Проблемы реализации конституционно-правового статуса лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ГРАЖДАНАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. С. КРУЧИНИН

А. С. Кручинин, доцент кафедры конституционного и международного права НГАЭиУ, преподаватель кафедры управления в области юстиции Российской правовой академии при Минюсте России.

Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (неграждан), напрямую связан с их правами и свободами - социальными, политическими, экономическими, личными. Российская Конституция утвердила принципы, определяющие положение личности в российском обществе, оформив их посредством такой основы конституционного строя, как права человека и гражданина. Конституционное закрепление независимых от произвола государства прав и свобод связано с конкретными взаимоотношениями личности и государства, в которых последнее обязуется выступать в качестве гаранта исполнения декларированных прав личности. В соответствии с Конституцией РФ личность - это любое лицо, как гражданин, так и иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Соответственно, права и обязанности, установленные в отношении личности, распространяются на неграждан. Одним из принципов российского законодательства является принцип национального режима. Под национальным режимом в отношении неграждан понимается предоставление им определенного набора прав и обязанностей, установленных в соответствии с Конституцией РФ и законами Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ национальный режим распространяется на неграждан, которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом не имеет значения, как осуществляются права, свободы и обязанности человека и гражданина, - индивидуально или коллективно. Законом могут быть установлены определенные условия участия неграждан в трудовых отношениях, ограничения их права распоряжения или пользования имуществом. Эти ограничения носят характер изъятий из национального режима. Право на передвижение неграждан по территории страны регулируется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 02.11.2004; далее - Закон). Так, неграждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных в соответствии с Законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Ограничение прав на участие в трудовых отношениях связано с тем, что неграждане имеют право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на неграждан: 1) постоянно или временно проживающих в Российской Федерации; 2) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; 3) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования; 4) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации; 5) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул или работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; 6) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях). Временно проживающий в Российской Федерации негражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Кроме этого, негражданам запрещается занимать определенные должности. Так, Федеральным законом от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 27.05.2003) закреплено положение о том, что в должности государственного служащего может находиться только гражданин Российской Федерации. Аналогичные положения содержит и Федеральный закон от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Неграждане не могут занимать должности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах, судей, сотрудников прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ России, поступать на службу в милицию, в таможенные органы, заниматься нотариальной деятельностью <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ Минюста России от 26.10.1998 N 150 "Об утверждении Порядка выдачи лицензий на право нотариальной деятельности".

Помимо государственной службы и сферы юрисдикции неграждане не имеют права заниматься отдельными видами деятельности, не связанными с осуществлением власти и управления, а также с политическими и экономическими интересами государства. Речь в данном случае может идти, например, об ограничениях для неграждан на осуществление архитектурной деятельности в России. Такое положение закреплено в ст. 3.1 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004): неграждане могут заниматься архитектурной деятельностью только в том случае, если это предусмотрено соответствующим международным договором России. Если международного договора не существует, неграждане могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории страны только совместно с архитектором - российским гражданином или юридическим лицом Российской Федерации. Также неграждане не могут замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными ст. 56 Кодекса торгового мореплавания РФ; быть членами экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в коммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командирами воздушных судов гражданской авиации (ст. 56 Воздушного кодекса РФ); быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности страны. Существенные ограничения установлены законодательством в отношении политических прав неграждан. В соответствии со ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах человека (1966) только гражданину предоставляется право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. Такое положение реализовано в российском законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ из национального режима неграждан изъято большинство политических прав: например, исключительно российским гражданам предоставляется право на проведение собраний, митингов и демонстраций, право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в отправлении правосудия. Изъятым из национального режима неграждан является право на членство в политических партиях: п. 2. ст. 23 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" (в ред. от 08.12.2003) устанавливает, что членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Иностранные граждане и лица без гражданства не вправе быть членами политической партии. Лишь некоторые права в политической сфере (например, свобода слова) не привязываются к гражданству России, так как являются в соответствии с Конституцией РФ достоянием любого человека. Кроме свободы слова, политическим правом, относительно "открытым" для неграждан, является право на участие в местных выборах. Несмотря на то, что в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ указаны только российские граждане, п. 2. ст. 12 Закона устанавливает, что постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Данное положение существует и в специализированных избирательных законах России и субъектов Российской Федерации. Так, в п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 11.12.2004) предусматривается, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане России. По смыслу данной нормы для приобретения избирательных прав на муниципальных выборах и права голоса на местном референдуме в отношении иностранных граждан необходимы два условия: постоянное проживание на территории соответствующего муниципального образования и наличие международного договора России с соответствующим государством. Исследуя эту норму, можно прийти к выводу о том, что таким правом могут воспользоваться только иностранцы, а права лиц без гражданства остаются невостребованными. Такая практика не соответствует ряду многосторонних международных договоров, где установлено право для неграждан участвовать в местных выборах (например, в соответствии со ст. 2 Страсбургской конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (1992) <*> субъектом отношений являются "иностранные жители" - лица, не являющиеся гражданами государства и на законных основаниях проживающие на его территории; в Договоре о Европейском Союзе от 07.02.1992 установлено, что каждый иностранец имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства). Таким образом, на наш взгляд, права лиц без гражданства в Законе явно не учтены. -------------------------------- <*> Россией не ратифицирована.

Экономические права неграждан в Российской Федерации во многом определены действием национального режима. В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства (неграждан), если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Таким образом, правила, определяющие правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности, а также регулирующие договорные и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, определяются для иностранных граждан в соответствии с теми же нормами гражданского законодательства, которые регулируют соответствующие права граждан России. Во многом имущественные права неграждан связаны с гражданской правоспособностью, т. е. способностью иметь гражданские права и нести обязанности. Она признается российским законодательством в равной мере за всеми гражданами, включая иностранцев и лиц без гражданства. В соответствии с ГК РФ неграждане пользуются в стране гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных законом. Правоспособность - это "общая, абстрактная возможность быть субъектом права или обязанности, необходимая предпосылка их возникновения и реализации" <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М., 2002. С. 72.

С учетом определенной позиции неграждане могут: иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Поскольку существующее в ГК РФ определение допускает возможность иметь другие, не предусмотренные Кодексом права, этот перечень не является исчерпывающим. Предоставление негражданам в Российской Федерации национального режима опирается на конституционные нормы и не ограничивается сферой гражданских прав и обязанностей. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Признание за негражданами равной с российскими гражданами гражданской правоспособности основывается на равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии и др. Предоставление национального режима носит в российском законодательстве безусловный характер. Это означает, что суд или иной правоприменительный орган не вправе обусловливать распространение на иностранцев начал национального режима наличием взаимности в государстве, к которому принадлежит иностранный гражданин, за исключением случаев, когда условие о взаимности предусмотрено федеральным законом или международным договором. Требование взаимности сформулировано в ряде законов, регламентирующих исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности (ст. 36 Патентного закона РФ от 23.09.1992 N 3517-1 (в ред. от 07.02.2003), ст. 47 Закона РФ от 23.09.1992 N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (в ред. от 11.12.2002, с изм. от 24.12.2002), ст. 13 Закона РФ от 23.09.1992 N 3526-1 "О правовой охране топологий интегральных микросхем" (в ред. от 02.11.2004)). Начало взаимности выражено и в Федеральном законе от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (в ред. от 23.06.2003): временно находящиеся на территории Российской Федерации граждане иностранного государства (или неграждане) имеют право на получение компенсационных выплат в счет возмещения вреда жизни или здоровью потерпевшего, если в соответствии с законодательством этого иностранного государства аналогичное право предоставлено российским гражданам. В случае специальных ограничений имущественных и личных неимущественных прав российских граждан в иностранных государствах Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении таких же прав граждан соответствующих государств. Уравнивание иностранцев и лиц без гражданства в гражданской правоспособности с российскими гражданами не ограничивается, по общему правилу, случаями их проживания в Российской Федерации. Еще в 1955 году судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда по иску Гриневой к французскому гражданину, проживавшему во Франции, признала, что право иностранца владеть и распоряжаться принадлежащим ему в Москве домом не обусловлено его проживанием в СССР. В своем решении судебная коллегия указала, что этим правом иностранный гражданин пользуется на равных основаниях с советскими гражданами <*>. -------------------------------- <*> См.: Корсик К. А. Особенности правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. М., 1998.

В российском законодательстве имеется множество примеров, свидетельствующих о включении специальных норм о национальном режиме в законы, регулирующие определенную сферу правоотношений. Так, Законом РФ от 27.11.1995 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (в ред. от 20.07.2004) право на страховую защиту предоставляется негражданам наравне с российскими гражданами. Неграждане также могут быть участниками градостроительной деятельности, осуществлять вложения собственных заемных или привлеченных средств в создание и воспроизводство основных фондов в форме капитальных вложений, быть членами производственных кооперативов, выступать участниками благотворительной деятельности. Изъятия из национального режима касаются и земельных отношений с участием неграждан. Ограничение прав неграждан предусмотрено по основаниям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: иностранные граждане и лица без гражданства не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных особо территориях Российской Федерации. Однако в настоящее время возможность для неграждан быть участниками земельных отношений существует. В ст. 15 Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2003) предусмотрены гарантии предоставления иностранному инвестору права на земельные участки, другие природные ресурсы, здания, сооружения и иное недвижимое имущество. Иностранным инвесторам гарантируется приобретение права на земельные участки. Право аренды земельного участка может быть приобретено коммерческой организацией с иностранными инвестициями на торгах (аукционе, конкурсе). Земельный кодекс РФ предусмотрел возможность получения иностранными лицами земельных участков в собственность и аренду. Однако данный вопрос не оформлен в специальную главу, и положения о правах иностранных лиц отражены в различных статьях ЗК РФ. Представляется возможным выделить некоторые статьи и определить действительные права иностранных лиц на земельные участки в целях исключения выхода за рамки закона при их практическом применении. Статья 22 ЗК РФ предусматривает право физических лиц, являющихся иностранными гражданами и не имеющих гражданства, получать и использовать земельные участки на правах аренды. Однако это положение не распространяется на иностранные государства и иностранные юридические лица. Одновременно в п. 5 ст. 35 ЗК РФ говорится о возможности арендных отношений иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, которые являются собственниками зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке. Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется. В п. 5 ст. 28 ЗК РФ содержится требование, предъявляемое к приобретению любых земельных участков иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами, - только за плату, размер которой устанавливается ЗК РФ. Законодатель не указывает в этом случае на законодательные акты, соглашения и другие источники и способы установления платы за земельный участок. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке, установленном ст. 36, и в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и пунктами 4 и 5 ст. 28 ЗК РФ. В п. 9 ст. 36 ЗК РФ говорится о праве иностранных лиц (физических и юридических, а также лиц без гражданства) на получение земельных участков. По смыслу статей ЗК РФ указанные лица имеют право на получение земельных участков на праве собственности или в аренду только в случаях, когда на земельном участке расположено здание, строение, сооружение, являющееся собственностью этих лиц. Предоставление свободных от застроек участков этим лицам на праве собственности либо в аренду не оговаривается. На основе изложенного можно сделать вывод, что в ЗК РФ конкретизировано право иностранного лица на получение земельных участков на праве собственности при нахождении на этих земельных участках зданий, строений или сооружений, являющихся его собственностью. В остальных случаях, когда объекты, расположенные на земельных участках, используются иностранным лицом на ином праве, эти земельные участки предоставляются в аренду. Специальным законодательством регламентируются вопросы, связанные с участием неграждан в осуществлении внешнеторговой, инвестиционной и некоторых других видов предпринимательской деятельности, с предоставлением им права пользования недрами, участками континентального шельфа для поиска минеральных ресурсов, их разведки и разработки и др. Национальный режим, связанный с защитой личных и имущественных прав неграждан, определен, наряду с Конституцией РФ, Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.; далее - Конвенция), которая распространяется на всех лиц независимо от их гражданства, если они проживают на территории одной из договаривающихся сторон. Согласно ст. 1 Конвенции граждане каждой из договаривающихся сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других договаривающихся сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной стороны. Из ст. 3 Соглашения стран СНГ о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности (1992), следует, что хозяйствующие субъекты каждого из государств - участников Содружества пользуются на территории другого государства-участника правовой и судебной защитой своих имущественных прав и законных интересов, равной с хозяйствующими субъектами данного государства. Положения настоящих международных договоров нашли свое отражение в ГПК РФ и АПК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 398 ГПК РФ иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями. Аналогичное правило существует в ст. 254 АПК РФ: иностранные лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности наравне с российскими организациями и гражданами, а процессуальные льготы предоставляются иностранным лицам, если они предусмотрены международным договором Российской Федерации. Закрепленный в российском законодательстве национальный режим в отношении правоспособности неграждан имеет безусловный характер: он предоставляется негражданам без требования взаимности. В отдельных случаях российское государство может предусмотреть специальные правила в отношении осуществления негражданами каких-либо прав на началах взаимности. Кроме того, в отдельных случаях предоставление негражданам определенных прав обусловлено фактом постоянного проживания в Российской Федерации. Неграждане, постоянно проживающие в России, имеют право на основаниях и в порядке, установленных для российских граждан, получить в пользование жилое помещение в домах государственного и общественного жилого фонда (например, при расселении из ветхого жилого фонда). Указанные правоотношения регулируются как на федеральном, так и на региональном уровне. Множество норм об участии иностранных граждан и лиц без гражданства содержится в законах субъектов, принимаемых в рамках режима исключительного и совместного ведения субъектов Российской Федерации. Согласно принципу единства правовой системы региональное законодательство, являясь частью правовой системы России, должно реализовать конституционные нормы, в том числе касающиеся прав личности. Поэтому в рамках существующих правоотношений неграждане вправе требовать исполнения как от федеральных, так и от региональных органов государственной власти тех предписаний, которые установлены законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ законодательное регулирование и защита прав и свобод человека (в том числе неграждан) находится в ведении Российской Федерации. При этом на практике формирование нормативных предписаний осуществляется посредством как федерального, так и регионального законодательства. В качестве примера можно привести законы, предмет регулирования которых типичен для большинства субъектов Российской Федерации: уставы и конституции; законы, имеющие предметом обращение в органы государственной власти и местного самоуправления; законы субъектов о местных референдумах и местном самоуправлении, о социальной защите населения, образовании, медицинском обеспечении и защите от чрезвычайных ситуаций; другие законы, затрагивающие защиту прав человека. Имеющаяся практика, связанная с регулированием правоотношений с участием неграждан, находит свое обобщение на конституционном уровне. Дело в том, что субъекты Федерации имеют право осуществления собственного правового регулирования в рамках режима совместного и исключительного ведения. Органы государственной власти Российской Федерации осуществляют регулирование прав и свобод в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ, находящимся в системной связи с другими положениями Основного закона - прежде всего со статьями 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и ст. 55, согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом. А субъекты Федерации могут осуществлять в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств; обеспечивать законность, правопорядок, общественную безопасность и совместное с Российской Федерацией правовое регулирование этих проблем. Необходимо отметить недопустимость установления законами субъектов Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод (при том, что возможно установление дополнительных гарантий), т. е. субъект Федерации вправе принимать законы, содержащие дополнительные средства защиты прав неграждан, но не вправе создавать препятствия для их реализации. Таким образом, можно выделить два доступных региональному законодателю способа осуществления правового регулирования прав неграждан: 1) правовое регулирование в силу прямого предписания федерального закона, когда законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации могут осуществлять уточнение предписаний федеральных законов в рамках собственных полномочий; 2) самостоятельное правовое регулирование, улучшающее правовое положение неграждан. На сегодняшний день существует множество фактов, свидетельствующих о желании субъектов Федерации решить демографические, социальные, экономические и иные проблемы, связанные с нахождением и миграцией на их территории неграждан. Причиной тому является экономическая, трудовая, вынужденная миграция и экономические, демографические, этнические интересы субъектов. Решение этих проблем сопровождается принятием местных законов, устанавливающих дополнительные запреты для неграждан. Множество таких запретов связано с порядком регистрации и пребывания неграждан на территории субъекта. На наш взгляд, такие попытки сужения национального режима носят дискриминационный характер и требуют незамедлительного вмешательства со стороны правозащитных организаций и государственных структур.

Название документа