшаяся в связи с этим неопределенность сделала бы бесполезным правило шести месяцев. В этой связи обращение заявителя в российский суд общей юрисдикции надзорной инстанции по правилам, предусмотренным ГПК РФ, также не является подлежащим исчерпанию эффективным средством правовой защиты в смысле п. 1 ст. 35 Конвенции, равно как по схожим основаниям не является таковым и подача надзорной жалобы в уголовном судопроизводстве по правилам УПК РФ <*>. -------------------------------- <*> См. Решение Европейского Суда от 29.01.2004 относительно приемлемости жалобы "Бердзенишвили против России".

Из вынесенных ЕСПЧ решений по жалобам, поданным российскими коммерческими организациями, выделим решение от 04.09.2003 относительно приемлемости жалобы "АО "Уралмаш" против России", в котором ЕСПЧ, сославшись на свою прецедентную практику (Решение от 22.06.99 по жалобе "Тумилович против России"), указал, что надзорное производство (по "старому" АПК РФ) не может для целей п. 1 ст. 35 Конвенции рассматриваться как эффективное средство правовой защиты, поскольку решение о том, начинать ли надзорное производство, основано на дискреции <*>. -------------------------------- <*> Дискреция - см. Дискреционный - основанный на собственном усмотрении. Дискреционная власть - власть, осуществляемая по собственному усмотрению.

АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС

Относительно АПК РФ 2002 г., то точка зрения, например, руководства Высшего Арбитражного Суда РФ на надзорное производство в смысле его доступности тяжущимся (а следовательно, его эффективности как средства правовой защиты в значении положений Конвенции) за последнее время изменилась кардинально. Еще в июньском за 2003 год номере журнала "Государство и право" было опубликовано интервью Председателя ВАС РФ г-на Яковлева, в котором он совершенно недвусмысленно заявлял об исключительном характере надзорной инстанции, поскольку "через три первые инстанции дело проходит по воле стороны... А подача надзорной жалобы не означает обязательного пересмотра дела в высшей судебной инстанции в порядке надзора" (Государство и право. 2003. N 6. С. 7). С учетом решения ЕСПЧ по жалобе "Тумилович против России" обращение в подобную исключительную инстанцию вряд ли имеет перспективу быть признанной ЕСПЧ подлежащим обязательному исчерпанию эффективным средством правовой защиты. Вместе с тем из опубликованной в Вестнике ВАС РФ (2004. N 10. С. 9 - 10) Пояснительной записки, прилагаемой к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", следует, что предлагаемые изменения ст. ст. 292, 296 и 304 АПК РФ направлены, в частности, на "создание дополнительных оснований для безусловного признания Европейским Судом по правам человека надзорной инстанции в лице ВАС РФ в качестве эффективного средства правовой защиты по смыслу п. 1 ст. 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также признания "окончательности" решения именно за решением этого суда". Два неизбежных, с нашей точки зрения, замечания по проекту и Пояснительной записке к нему. Во-первых, несколько странной выглядит декларируемая в Пояснительной записке цель - "безусловное" признание надзорной инстанции подлежащим исчерпанию эффективным средством правовой защиты. При всем уважении к ВАС РФ следует отметить, что Европейский Суд настойчиво и неоднократно отмечал, что ЕСПЧ "имеет юрисдикцию в каждом случае в свете конкретных обстоятельств определять, предоставляет ли данное средство правовой защиты возможность эффективного и достаточного восстановления нарушенного права в смысле общепризнанных норм международного права относительно исчерпания внутренних средств правовой защиты, и если нет, то исключить это средство из рассмотрения применительно к шестимесячному ограничительному сроку". ЕСПЧ указывал на изложенное обстоятельство в том числе и в своих решениях по жалобам, поданным против России (например, в решении от 06.05.2004 относительно приемлемости жалобы "Денисов против России", на которое имеется ссылка в Пояснительной записке). Во-вторых, предоставляя "дополнительные гарантии доступа гражданам и организациям к правосудию" в виде возможности ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления о пересмотре в порядке надзора судебного акта (дополнение ст. 292 АПК РФ частью 4), проект закона не предлагает одновременно дополнить положения АПК РФ нормами, позволяющими обжаловать определение о возвращении заявления о пересмотре в порядке надзора судебного акта (ст. 296 АПК РФ). Представляется, что такая позиция ВАС РФ является не вполне последовательной. Действительно, если предлагаемые изменения ст. 292 АПК РФ вносятся, в том числе, и с целью достижения согласованности со ст. ст. 259, 276 и 312 АПК РФ (как на это указано в Пояснительной записке), то логично было бы предложить дополнить и ст. 296 АПК РФ нормой, предусматривающей возможность обжалования определения о возвращении заявления о пересмотре в порядке надзора судебного акта, хотя бы потому, что отсутствие данной нормы не согласуется с положениями ст. ст. 129 (ч. 4), 264 (ч. 4) и 281 (ч. 3) АПК РФ, согласно которым определение о возвращении соответственно искового заявления, апелляционной и кассационной жалобы может быть обжаловано. Более того, если уж ВАС РФ озаботился целью достижения "безусловного" признания надзорной инстанции подлежащим исчерпанию эффективным средством правовой защиты, то отсутствие в АПК РФ возможности проверки обоснованности и законности определения о возвращении заявления о пересмотре в порядке надзора судебного акта свидетельствует, скорее, в пользу не столько признания эффективности надзорной инстанции как средства правовой защиты в смысле п. 1 ст. 35 Конвенции, сколько в пользу признания нарушения ст. 6 Конвенции отсутствием возможности обжалования упомянутого определения. Время покажет, когда и какой будет оценка ЕСПЧ эффективности надзорной инстанции даже с учетом предлагаемых изменений в АПК РФ (если, конечно, они будут внесены); возможно, однако, предположить, что искомая авторами как проекта изменений в АПК РФ, так и Пояснительной записки к нему цель (достижение упомянутой "безусловности") достигнута не будет, и обращение в ВАС РФ как в надзорную инстанцию не будет признано ЕСПЧ в качестве подлежащего обязательному исчерпанию эффективного внутреннего средства правовой защиты.

НАРУШЕНИЕ СРОКОВ И НЕИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ

На совещании судов общей юрисдикции, состоявшемся не так давно в московском "Президент-отеле", были приведены итоги рассмотрения дел ЕСЧП за 2004 г. Этот период в работе Европейского Суда по правам человека применительно к делам РФ и делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, выявил определенные тенденции. В прошлом году рост общего числа обращений граждан составил 10% от уровня 2003 г., что обусловлено влиянием внутренних российских процессов, в частности, вступлением в силу в 2003 году нового ГПК РФ, который, по сути, отменил активный надзор наших судов в гражданском процессе и лишил прокурора права вмешиваться в гражданское судопроизводство. На сегодняшний день гражданские дела в ЕС заняли, по существу, центральное место. Качественный состав жалоб преимущественно состоит из двух категорий дел. Первая из них - это гражданские дела, связанные со сроками рассмотрения в российских судах (то же касается и уголовных дел, которые подпадают под категорию нарушения разумных сроков рассмотрения нашим судом). В связи с этим, подчеркивалось на совещании, очень важным является отражение в деле причин столь длительного рассмотрения дел. Следующая большая категория дел, не связанная непосредственно с судом, - это дела о неисполнении судебных решений по гражданским делам.

Название документа