Комментарий к Шенгенским соглашениям

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

КОММЕНТАРИЙ К ШЕНГЕНСКИМ СОГЛАШЕНИЯМ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2005 года

С. Ю. КАШКИН, А. О. ЧЕТВЕРИКОВ

Кашкин С. Ю., заведующий кафедрой права Европейского союза Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

Четвериков А. О., кандидат юридических наук.

Каждое государство имеет собственную территорию, а значит, и свои границы. Несмотря на многочисленные войны и территориальные переделы, межгосударственные границы в ходе истории продолжали укрепляться, а пограничный контроль - усиливаться. Это соответствовало объективным потребностям суверенных государств, но сдерживало международное общение, хозяйственные, культурные и другие связи друг с другом народов разных стран. Для пересечения границ от иностранцев все чаще стали требовать специальное разрешение - визу, получить которую вместе с прочими необходимыми документами обычно стоит немалого времени, денежных средств и даже психологической устойчивости, выдержки и самообладания перед лицом неизбежных бюрократических процедур. Однако со второй половины XX века, прежде всего под влиянием интеграционных явлений в экономике, переходящих теперь в глобализацию <1>, постепенно набирает силу обратный процесс: межгосударственные границы начинают открываться, сначала немного, затем все больше. Наивысшей точки своего развития он достиг в Европе, в рамках организации Европейского союза. -------------------------------- <1> См.: Долгов С. И. Глобализация экономики: новое слово или новое явление. М.: Экономика, 1998.

Один из результатов этого процесса - появление единой визы, открывающей перед своим обладателем двери целой совокупности больших и малых европейских стран, границы между которыми теперь открыты для свободного передвижения как собственных граждан, так и иностранцев. О существовании так называемой шенгенской визы, владелец которой может на законных основаниях путешествовать по территории не одного-единственного государства, а целой Шенгенской зоны, известно не понаслышке многим российским гражданам <2>. Немало россиян уже были или желают стать обладателями соответствующего штампа в своем заграничном паспорте. Многие также на собственном опыте убедились, что преодолеть этот визовый барьер сейчас труднее и дороже, чем раньше получать национальные визы. -------------------------------- <2> Термин "Шенгенская зона", хотя он вполне прижился в лексиконе отечественных СМИ и научных публикациях, как представляется, не вполне удачен, поскольку может создавать неверные ассоциации. Думается, лучше говорить о Шенгенском пространстве ("l'espace Schengen"), как это делают западноевропейские юристы. См.: Pierre le Mire. Droit de l'Union Europeenne et politiques communes: libre circulation, concurrence, harmonisation, politiques communes. Paris: Dalloz, 1998. P. 21. Аналогичным образом может переводиться и английский термин "Schengen area".

Что ж, такова диалектика процесса: внутренние границы открываются, а внешние, наоборот, делаются прочнее. В результате на территории зарубежной Европы формируется то, что критики называют английскими словами "Fortress Europe" ("Крепость Европа"), хотя подобные утверждения, на наш взгляд, являются сильно преувеличенными. Разумеется, субъективное восприятие Шенгенского процесса может быть самым различным, от восторженных оценок до крайне негативных. Но чтобы эти оценки соответствовали объективным критериям, нужно прежде всего уяснить правила, юридические нормы, которым подчиняется данный процесс. Зная их, можно лучше использовать преимущества, которые сулит российским гражданам Шенгенская зона и шенгенская виза, а вместе с тем избежать многих трудностей и проблем. Познакомить отечественного читателя с основополагающими источниками Шенгенского процесса - цель настоящего издания. В нем содержатся полные тексты на русском языке двух документов (не приводятся), которые - по месту их подписания (см. ниже) - называют Шенгенскими соглашениями: - Соглашение "О постепенной отмене проверок на общих границах", подписанное 14 июня 1985 г., и - Конвенция "О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах", подписанная 19 июня 1990 г. <3>. -------------------------------- <3> В официальном наименовании обоих документов также содержится перечень названий пяти стран, явившихся первоначальными участниками Шенгенских соглашений. Впоследствии к ним присоединились еще восемь государств Европейского союза, а также, на правах ассоциированных членов, Исландия и Норвегия (см. ниже).

Документы переведены с французского языка, который имеет статус официального в трех государствах - участниках Шенгенских соглашений: Франции, Бельгии и Люксембурге <4>. Необходимо отметить, что цели, содержание и предмет регулирования этих документов - не только шенгенская виза и все, что с ней связано. Они, как может убедиться сам читатель, гораздо шире, разнообразнее, интереснее. Ниже будет дана общая характеристика указанных соглашений. Но сначала хотелось бы познакомить читателя с причинами и условиями их появления на свет. -------------------------------- <4> Французский вместе с немецким и нидерландским является одним из трех языков, на которых были первоначально заключены Шенгенские соглашения. Что касается английского как наиболее распространенного иностранного языка в России, то использование его для перевода и изучения этих документов представляется менее уместным. Хотя он и относится к числу официальных языков Европейского союза, ни Великобритания, ни Ирландия (два англоязычных государства - члена ЕС) до сих пор не присоединились к Шенгенским соглашениям, поэтому любой английский перевод, даже официальный, будет все равно переводом. А перевод с перевода, как известно, грозит появлением большего числа неточностей, чем перевод с оригинала.

Предпосылки заключения Шенгенских соглашений. Где лежат истоки Шенгенского процесса <5>? Они восходят еще к глубинам средневековья. Однако первые реальные, практические шаги предпринимаются только в нынешнем (или уже прошлом?) двадцатом столетии, в 1950-е годы <6>. Именно в это время на карте Европы появляются три новые организации - Европейские сообщества, на основе которых в 1992 г. был создан Европейский союз <7>. Первоначально Сообщества включали шесть государств, сегодня - пятнадцать, а в ближайшую декаду количество стран - участниц ЕС может увеличиться еще в полтора-два раза (см. ниже). -------------------------------- <5> Здесь и далее в статье термин "Шенгенский процесс" и родственные понятия употребляются без кавычек. <6> О предпосылках и истории западноевропейской интеграции см.: Основы права Европейского союза. Учебное пособие / Под ред. проф. С. Ю. Кашкина. М.: Белые альвы, 1997. С. 8 - 72. <7> Вопреки тому, что иногда пишут в литературе и средствах массовой информации, Европейский союз - вовсе не бывшие Европейские сообщества. Три Европейских сообщества - Европейское сообщество (называвшееся до 1 ноября 1993 г. экономическим, ЕЭС), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) - не прекратили своего существования. Они продолжают функционировать и поныне, но в ином качестве: Европейские сообщества. Вместе они образуют первый и главный структурный компонент или, как принято говорить, первую опору Европейского союза. Кроме Европейских сообществ, Союз охватывает еще две сферы деятельности: общую внешнюю политику и политику безопасности; сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (соответственно, вторая и третья опоры Европейского союза). Полномочия Союза во всех сферах его ведения, в рамках всех трех опор осуществляет единая система институтов: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Суд первой инстанции, Счетная палата.

Поставив перед собой в качестве главной цели "заложить основы для все более тесного союза европейских народов" (преамбула Договора о Европейском сообществе) и добиться тем самым "прекращения разделенности европейского континента" (преамбула Договора о Европейском союзе) <8>, государства - члены ЕС установили конкретные способы и сроки ее реализации. Экономической основой будущей Европы без внутренних границ призван был стать общий рынок. -------------------------------- <8> Цитаты из учредительных договоров Сообщества и Союза приводятся по их консолидированной версии, действующей с 1 мая 1999 г. Текст этих документов на русском языке см.: Право Европейского союза: документы и комментарии / Под ред. проф. С. Ю. Кашкина. М.: ТЕРРА, 1999. С. 60 - 344. Полный текст действующей и прошлых редакций учредительных договоров опубликован в серии "Европейский союз: прошлое, настоящее, будущее" / Под ред. проф. Ю. А. Борко в 1994 - 1999 гг. М.: Интердиалект+. Т. I - II, V.

Речь идет не об одних лишь словесных декларациях. В отличие от многих других интеграционных группировок со сходными целями, в рамках ЕС общий рынок был не только провозглашен, но и на деле построен, несмотря на значительные трудности, казавшиеся многим вначале непреодолимыми. То же самое относится и к единой валюте ЕС - евро, уже введенной в безналичный оборот для одиннадцати его стран с 1 января 1999 г. <9>. -------------------------------- <9> Наличный евро должен заменить национальные банкноты с 1 января 2002 г.

В то же время Европейские сообщества и Союз - не только общий рынок и единая валюта. В не меньшей степени это - единая правовая система и "надгосударственная" политическая организация, институты которой (Совет Европейского союза, Европейская комиссия и др.) имеют реальные властные полномочия. Последние в ходе строительства общего рынка на протяжении шестидесятых - восьмидесятых годов приняли обширное законодательство, которое гарантировало практическое воплощение в жизнь положений Договора о Европейском сообществе относительно свободного передвижения через границы наемных работников, предпринимателей, других субъектов и результатов экономической деятельности <10>. -------------------------------- <10> Тексты важнейших нормативных актов ЕС в этой сфере на русском языке см: Право Европейского союза: документы и комментарии. С. 402 - 450.

Благодаря этому граждане государств - членов ЕС (ставшие с 1993 г. одновременно гражданами Европейского союза в целом <11>) получили реальную возможность выезжать в другие страны Сообщества и трудоустраиваться в них наравне с их собственными гражданами, заниматься индивидуальным предпринимательством, оказывать и получать услуги, в том числе в качестве туриста <12>, открывать юридические лица, их филиалы и представительства. -------------------------------- <11> Институт гражданства Союза был введен одновременно с учреждением этой организации Маастрихтским договором 1992 г. о Европейском союзе, вступившим в силу 1 ноября 1993 г. <12> См.: Jorgensen E. B. Union Citizens - Free Movement and Non-discrimination. Kopenhagen: Jurist - og Okonomforbundets Forlag, 1996. P. 49 - 57.

В итоге к началу 1990-х годов границы между государствами - членами ЕС сделались, в принципе, открытыми для передвижения их граждан. Скажем, чтобы отправиться из Германии во Францию и поступить там на работу, более не требуется виза или иное разрешение. Подобные требования были отменены еще в шестидесятые годы. Точно так же гражданин Европейского союза может выехать из одной его страны в другую, например, с целью отремонтировать в ней свою машину или пообедать в ресторане. Визы более не нужны. Для пересечения границы достаточно обладать действительным паспортом или иным удостоверением личности <13>. -------------------------------- <13> Подробнее о правилах, ограничениях и исключениях из принципа свободного передвижения лиц в рамках общего рынка см.: Право Европейского союза: документы и комментарии. С. 373 - 402.

До полного открытия границ свободному передвижению людей оставалось сделать один - решающий - шаг: отменить внутрикоммунитарный пограничный контроль, то есть контроль на общих границах, связывающих друг с другом страны Европейских сообществ. Шаг вполне логичный, вытекающий из всего хода развития интеграционного процесса, служащий реализации его важнейших целей. Казалось бы, осуществить его теперь не составит особого труда. Но в реальности все оказалось гораздо сложнее. Чтобы убедиться в этом, достаточно рассмотреть простой пример. Допустим, две страны, А и Б, полностью снимают контроль на своей общей границе (которая и так - в случае стран ЕС - в целом уже стала "прозрачна" для пересечения ее гражданами государств-членов). Однако если отменяются проверки на границах, то последние становятся "прозрачными" не только для граждан, но и для неграждан. Таким образом, если, например, страна А установила более жесткие, чем Б, условия получения въездных виз для граждан третьих стран, то они фактические теряют свою эффективность. Чтобы проникнуть в А, теперь достаточно получить разрешение на въезд в Б. Отсюда первая проблема: открытие внутренних границ требует введения единых правил пересечения границ внешних, то есть со странами, не входящими в интеграционную группировку. Далее, границы открываются не только для законопослушных граждан, но и для преступных элементов (будь то местных или иностранных). Совершив преступление в стране Б, преступник теперь может легко скрыться на территории А. Использование средств и механизмов, предоставляемых соглашениями о взаимной правовой помощи, Интерполом и Европолом, может попросту оказаться слишком долгим. А преступник тем временем будет гулять на свободе. Мы указали лишь некоторые из возможных проблем. На самом деле их гораздо больше. А если учесть, что речь идет не о двух, а о пяти, десяти, пятнадцати странах, то масштабы трудностей возрастают в арифметической, если не в геометрической прогрессии. Итак, полное открытие границ, отмена паспортного и иного личного контроля требуют одновременного принятия целого ряда других не менее серьезных мер. Для этого, в свою очередь, необходима существенная реформа многих областей национального законодательства и политики. На такую реформу в 1980-е годы были готовы пойти далеко не все из тогдашних десяти (позднее двенадцати) стран - участниц Европейских сообществ. По этой причине закрепить правила об отмене пограничного контроля непосредственно в учредительных договорах или законодательстве Сообществ оказалось невозможным: нужно было согласие всех, а согласны были лишь некоторые. И все же выход был найден. Если не все государства-члены готовы вместе двигаться вперед, то пусть сначала это сделает часть из них, а остальные могут присоединиться позднее <14>. В качестве этой части выступили страны - учредители Европейских сообществ (кроме Италии): к Бельгии, Люксембургу и Нидерландам (странам Бенилюкс <15>), которые открыли свои общие границы еще в 1960 г. <16>, присоединились две страны, которые на сегодняшний день являются крупнейшими государствами Европейского союза (соответственно по территории и по численности населения), - Франция и Германия. Здесь, собственно, и начинается Шенгенский процесс. -------------------------------- <14> Подобная логика лежит в основе идеи так называемой дифференцированной интеграции (или Европы двух, трех и т. д. скоростей). Метод дифференцированной интеграции используется сейчас и в других областях, в частности, в процессе построения Экономического и валютного союза. На третий этап этой формы интеграции, предполагающий введение евро в качестве единственного законного платежного средства (и, соответственно, отмену национальных валют), вступили сначала только 11 из 15 стран. В ближайшее время к ним должна присоединиться Греция, а позднее, возможно, Дания и Швеция (в случае положительного результата планируемых референдумов). Великобритания по-прежнему предпочитает оставаться вне зоны евро, как, впрочем, и Шенгенской зоны. В настоящее время Договор о Европейском союзе закрепляет организационно-правовые формы дифференцированной интеграции в специальном разделе: раздел VII "Положения о продвинутом сотрудничестве". <15> Договор о создании Экономического союза Бенилюкс, названного так по первым буквам участвующих в нем стран, был заключен в 1958 г. Он заменил существовавший с 1948 г. между теми же странами таможенный союз. <16> На основании Соглашения этих стран "О переносе личных проверок на внешние границы пространства Бенилюкс", подписанного в Брюсселе 11 апреля 1960 г.

Шенгенское соглашение 1985 г. 14 июня 1985 г. в замке Шенген, что на берегах реки Мозель (Люксембург) <17>, государственные секретари от имени правительств пяти из десяти тогдашних стран Европейских сообществ скрепили своими подписями Соглашение "О постепенной отмене проверок на внутренних границах", кратко называемое Шенгенским соглашением <18>. -------------------------------- <17> См.: Европейский союз: путеводитель. М.: Интердиалект+, 1998. С. 125. Nanz K-P. The Schengen Agreement: Preparing the Free Movement of Persons in the European Union // Bieber R., Monar J. (eds.). Justice and Home Affairs in the European Union: The Development of the Third Pillar. Brussels: European University Press, 1995. P. 30. <18> Непосредственным предшественником Шенгенского соглашения было двустороннее Соглашение о сокращении проверок на общих границах Франции и ФРГ, подписанное в Саарбрюкене 14 июля 1984 г. В том же году правительства стран Бенилюкс выступили с общим меморандумом о желании присоединиться к этому документу, что привело к началу переговоров, кульминацией которых и стало Шенгенское соглашение.

Шенгенское соглашение - весьма небольшой документ. Оно состоит из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Подобная структура неслучайна. Каждый из разделов имеет свои особые цели, соответствующие разным этапам стартовавшего Шенгенского процесса. Первый раздел закрепил меры, которые государствам-участникам надлежало предпринять в краткосрочный период, то есть до 1 января 1986 г. или ранее. Предмет второго раздела - меры долгосрочного характера, хотя и здесь срок реализации был установлен весьма небольшим: до 1 января 1990 г., кроме особых случаев, специально предусмотренных Соглашением (ст. 30). Меры краткосрочного действия (раздел I) затрагивали в основном режим пересечения сухопутных границ между государствами-участниками. Главный объект их воздействия - автодорожные перевозки, пересечение общих границ на машинах, автобусах и ином автомобильном транспорте. Соглашение отменило систематические проверки движения автомобилей через общие границы. Вместо этого надлежало осуществлять простое визуальное наблюдение за транспортными средствами, которое не требует их остановки на пропускном пункте (ст. 2). Разрешалось проводить и детальные проверки, но только на выборочной основе. Большое практическое значение имела также статья 5, которая позволила устранить дублирование проверок на международных транспортных магистралях. Пунктам пограничного контроля двух стран, расположенным, соответственно по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это, конечно же, упрощало и ускоряло пограничный контроль. Раздел II установил долгосрочную программу мер, которые сторонам надлежало осуществить с целью окончательной отмены проверок на общих границах (ст. 17). В его нормах можно увидеть достаточно четкий план законодательных и иных реформ, о необходимости которых уже говорилось выше. Правда, Соглашение 1985 г. ограничилось закреплением только общих направлений и графика процесса реформирования. Изменения в законодательстве предстояло осуществить позднее, уже на основании Конвенции 1990 г. (см. ниже). Характеризуя Шенгенское соглашение в целом, следует обратить внимание еще на одну его примечательную особенность. Большинство положений этого документа по своему характеру являются так называемыми нормами-задачами, о чем дают знать формулировки диспозиций его статей: государства-участники "будут стремиться", "прилагать усилия", "развивать свое сотрудничество", "проведут изучение" и т. п. Осуществление данных задач возлагалось на правительства и другие органы исполнительной власти государств-участников. По этой причине рассматриваемый документ, будучи по своей форме межправительственным соглашением, не требовал обязательной ратификации или аналогичных процедур, предполагающих участие глав государств и национальных парламентов. Он мог вступать в силу на основании подписания его текста представителем соответствующего правительства (ст. 32). Шенгенское соглашение 1985 г. - первый, еще достаточно робкий шаг в направлении "полной отмены препятствий свободному передвижению на общих границах" (преамбула Шенгенского соглашения). Последние становились более "прозрачными", но не до конца, пограничный контроль сокращался и упрощался, но продолжал сохраняться. Главное достижение этого документа состояло в другом. Шенгенское соглашение от 14 июня 1985 г. впервые юридически констатировало решимость государств-участников вести дело к полному открытию границ для передвижения людей. И не только констатировало, но также закрепило программу мер по реализации поставленной цели. В этой связи, давая общую оценку рассматриваемому документу, с использованием аналогии из гражданского права его можно назвать предварительным договором <19>. Соглашение 1985 г. послужило юридической основой для подготовки и подписания другого документа, который, вопреки своему названию, является главным правовым источником Шенгенского процесса. -------------------------------- <19> См.: статью 429 Гражданского кодекса РФ.

Шенгенская конвенция 1990 г. Спустя немногим более пяти лет с момента заключения Шенгенского соглашения, 19 июня 1990 г., представители тех же пяти стран Европейских сообществ, снова в Шенгене, заключили новый договор, который на сей раз имел межгосударственный характер: "Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах". Сокращенное, хотя и неофициальное название этого документа, - Шенгенская имплементационная конвенция <20>, или просто Шенгенская конвенция. -------------------------------- <20> То есть направленная на практическое осуществление, воплощение в жизнь первого Шенгенского соглашения.

В отличие от своего предшественника, Конвенция 1990 г. - довольно обширный документ, который занимает большую часть объема настоящего издания. Вместе с преамбулой, не содержащей юридических норм, он включает 142 статьи, которые объединены в 8 разделов. Три из них далее подразделяются на главы, а одна глава (посвященная визам) - также на отделы. Раздел I содержит положения, которые в юридической науке принято именовать нормами-дефинициями. Единственная статья данного раздела (ст. 1) формулирует определения важнейших понятий, часто используемых в последующих статьях и разделах Конвенции: внутренние и внешние границы, пограничный контроль, перевозчик и др. Обращаем внимание читателя, что Россия согласно этим определениям - третье государство (так как не является стороной Конвенции), а граждане нашей страны - иностранцы. В то же время иностранцами не считаются граждане государств - членов Европейских сообществ/Европейского союза, даже если они не участвуют в Шенгенских соглашениях. В настоящее время это относится к двум странам ЕС - Великобритании и Ирландии (см. ниже). Раздел II, по-видимому, способен представлять наибольший практический интерес для рядовых граждан - как Европейского союза, так и иностранцев. Поэтому остановимся на его содержании более подробно. Нормы этого раздела закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами Шенгенской зоны и вводят единую (шенгенскую) визу. Раздел открывается положением, которое выступает квинтэссенцией всего Шенгенского процесса: внутренние границы, то есть границы между государствами - участниками Конвенции, разрешается пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю (параграф 1 ст. 2). Принцип открытости границ, впрочем, не является безоговорочным. Государство-участник (Договаривающаяся Сторона по терминологии Конвенции) может при определенных условиях восстанавливать пограничный контроль, и попытки такого рода уже имели место (например, со стороны Бельгии в первой половине 2000 г.). Подобные меры могут быть обусловлены, в частности, необходимостью защиты общественного порядка или национальной безопасности. Как правило, они должны приниматься после консультаций с другими сторонами Конвенции и, во всяком случае, носить временный характер. Правда, точный срок действия этих мер не установлен (параграф 2 ст. 2). В любом случае режим открытости внутренних границ отныне становится правилом, а пограничный контроль - исключением. Провозглашенную в преамбуле Шенгенского соглашения 1985 г. цель добиться "отмены препятствий свободному передвижению на общих границах" можно считать в целом достигнутой. Отмена личных проверок на границах между странами Шенгенской зоны дает возможность пересекать их не только гражданам стран-участниц, но и иностранцам. Условиям передвижения иностранцев посвящена одноименная глава второго раздела (глава 4). С другой стороны, открытие внутренних границ создает потребность в одинаковых для всех государств-участников условиях пересечения их внешних границ - то есть со странами, не входящими в Шенгенскую зону. Необходимость и даже неизбежность введения такого рода единых требований уже отмечалась выше. Правовой режим пересечения внешних границ стран Шенгенской зоны составляет предмет двух глав второго раздела. Глава 2 закрепляет общие условия допуска иностранцев в Шенгенскую зону на срок до трех месяцев (ст. 5), а также порядок осуществления пограничного контроля на внешних границах (ст. 6). Наибольший интерес представляют требования первой из указанных статей. Содержащийся в ней перечень из пяти пунктов - это совокупность условий, которым обязан соответствовать каждый иностранец, въезжающий в любую из стран Шенгенских соглашений. Что же конкретно требуется от иностранных граждан? Обладать паспортом или равноценными документами, визой, от получения которой освобождаются граждане некоторых стран (например, республик Прибалтики), средствами к существованию. Эти требования можно считать классическими, их традиционно применяют все государства, включая Россию. Но для законного проникновения в Шенгенскую зону этого более недостаточно. Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если любое из государств-участников посчитает его лицом, способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям. При этом четких критериев данной угрозы не установлено. Информация об "опасных" иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы в виде специальных запросов поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобного запроса также считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд. Весьма строгими являются и правила относительно процедуры пересечения внешних границ (ст. 6). Как видно, унификация правил передвижения через внешние границы стран Шенгенской зоны проводится отнюдь не по стандарту тех государств, где эти правила были относительно либеральными. Скорее наоборот, общие правила становятся более строгими, более сложными. Меньшая проницаемость внешних границ как бы компенсирует открытость границ внутренних. Нас (как иностранцев) такое положение вещей вряд ли может обрадовать. Но нужно понять и западноевропейцев. Укрепление внешних границ - вынужденная мера, продиктованная стремлением обеспечить поддержание законности и правопорядка на всем Шенгенском пространстве, содействовать эффективной борьбе с международной преступностью. Правда, это мало помогает в противодействии незаконной иммиграции - проблеме, которая приобретает с каждым годом все большую остроту для современной Европы, включая Европейский союз. Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию Шенгенской зоны, отныне выдается единая виза, также называемая шенгенской (отдел 1 главы 3). Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран Шенгенской зоны при условии, что они удовлетворяют единым условиям въезда (ст. 19). Следует иметь в виду, что шенгенская виза - это виза только для краткосрочного пребывания, которая выдается не более чем на три месяца. Наряду с туристической существует также шенгенская транзитная виза, выдаваемая для транзитного переезда в течение не более 5 дней (ст. 11). Что касается виз для более длительного пребывания (свыше 3 месяцев), то они, как и прежде, остаются национальными: государства-участники предоставляют их на основании собственного законодательства (отдел 2 главы 3). Во втором разделе Конвенции установлены также некоторые условия предоставления видов на жительство (глава 5) и обязанности перевозчиков, которые доставляют иностранцев на внешние границы Шенгенской зоны (глава 6). Последних Конвенция в известной мере превращает в агентов собственного пограничного контроля. Воздушным и морским перевозчикам отныне вменяется в обязанность обеспечивать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в этом, перевозчику может быть предписано доставить его обратно (ст. 26). Режим свободного пересечения внутренних границ приводит к возникновению еще одной проблемы. Беженцы и другие лица, которые желают получить убежище на территории стран Шенгенской зоны, получают возможность направлять соответствующие ходатайства в разные ее государства. Определить, которое из них будет ответственным за рассмотрение ходатайства конкретного лица, - цель последней, седьмой, главы второго раздела. Необходимо иметь в виду, что распределение ответственности между государствами - членами ЕС в этой сфере стало предметом специальной Дублинской конвенции 1990 г. между странами Европейских сообществ, которая регулирует в настоящее время данный вопрос <21>. Дублинская конвенция в значительной мере воспроизводит нормы главы об убежище Шенгенской конвенции. -------------------------------- <21> См.: соответствующее примечание в тексте Конвенции.

Выше отмечалось, что отмена пограничного контроля может создавать реальные угрозы для безопасности и правопорядка стран, участвующих в Шенгенском процессе, так как границы становятся "прозрачными" и для преступных элементов. Решению данной проблемы служат нормы раздела III Конвенции, озаглавленного "Полиция и безопасность". Среди норм данного раздела обращают на себя внимание прежде всего те, которые регулируют полицейское наблюдение и преследование. Полицейским из одной страны теперь дозволяется пересекать границы и продолжать наблюдение или преследование по горячим следам тех лиц, которых подозревают в совершении преступления или которые скрылись из мест лишения свободы (ст. 40, ст. 41). В чрезвычайных обстоятельствах подобное наблюдение или преследование может осуществляться и без предварительного согласия заинтересованного государства. Таким образом, гражданин, совершивший преступление, например, в Австрии и бежавший в Германию, теперь может быть задержан на территории последней как немецкими, так и австрийскими полицейскими. Наряду с полицейским сотрудничеством (глава 1) третий раздел Конвенции содержит положения о сотрудничестве национальных судов стран-участниц посредством использования механизмов взаимной правовой помощи по уголовным делам (глава 2); правила выдачи государствами друг другу подозреваемых, обвиняемых, подсудимых или осужденных лиц (глава 4), включая передачу исполнения обвинительных приговоров (глава 5) и соответствующие гарантии для граждан (глава 3). Последние две главы раздела закрепляют правовой режим создания, владения, пользования и распоряжения предметами, которые на сегодняшний день служат наиболее распространенными объектами или орудиями преступлений: наркотики и психотропные вещества (глава 6) и огнестрельное оружие (глава 7). Следует отметить, что многие положения третьего раздела имеют вспомогательный и дополнительный характер по отношению к соответствующим конвенциям Совета Европы, а некоторые из них утратили силу ввиду принятия специальных нормативных актов и конвенций Европейского союза (см. примечания в тексте Конвенции). Раздел IV на основе современных достижений научно-технического прогресса закладывает технический базис сотрудничества государств-участников в правоохранительной сфере. Его статьи регулируют процесс создания и функционирования единой информационной системы, также названной Шенгенской. Шенгенская информационная система состоит из компьютерных баз данных, которые формируются и пополняются каждым государством в отдельности, и размещаемой в Страсбурге (Франция) функции технической поддержки, общей для всех стран Конвенции. Последняя обеспечивает автоматическую передачу государствам-участникам в режиме "онлайн" (on-line) информации, которую включило в свою базу данных одно из них (глава 1). Количество таких данных огромно: в Шенгенскую информационную систему еще при ее создании было помещено свыше 2,5 миллиона единиц информации <22>. -------------------------------- <22> См.: Nanz K-P. The Schengen Agreement: Preparing the Free Movement of Persons in the European Union. P. 44.

Тем самым в рамках Шенгенской зоны создается единое информационное пространство, включающее данные о лицах и предметах, которые представляют интерес для правоохранительных органов (глава 2). Объектами данных могут выступать также иностранные граждане, в отношении которых одно из государств Конвенции направляет "информационный запрос в целях недопуска" (ст. 96). Эти данные становятся доступными по компьютерным сетям дипломатическим и консульским представительствам всех стран-участниц (ст. 101), которые на основании статьи 6 Конвенции отказывают иностранцу в праве на въезд. Последние две главы раздела IV закрепляют гарантии безопасности и прав частных лиц в ходе эксплуатации Шенгенской информационной системы (глава 3) и правила распределения расходов по ее финансированию (глава 4). Как показала практика, информационная система, созданная на основе Шенгенской конвенции 1990 г., оказалась весьма эффективным инструментом для помощи в борьбе с преступностью. Уже первые месяцы ее совместной эксплуатации обеспечили повышение результативности полицейских расследований в ряде областей примерно на 30% <23>. -------------------------------- <23> Ibid.

Поскольку граждане (и неграждане) пересекают границы не с пустыми руками, раздел V закрепил правила, направленные на облегчение перевозки и передвижения товаров между странами Шенгенской зоны. Эти правила были направлены на дополнение и смягчение действовавшего в то время правового регулирования со стороны Европейских сообществ. Однако не следует забывать, что на момент подписания Шенгенской конвенции в рамках ЕС еще не был создан внутренний рынок. Поэтому в настоящее время режим перемещения товаров регулируется преимущественно нормативными актами ЕС, которые во многом являются более радикальными, чем нормы раздела V. Сбор, получение и обмен информацией о частных лицах в рамках правоохранительного сотрудничества стран Шенгенской конвенции может подвергать опасности одно из основополагающих прав человека и гражданина - право на охрану тайны частной жизни. С целью защиты этого основного права личности от нарушений в Шенгенскую конвенцию включен специальный раздел VI "Защита данных личного характера". Применительно к Шенгенской информационной системе аналогичные вопросы регулируются специальной главой четвертого раздела (глава 3). Раздел VII Конвенции содержит институциональные положения. Для того чтобы обеспечить "правильное применение настоящей Конвенции", учреждался особый орган - Исполнительный комитет. Название этого органа не должно вводить в заблуждение. С точки зрения своего состава и порядка формирования Комитет действительно являлся исполнительным органом. Он состоял из компетентных министров государств-участников, по одному от каждой страны. Однако реальные полномочия, которые были предоставлены Исполнительному комитету, выходят далеко за рамки текущего наблюдения, толкования и контроля. Во многих случаях Комитет наделялся компетенцией издавать решения, направленные на развитие, дополнение, а подчас и изменение различных положений Шенгенской конвенции. По этой причине Шенгенский исполнительный комитет с момента своего образования выступал прежде всего в качестве своеобразного законодательного органа, осуществлявшего правотворчество на базе положений Конвенции (см. ниже). У читателя может возникнуть вопрос, почему об Исполнительном комитете мы говорим только в прошедшем времени. Действительно, такого органа более не существует. Подробнее о дальнейшей судьбе Шенгенского исполнительного комитета будет рассказано ниже, а сейчас необходимо завершить характеристику Конвенции. Последний раздел Шенгенской конвенции, раздел VIII, устанавливает правила вступления этого документа в силу, внесения поправок и присоединения к Конвенции, а также другие правила, которые обычно закрепляются в качестве заключительных положений международных договоров. Одновременно с текстом Конвенции 19 июня 1990 г. представители сторон одобрили ряд совместных и односторонних деклараций. Тексты деклараций включены в Заключительный акт и Протокол к Шенгенской конвенции и не рассматриваются в качестве составной ее части. Кроме того, две специальных декларации были подписаны министрами и государственными секретарями сторон. Положения деклараций регулируют вопросы толкования и применения отдельных норм Конвенции, а также закрепляют программу дальнейших мер по развитию Шенгенского процесса. Некоторые из них представляют ныне преимущественно исторический интерес. В частности, это целиком касается деклараций по поводу предстоявшего в то время объединения Западной и Восточной Германий. Следует обратить особое внимание на декларацию о статье 139, включенную в текст Заключительного акта под номером один. Ее значение для развития Шенгенского процесса достаточно велико и, вероятно, сохранится в будущем. В отступление от того, что предусмотрено в самой Конвенции (ст. 139), в этой декларации стороны провозгласили, что не станут вводить Конвенцию в действие до тех пор, пока не будут выполнены все предварительные условия и пока не будет создан эффективный контроль на внешних границах. С учетом трудностей, возникших на пути реализации данных условий, названная декларация послужила юридической основой для отсрочки в реализации Конвенции 1990 г., которая в итоге начала действовать гораздо позже, чем предполагалось вначале. По этой же причине Шенгенская конвенция до сих пор полностью не введена в действие на территории всех стран, которые к ней присоединились (см. ниже). Приведенная выше общая характеристика Шенгенских соглашений не претендует не полноту и носит предварительный характер. Лучший способ понять Шенгенские соглашения (как, впрочем, и любой другой источник права) - самостоятельно ознакомиться с их содержанием, а мы лишь стремились помочь в этом читателю. В то же время понимание сущности и содержания Шенгенского процесса не может ограничиваться только сухими формулировками юридических норм. Важно и интересно также знать об их дальнейшей судьбе, изменениях, проблемах на пути воплощения в жизнь. От момента заключения Шенгенской конвенции 1990 г. нас отделяет свыше десяти лет. Как же развивался Шенгенский процесс в последующую декаду? Развитие Шенгенского процесса после 1990 г. Подписание в 1990 г. Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1985 г. завершило формирование правового базиса Шенгенского процесса. Но для самого процесса это было только началом, а отнюдь не концом. Дальнейшее развитие осуществлялось по нескольким направлениям. Первое - расширение круга стран, участвующих в Шенгенском процессе. Напомним, что сторонами обоих Шенгенских соглашений выступили сначала только пять из десяти, а затем (после 1986 г.) двенадцати государств - членов Европейских сообществ, о чем напоминают официальные названия документов. Менее чем через полгода после подписания Шенгенской конвенции к ним присоединяется последняя страна из числа государств - учредителей Европейских сообществ - Италия. Соглашение о присоединении Итальянской Республики подписано в Париже 27 ноября 1990 г. За Италией последовали страны Иберийского полуострова, вступившие в Европейские сообщества в 1986 г., - Испания и Португалия (25 июня 1991 г., Бонн <24>), потом Греция, государство - член Европейских сообществ с 1981 г. (6 ноября 1992 г., Мадрид). -------------------------------- <24> В скобках указаны дата и место подписания Соглашения о присоединении к Шенгенской конвенции 1990 г.

1 января 1995 г. в Европейские сообщества и Союз вступили три новых государства: Австрия, Финляндия и Швеция. Все они вскоре присоединились и к Шенгенским соглашениям: Австрия в том же году (28 апреля 1995 г., Брюссель), остальные немного позже. Соглашение о присоединении Финляндии, Швеции и Дании (член Европейских сообществ с 1973 г.) подписано 19 декабря 1996 г. в Брюсселе. Обращаем внимание читателя, что присоединение новых государств - членов ЕС осуществлялось только к Шенгенской конвенции 1990 г., так как последняя "перекрывает" текст более раннего Соглашения 1985 г., носившего в основном предварительный характер и рассчитанного на период 1985 - 1990 гг. (см. выше) <25>. -------------------------------- <25> Тем не менее Соглашение 1985 г. было включено с 1 января 1999 г. в правовую систему Европейского союза в качестве одного из Шенгенских достижений (см. ниже).

Таким образом, в результате "волны" присоединений число стран ЕС - участниц Шенгенского процесса в первой половине девяностых годов возросло более чем в два раза: с пяти до тринадцати. В Европейском союзе к тому времени, однако, состояли уже пятнадцать стран (сейчас их столько же). Два государства - члена ЕС, которые не пожелали до сих пор присоединиться к Шенгенскому процессу, - Великобритания и Ирландия. Закономерен вопрос: почему? Первая из названных стран, хотя географически является европейской, всегда стояла несколько особняком по отношению к остальной Европе. Речь идет не столько об островном положении, которое сегодня во многом утратило свое значение, сколько о самобытной британской культуре, обычаях (левостороннее движение, сохранение до сих пор национальных мер веса, длины, несмотря на попытки правительства искоренить их, и др.), правовой системе <26>. -------------------------------- <26> Так называемой системе общего права. В отличие от континентальной Европы, где превалирует закон, в Великобритании главным источником права является прецедент, создаваемый королевскими судами. В Соединенном Королевстве (прежде всего в Англии) разработаны и применяются особые правовые категории и конструкции, многие из которых не имеют аналогов в остальной Европе; подготовка британских юристов также отлична от той, которая осуществляется на континенте.

Хотя Великобритания вступила в 1973 г. в Европейские сообщества, и в прошлом, и сейчас она занимает весьма осторожную, подчас враждебную позицию в отношении дальнейших шагов по углублению интеграционного процесса. Среди населения и в политических кругах этого государства сильны позиции так называемых евроскептиков; немало британцев выступают за выход из Европейского союза. Во многом по этой причине Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (как официально называется данная страна) не присоединилось к важнейшему интеграционному проекту девяностых, к зоне евро, продолжает сохранять в качестве национальной денежной единицы фунт стерлингов. Немалую роль евроскептицизм сыграл в отказе Великобритании вступить и в другую зону - Шенгенскую. Вышесказанное, однако, дает лишь частичный ответ на вопрос, почему Соединенное Королевство продолжает оставаться в стороне от Шенгенского процесса. Существует и другая причина, в данном случае более весомая. Дело в том, что, по сравнению с другими европейскими государствами, в Великобритании не получил широкого развития институт паспортного контроля за передвижением и проживанием людей на ее территории. Таким образом, вступив в Шенгенскую зону и открыв свою границу для въезда и выезда не только законопослушных граждан ЕС (что уже сделано в рамках общего рынка), но и для всех физических лиц, Великобритания может столкнуться с наплывом иммигрантов и других иностранцев, пребывание которых внутри британской территории станет трудно проконтролировать. Соответственно, из двух вариантов - присоединяться к Шенгенским соглашениям и одновременно ужесточать паспортный контроль внутри страны либо оставаться в прежнем качестве - британское правительство пока что выбирает последний <27>. -------------------------------- <27> См.: Cullen D. Variable Geometry and Overlapping Circles: in Search of a Suitable Model for Justice and Home Affairs // Bieber R., Monar J. (eds.). Justice and Home Affairs in the European Union. P. 85.

Несколько иными причинами обусловлено неприсоединение Ирландии. Ирландия в прошлом входила в состав Соединенного Королевства. Она по-прежнему связана с Великобританией тесными историческими, экономическими, культурными узами, в том числе общим туристическим пространством (Common Travel Area), имеющим некоторые сходства с Шенгенской зоной. Вступление Ирландии в Шенгенскую зону без Великобритании потребует разрыва (по крайней мере ослабления) этого пространства, на что Ирландия решиться не может <28>. -------------------------------- <28> С другой стороны, в отличие от своей бывшей метрополии, Ирландия была одним из активнейших сторонников введения единой валюты ЕС и в числе первых 1 января 1999 г. вошла в зону евро.

Следовательно, если Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Ирландская Республика когда-либо присоединятся к Шенгенскому процессу, то, скорее всего, они сделают это совместно и одновременно. Правда, в связи с интеграцией Шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза (см. ниже) открывается возможность подключения этих стран к выполнению отдельных положений Конвенции 1990 г. Великобритания недавно сделала это, присоединившись согласно решению Совета Европейского союза к Шенгенской информационной системе, а также к некоторым другим нормам Конвенции 1990 г. правоохранительной направленности <29>. О полном вступлении Соединенного Королевства в Шенгенскую зону речь в настоящий момент не идет. -------------------------------- <29> Bulletin Quotidien Europe. No. 7729. 1 June 2000. P. 12.

Рассмотрение особой позиции Великобритании и Ирландии еще не завершает рассказ о расширении круга участников Шенгенского процесса. Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являются ныне 13 из 15 государств - членов ЕС, на самом деле участников Шенгенского процесса все же пятнадцать. Кто же оставшиеся два? Это Исландия и Норвегия. Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в шестидесятые годы в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство, дающее возможность относительно свободно пересекать их общие границы <30>. С другой стороны, последние три государства вступили в Европейские сообщества и Союз и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление Дании, Финляндии и Швеции в ЕС и Шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, было принято решение допустить к участию в Шенгенском процессе их партнеров по Северному совету. -------------------------------- <30> На основании Конвенции об отмене паспортного контроля на границах между Северными странами 1957 г.

Участие в Шенгенских соглашениях в качестве стороны - прерогатива только государств - членов ЕС. Исландия и Норвегия в Сообществах и Союзе не состоят <31>, а значит, полноправными участниками Конвенции 1990 г. быть не могут. Для подключения их к Шенгенскому процессу была избрана поэтому особая правовая конструкция. 18 мая 1999 г. Совет Европейского союза заключил с двумя этими странами международный договор: "Соглашение между Советом Европейского союза, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об ассоциации последних с процессом реализации, применения и развития Шенгенских достижений" <32>. -------------------------------- <31> Последняя дважды подавала заявку на вступление в ЕС. Но оба раза присоединение к Союзу и Сообществам было отвергнуто народом Норвегии на референдуме (в 1972 и 1994 гг.). В то же время Исландия, Норвегия, а также Лихтенштейн связаны с Европейскими сообществами Соглашением о Европейском экономическом пространстве 1994 г., в соответствии с которым на территорию этих стран распространяются режим общего рынка ЕС и важнейшие нормативные положения Европейских сообществ в этой сфере. <32> OJ 1999 L 176/36. Этот документ заменил действовавшее ранее Люксембургское соглашение о сотрудничестве от 19 декабря 1996 г. Примечание: Official Journal of the European Communities (OJ)/Journal officiel des Communaut s Europeennes (JO) - Официальный журнал Европейских сообществ.

На основании ст. 6 Шенгенского протокола к учредительным договорам Европейского союза и Европейского сообщества (см. ниже) и в соответствии с вышеуказанным соглашением 1999 г. Исландия и Норвегия "присоединяются к применению" Шенгенских достижений, становятся их ассоциированными участниками. При этом речь идет не только о Шенгенском соглашении 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. Исландия и Норвегия обязались выполнять и применять на своей территории все источники Шенгенского права, перечисленные в приложениях к их соглашению с Советом ЕС, а равно те, которые будут в дальнейшем издаваться Европейским союзом в рамках Шенгенского процесса (ст. 2 Соглашения 1999 г.). Таким образом, формально не являясь сторонами Шенгенских соглашений, два северных государства фактически стали участниками Шенгенского процесса. Это открывает возможность использования шенгенской визы и на их территориях <33>. -------------------------------- <33> В то же время, не имея статуса члена ЕС и стороны Шенгенской конвенции, Норвегия и Исландия участвуют в принятии новых правовых актов Союза только с правом совещательного голоса. Эти акты будут включаться в правовую систему данных стран после выполнения необходимых национальных процедур (ратификация и др.). Порядок их включения подробно урегулирован в Соглашении 1999 г.

Выше мы рассказали об одном из магистральных направлений развития Шенгенского процесса - расширении круга его участников. В то же время не следует ставить знак равенства между присоединением государства к Шенгенской конвенции 1990 г. и вхождением его в Шенгенскую зону. Практическое создание и постепенное расширение Шенгенской зоны на основе Конвенции 1990 г. - второе самостоятельное направление развития Шенгенского процесса в девяностые годы. Затянувшиеся ратификационные процедуры, а затем и практические трудности, связанные с выполнением предварительных условий Конвенции 1990 г., привели к тому, что введение в действие этого документа откладывалось не менее пяти раз (во многом в этом повинны сложности, которые возникли при создании Шенгенской информационной системы) <34>. -------------------------------- <34> См.: Scotto M. Les institutions europeennes. Paris: Le Monde editions, 1994. P. 130.

В более или менее полной мере он заработал только с 1995 г. в отношении семи государств <35>. Позднее в Шенгенскую зону вошли Австрия, Италия и Греция <36>. Присоединение государств Северной Европы (Дания, Финляндия, Швеция, Исландия, Норвегия) запланировано на 25 марта 2001 г., но эта дата не окончательная <37>. -------------------------------- <35> С 26 марта 1995 г. перестали осуществляться проверки пассажиров авиарейсов между странами Бенилюкс, ФРГ, Францией, Португалией и Испанией. См.: Lenaerts K., Nuffel P., Smijter E. Constitutional Law of the European Union. London: Sweet & Maxwell, 1999. P. 44. <36> Евро. Апрель 2000 г. N 4. С. 18. <37> Bulletin Quotidien Europe. 9 June 2000. No. 7734. P. 15.

До сих пор речь шла о количественных параметрах Шенгенского процесса. Теперь обратимся к его качественному содержанию. В качестве третьего направляющего вектора данного процесса можно рассматривать подготовку и принятие новых юридических норм, развивающих и дополняющих Шенгенские соглашения, - становление Шенгенского права. При характеристике Шенгенской конвенции 1990 г. уже отмечалось, что Конвенция - отнюдь не статический документ, содержащий комплекс неизменных правил. Шенгенская конвенция 1990 г. по своему характеру относится к той категории источников права, которые в западной юриспруденции называют "договор-рамка" (traitecadre). Она закрепляет общие правила, на основе которых издаются новые правила и решения. В качестве главного органа, осуществляющего нормотворчество на базе Конвенции, выступал учрежденный ею Исполнительный комитет <38>. -------------------------------- <38> Некоторые решения принимались также Центральной группой переговоров и вспомогательными органами, которым Исполнительный комитет делегировал часть своих полномочий.

За период 1993 - 1999 гг. Шенгенский исполнительный комитет утвердил порядка двухсот документов: решения "О продлении единой визы" (14 декабря 1993 г.), "О выдаче единой визы на границе" (26 апреля 1994 г.), "О трансграничном полицейском сотрудничестве в области предотвращения и расследования преступлений" (16 декабря 1998 г.), "О структуре Шенгенской информационной системы" (29 апреля 1999 г.) и многие, многие другие. Результатом явилось формирование широкого комплекса юридических норм, который можно условно обозначить термином "Шенгенское право". Оно охватывает совокупность правил, закрепленных в Соглашении 1985 г. и Конвенции 1990 г., и тех (гораздо больших по количеству), которые приняты на ее основе. Шенгенское право является многоотраслевым комплексом юридических норм. Оно объединяет в себе различные по предмету и методу регулирования положения, относящиеся к нескольким отраслям национального и международного права: конституционному, административному, финансовому, уголовному, уголовно-процессуальному и др. Параллельно с правотворческой деятельностью Шенгенского исполнительного комитета развивался другой процесс. Подписанный в 1992 г. Маастрихтский договор (в силе с 1 ноября 1993 г.) наделил Европейский союз и Европейское сообщество компетенцией по многим вопросам, урегулированным Шенгенскими соглашениями. Амстердамский договор 1997 г. (в силе с 1 мая 1999 г.) включил в Договор о Европейском сообществе специальный раздел: раздел IV "Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей" <39>. -------------------------------- <39> В осуществлении мер, принятых на базе данного раздела, согласно отдельным протоколам не участвуют Великобритания, Ирландия, а также Дания. Первые две страны вправе присоединиться к решениям, принятым в этой области, в трехмесячный срок с момента издания соответствующего акта Советом ЕС.

В девяностые годы в рамках Европейского союза был принят ряд нормативных актов и конвенций по вопросам, относящимся к предмету Шенгенских соглашений или тесно связанным с ним. В качестве примера можно указать Регламент Совета Европейского союза от 29 мая 1995 г., "Устанавливающий единый формат визы" <40>, Регламент Совета Европейского союза от 12 марта 1999 г., "Определяющий третьи страны, граждане которых должны обладать визами при пересечении внешних границ государств-членов" <41>. Последний нормативный акт в приложении содержит перечень стран, граждане которых для въезда на территорию любого государства ЕС должны иметь визу. К ним относится и Россия. -------------------------------- <40> OJ 1994 L 164/1. <41> Текст данного нормативного акта на русском языке см.: Право Европейского союза: документы и комментарии. С. 425 - 428.

Правотворчество ЕС по вопросам, которые относятся к предмету Шенгенского права, не только дополняет последнее, но и частично вытесняет его из ряда областей регулирования. Это вытекает из двух обстоятельств. Во-первых, оба Шенгенских соглашения заключались в качестве вспомогательных документов для содействия достижению целей Европейских сообществ и Союза. Во-вторых, и это главное, как специально предусмотрено в Шенгенской конвенции (ст. 134), ее нормы применяются лишь в той мере, в которой они соответствуют коммунитарному праву, то есть праву Европейских сообществ. Право Европейских сообществ и Союза в целом, таким образом, обладает верховенством не только по отношению к национальному праву государств-участников, но и к созданному ими (непосредственно или через Исполнительный комитет) Шенгенскому праву. В результате в течение девяностых годов некоторые из норм Шенгенских соглашений и актов Исполнительного комитета утратили силу ввиду издания по аналогичным вопросам правовых актов и конвенций в рамках Европейского союза. Иногда это относится к целым разделам или главам Шенгенской конвенции. Так, почти все нормы главы 7 третьего раздела Конвенции, посвященной огнестрельному оружию и боеприпасам, утратили силу: вместо них действует специальная директива Совета ЕС. Тем не менее мы посчитали необходимым привести в настоящем издании полные тексты Шенгенского соглашения 1985 г. и Конвенции 1990 г. "без купюр и изъятий". Важнейшие случаи несовместимости Конвенции и правовых актов ЕС, заменивших ее предписания, отмечаются в примечаниях к тексту. Указаны также названия документов, заменивших отдельные нормы Конвенции 1990 г., и источники их опубликования. Несмотря на частичное вытеснение нормативными источниками Европейского союза, Шенгенские соглашения, Шенгенское право в целом, продолжают свое существование и действие. В то же время изменилась их юридическая природа. Напомним, что заключение между странами ЕС Шенгенских соглашений было вынужденной мерой, связанной с невозможностью включить соответствующие правила в учредительные документы и нормативные акты Европейских сообществ. В результате Шенгенские соглашения и основанное на них Шенгенское право первоначально являлись самостоятельными международно-правовыми документами, которые действовали при условии непротиворечия праву Европейских сообществ (затем всего Европейского союза), но занимали самостоятельное место по отношению к последнему. Такое положение вещей сохранялось около полутора десятилетий. Но когда в результате присоединения к Конвенции 1990 г. участниками Шенгенского процесса стали все государства - члены ЕС, кроме двух, то стало очевидно: самостоятельное существование Шенгенского права более не является необходимым или целесообразным. Включение Шенгенского права в правовую систему Европейского союза произошло на основании неоднократно упоминавшегося выше Амстердамского договора 1997 г. и вступило в действие одновременно с последним 1 мая 1999 г. Поскольку сторонами Конвенции 1990 г. являются не все страны ЕС, инкорпорация Шенгенского права в европейское право (как часто называют сегодня правовую систему Европейского союза) производилась в форме специального Протокола, приложенного одновременно к Договору о Европейском сообществе 1957 г. и к Договору о Европейском союзе 1992 г. Это Протокол "Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза" <42>, кратко именуемый Шенгенским протоколом. -------------------------------- <42> См.: Амстердамский договор. М.: Интердиалект+, 1999. С. 129 - 134.

Хотелось бы обратить внимание читателя на своеобразную терминологию, используемую в названии и в тексте этого документа. Не только во французской, но и в английской его версиях применен термин из французского языка "acquis", который можно также переводить как "знания", "опыт" (от французского acquerir - приобретать). Может показаться, что этим словом обозначаются реальные достижения, приобретения, блага Шенгенского процесса: открытые внутренние границы, единая виза и т. д. На самом деле термин "acquis" в данном случае имеет другое значение. Под Шенгенскими достижениями понимаются не фактические результаты одноименного процесса, а правила и документы, которые его регулируют. Понятие "Шенгенские достижения", таким образом, по своему содержанию и объему весьма близко к введенному ранее термину "Шенгенское право" <43>. -------------------------------- <43> В Шенгенские достижения также включаются рекомендательные, программные и некоторые другие положения и акты, не имеющие общеобязательного характера.

Согласно Шенгенскому протоколу договоры и акты, составляющие названные достижения, включаются в правовую систему Европейского союза. Страны ЕС - участницы Шенгенского процесса уполномочены установить между собой отношения продвинутого сотрудничества в областях, подпадающих под действие Шенгенских достижений. Перечень Шенгенских достижений и статей учредительных договоров ЕС, на базе которых применяются документы, входящие в эти достижения, зафиксирован в 1999 г. двумя решениями Совета Европейского союза <43>. -------------------------------- <43> JO 1999 L 176/1, 176/17.

Интеграция Шенгенского права в правовую систему Европейского союза изменяет также политические и институциональные рамки Шенгенского процесса. Шенгенский исполнительный комитет прекратил свое существование. Его полномочия перешли к Совету - основному законодательному органу Европейского союза. В реализации и принятии новых актов в рамках Шенгенских достижений, контроле за их соблюдением вправе участвовать и другие институты Европейского союза: Комиссия (главный исполнительный орган), Европейский парламент (представительный орган) и Суд. Внесение поправок в Шенгенскую конвенцию отныне будет осуществляться не посредством соглашений между сторонами, а на основе нормативных актов Совета Европейского союза или подготавливаемых им конвенций. Шенгенский процесс в XXI веке. Название последнего раздела статьи может показаться слишком громким. Возможно, так оно и есть. Тем не менее с полным основанием можно говорить, что Шенгенский процесс в новом столетии не только не остановится, но и продолжит свое развитие, как вширь, так и вглубь, причем уже в самые ближайшие годы. Каких дальнейших изменений можно ожидать в развитии Шенгенского права и его применении на практике? Во-первых, продолжит возрастать количественный состав участников Шенгенских соглашений, а следовательно, расширятся границы Шенгенской зоны. Европейский союз находится сейчас на пороге очередного расширения. Статус кандидатов в члены ЕС уже получили большинство государств Восточной Европы, ранее входивших в Социалистическое содружество, три республики бывшего СССР (Латвия, Литва и Эстония), а также государства средиземноморского региона (Кипр, Мальта и, с некоторыми оговорками, Турция). Шенгенские достижения - составная часть права Европейского союза. Принятие и введение их в действие на своей территории в полном объеме является поэтому обязательным требованием, предъявляемым к каждому государству - претенденту на вступление в Союз. Присоединение новых стран к ЕС, таким образом, будет означать дальнейшее расширение Шенгенской зоны (с учетом возможного переходного периода), что может создать некоторые проблемы для нашей страны и ее граждан. Поскольку Россия относится к числу третьих государств, граждане которых должны обладать визами для въезда на территорию Европейского союза (см. выше), вступление новых государств в Союз и Шенгенскую зону повлечет за собой усложнение визовых требований или отмену безвизового режима теми государствами, которые сейчас его применяют. Словения, а затем Чехия, готовясь к присоединению к ЕС, уже сделали подобный шаг. Так же поступит и Турция в случае вхождения ее в будущем в Европейский союз. Не исключено, что в скором времени Шенгенская зона расширится и на Запад. Точные прогнозы строить еще рано, но в отличие от прошлых лет вступление в Шенгенскую зону Великобритании и Ирландии уже не является маловероятным событием. Как заявил недавно министр внутренних дел первой страны, "шенгенское членство влечет для нас реальные выгоды" <45>. -------------------------------- <45> Bulletin Quotidien Europe. 5 & 6 June 2000. No. 7731. P. 17.

Не останется неизменным и качественное содержание Шенгенского процесса. В настоящее время разрабатываются новые правовые акты и иные документы, направленные на развитие существующих Шенгенских достижений. Эти документы (нормативные акты и конвенции) будут приниматься теперь на базе Договоров о Европейском сообществе и о Европейском союзе с учетом положений Шенгенской конвенции 1990 г., а может быть, и без этого <46>. -------------------------------- <46> Поскольку Шенгенские достижения связывают не все государства - члены ЕС, среди депутатов Европарламента в настоящее время сильны настроения в поддержку использования только тех норм учредительных договоров, которые распространяются на все страны Европейского союза: с тем, чтобы новые правовые акты охватывали своим действием все пространство ЕС, включая Великобританию и Ирландию.

Имеются в виду, в частности, документы, устанавливающие единые правовые условия нахождения и проживания иностранных граждан на территории ЕС, общие правила защиты беженцев, а также правила выдворения иностранцев за пределы Европейского союза. Комиссией подготовлен проект новой редакции упоминавшегося выше Регламента, устанавливающего перечень стран, граждане которых должны обладать въездной визой в ЕС. Новый регламент в случае его принятия станет включать уже два перечня: государств, от граждан которых требуется виза для въезда на территорию ЕС, и государств, граждане которых от этого требования освобождаются. Хочется надеяться, что граждане России рано или поздно будут включены в безвизовый список, хотя в ближайшие годы на это рассчитывать не приходится. В стадии обсуждения также находится проект регламента о создании общей компьютерной базы данных отпечатков пальцев под названием "Евродак" (Eurodac). В нее планируется внести отпечатки пальцев иностранцев, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также граждан третьих стран (включая Россию), которые были "задержаны при попытке незаконного пересечения внешних границ" или "обнаружены неправомерно находящимися на территории одного из государств-членов" <47>. -------------------------------- <47> COM (2000) 27 final. Brussels, 26.01.2000.

Что касается институциональных рамок Шенгенского процесса, то можно отметить интересные проекты создания единых визовых центров Европейского союза. Подобные центры предполагается разместить в иностранных государствах для того, чтобы их граждане могли получать там шенгенскую визу. Существует также проект объединения посольств государств-членов за рубежом в единые дипломатические представительства Европейского союза. Хотя его поддержали министры финансов Германии и Италии, а также многие депутаты Европарламента, до реализации этой инициативы, на наш взгляд, еще далеко. Каковы бы ни были конкретные шаги, вряд ли можно сомневаться в том, что и в дальнейшем Шенгенский процесс будет выступать в качестве важного направления интеграции в рамках Европейского союза, в Европе и мире в целом, а Шенгенское право продолжит оставаться одним из наиболее весомых и интересных компонентов правовой системы Европейского союза.

* * *

Авторы и переводчик выражают свою искреннюю признательность должностным лицам и сотрудникам Генерального секретариата Совета Европейского союза, любезно предоставившим нам сборник текстов Шенгенских достижений, с которого выполнен перевод документов для настоящего издания.

Название документа