Комментарий к решению Европейского Парламента и Совета N 1600/2002/EC от 22 июля 2002 г. "О Шестой программе действий Сообщества в области окружающей среды"

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К РЕШЕНИЮ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА И СОВЕТА N 1600/2002/EC ОТ 22 ИЮЛЯ 2002 Г. "О ШЕСТОЙ ПРОГРАММЕ ДЕЙСТВИЙ СООБЩЕСТВА В ОБЛАСТИ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2005 года

П. А. КАЛИНИЧЕНКО

Калиниченко П. А., к. ю.н.

Вот уже 30 лет Европейское сообщество (ЕС) осуществляет собственную политику в области окружающей среды. За этот период организацией были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. Не вызывает сомнений то, что сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте, при том, что экологическая политика и деятельность Сообщества неразрывно связаны с глобальными мероприятиями, в частности проводимыми под эгидой ООН, в сфере защиты окружающей среды. Сегодня защита окружающей среды является одним из приоритетов Сообщества наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области экологии на основе Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., издает в этой сфере значительное количество нормативных актов, обладает полномочиями по сотрудничеству в этой области на международной арене. Функционирование каждого из институтов (главных органов) Сообщества затрагивает проблемы экологии <1>. -------------------------------- <1> Калиниченко П. А. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (Международно-правовой аспект). Диссертация на соиск. степени к. ю.н. М., 2001. С. 44.

Опираясь на положения учредительного договора, практическая деятельность ЕС в области экологии строится на основе специальной среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды. Программа действий Сообщества в области окружающей среды - политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу. Экологическая программа действий устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу, исходя из современной ситуации. За все время проведения Сообществом экологической политики было принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г., она и по сей день является классическим документом в сфере окружающей среды периода обращения европейских государств к проблемам экологии после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г. Последующие экологические программы действий принимались, соответственно, в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа). Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название "В направлении устойчивости". Пятая программа действия по окружающей среде взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО-92). Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена решением Европейского Парламента и Совета N 1600/2002/EC от 22 июля 2002 г. Новая программа экологических действий появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию (РИО + 10), прошедшей под эгидой ООН в Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г. Однако, несмотря на этот факт, принятие новой программы все же несколько задержалось. Срок действия Пятой программы действий в отношении окружающей среды истек в конце 2000 г. Европейская комиссия выступила с инициативой принятия новой программы 24 января 2001 г., соответственно, направив ее проект Европейскому Парламенту и Совету Европейского союза <2>. -------------------------------- <2> COM (2001) 31 final.

Утверждение новой Программы определено было провести на основе решения Европейского Парламента и Совета, а не на основе резолюции Совета и представителей государств-членов, как это имело место при утверждении предыдущих экологических программ ЕС <3>. При этом необходимо заметить, что избранная правовая форма не является решением в смысле ст. 249 Договора об учреждении ЕС, а относится к актам sui generis, т. е. к тем актам, принятие которых не предусмотрено учредительным договором (то же самое относится и к резолюциям Совета и представителей государств-членов) <4>. -------------------------------- <3> Пятая программа действий ЕС в области окружающей среды уже изменялась на основе решения Европейского Парламента и Совета. См.: решение 2179/98/EC от 24 сентября 1988 г. (OJ 1998 L 275/1). <4> Это отчетливо наблюдается в немецком тексте, где акт именуется "Beschluss", а не "Entscheidung", как допускает учредительный договор Сообщества.

Принятие решения проводилось на основе процедуры совместного принятия решения, предусмотренной ст. 251 Договора об учреждении ЕС, в которой Европейский Парламент и Совет выступают своего рода созаконодателями. Собственно причина задержки и кроется в применении указанной процедуры, решение о Шестой программе прошло все ее стадии. Окончательный текст Шестой программы после внесения многочисленных поправок и переработки текста в Согласительном комитете был утвержден только 22 июля 2002 г., а опубликован в "Официальном журнале Европейских сообществ" 10 сентября 2002 г. В целом принятие новой экологической Программы ЕС заняло около полутора лет. Очевидно, что окончательный текст Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды отличается от первоначально предложенного Комиссией. Сразу бросается в глаза то, что в окончательном варианте исчезло название Программы "Окружающая среда 2010 - наше будущее, наш выбор". Как и планировалось, Шестая программа учреждена сроком на 10 лет, что отличает ее от предыдущих программ, которые охватывали меньший период времени. Первоначально планировалось ввести новую Программу до 2010 г., однако из-за задержки в принятии в окончательном тексте было определено, что Программа действует в течение 10 лет начиная с 22 июля 2002 г., т. е. до 21 июля 2012 г. Новая Программа экологических действий в целом направлена на обеспечения трех условий проведения экологических мероприятий Сообщества: 1) интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементация принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС; 2) продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития; 3) проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского союза, т. е. вступления в него новых государств <5>. -------------------------------- <5> Государствами - кандидатами на вступление в Европейский союз являются Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия, Эстония, а также Турция.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы, к ним относятся: - изменение климата; - природа и биологическое разнообразие; - окружающая среда, здоровье и качество жизни; - природные ресурсы и отходы. Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных. Программа учреждает специальные политико-правовые инструменты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех приоритетных сферах - тематические стратегии. Такие тематические стратегии должны содержать описание предложений по решению тех задач Программы, ради которых они учреждены, и меры по их реализации. Тематические стратегии должны быть представлены на рассмотрение Европейского Парламента и Совета в течение первых 3-х лет действия Программы с целью утверждения их на основе совместных решений этих институтов. Шестая программа намечает серьезную законотворческую работу, которую предстоит провести Сообществу и ее государствам-членам в области окружающей среды. В преамбуле Программы специально подчеркивается, что "законодательство остается центральным звеном при решении экологических проблем, а полная и правильная имплементация существующего законодательства является приоритетом". В этой связи при определении Программой стратегических подходов к решению экологических задач делается специальный акцент на необходимость обновления соответствующего законодательства Сообщества, а также на имплементацию и обеспечение принудительной силой экологического законодательства ЕС. Последнее предусматривает: - совершенствование мер по повышению уважения экологических правил Сообщества и пресечение нарушений экологического законодательства; - содействие совершенствованию процедур правопринуждения, инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствах-членах; - систематический обзор применения экологического законодательства в государствах-членах; - обмен информацией о наилучшей практике по имплементации законодательства ЕС, используя Европейскую сеть по имплементации, и обеспечение принудительной силой права окружающей среды (IMPEL network). Среди этих же подходов Программа особо выделяет необходимость становления законодательства ЕС об экологической ответственности и скорейшей ратификации Сообществом и государствами - членами Орхусской конвенции 1998 г. Программа также способствует принятию подходов, которые направлены на достижение устойчивого развития в государствах-кандидатах и строятся на переносе в их законодательство acquis communautaire (правовых достижений Сообщества). К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным Шестой программой экологических действий ЕС в четырех приоритетных сферах, можно отнести следующие. В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой программе, направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., участие в котором ЕС было оформлено решением Совета 2002/358/EC от 25 апреля 2002 г. <6>. В тексте Программы обращает на себя внимание то, что об изменении климата говорится уже как о реально состоявшемся явлении, имеющем свои неблагоприятные последствия для окружающей среды и человеческого общества. -------------------------------- <6> OJ 2002 L 130/1.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая программа предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности к ней, участие в котором ЕС было оформлено решением Совета 2002/628/EC от 25 июня 2002 г. <7>. Также предусматривается имплементация морских конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения Хабитат-директивы <8> и Директивы о защите птиц <9>, в том числе и путем введения их положений в государствах-кандидатах. -------------------------------- <7> OJ 2002 L 201/48. <8> Директива 92/43/EEC от 21 мая 1992 г. о защите дикой флоры и фауны и мест обитания (OJ 1992 L 206/7). <9> Директива 79/409/EEC от 2 апреля 1979 г. о защите диких птиц (OJ 1979 L 103/1).

В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа предусматривает необходимость: - учета результатов оценки вредности химикатов во всех сферах законодательства Сообщества; - анализа эффективности применения Директивы относительно растительных продуктов, определяющей правовые рамки использования пестицидов; - ратификации Стокгольмской конвенции об устойчивых органических загрязнителях, Роттердамской конвенции о некоторых опасных химикатах и пестицидах и изменении в связи с этим Регламента Совета по экспорту и импорту некоторых опасных химикатов; - совершенствования применения положений Рамочной водной директивы и Директивы о качестве воды для купания; - содействия результативности международных переговоров по и имплементации Монреальского протокола об озоноразрушающих веществах к Конвенции о защите озонового слоя 1985 г. В сфере природных ресурсов и отходов Шестая программа специально подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое уже давно нуждается в кодификации, включая законодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения Рамочной директивы об отходах 1975 г. Шестая программа экологических действий Сообщества может быть пересмотрена по истечении половины срока ее действия, т. е. через 5 лет. В любом случае к этому сроку Комиссия должна подготовить специальный доклад Европейскому Парламенту и Совету о ходе имплементации положений Программы. Подобный доклад должен быть представлен и по окончании срока Программы. Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом в области экологии на европейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с Программой будут координироваться мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств - членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций. Нет сомнений, что данный документ имеет большое значение и для России как участника европейских процессов в природоохранной сфере.

Название документа