Правовые аспекты международной гуманитарной деятельности России

(Бражников Ю. В.)

("Юрист-международник", 2004, N 4)

Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ГУМАНИТАРНОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИИ

Ю. В. БРАЖНИКОВ

Ю. В. Бражников, Руководитель российского национального корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования МЧС России, Директор Департамента международной деятельности МЧС России, член Редакционного совета журнала "Юрист-международник-International Lowyer".

(О проекте федерального закона "Об оказании Российской

Федерацией помощи иностранным государствам

в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и

в гуманитарных катастрофах")

Международная гуманитарная деятельность России представляет собой комплекс постоянно и оперативно выполняемых мероприятий, направленных на оказание безвозмездной чрезвычайной, экономической, финансовой и технической помощи иностранным государствам. Такая деятельность может предусматривать реализацию гуманитарных программ и проектов, оказание экстренной помощи иностранным государствам в предоставлении поисково-спасательных команд, госпиталей и др. услуг; доставку гуманитарных грузов; сохранение мировых культурных ценностей; поддержку соотечественников, проживающих за рубежом; а также любую иную деятельность, включая планирование и организацию, в рамках принципов международного гуманитарного права.

В данный момент действует Федеральный закон "О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации" от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ, который регулирует вопросы, связанные с приемом основных видов гуманитарной помощи, поступающей в Россию. Практика демонстрирует значительные и достаточно целевые масштабы гуманитарного содействия России. В то же время законодательного акта, регулирующего вопросы оказания аналогичной помощи Российской Федерацией иностранным государствам до настоящего времени не было, а объемы задач чрезвычайного гуманитарного реагирования из года в год возрастают и усложняются условия их выполнения. Достаточно сказать, что в течение 2004 г. Российская Федерация приняла участие или осуществляла самостоятельно более 12 крупных гуманитарных акций помощи иностранным государствам. География такой деятельности говорит сама за себя: Иран, Грузия (Абхазия), Сербия и Черногория, Марокко, КНДР, Палестина, Кыргызстан, Таджикистан, Ирак, Шри-Ланка, Таиланд и др.

Проект перспективного федерального закона "Об оказании Российской Федерацией помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах" разрабатывается во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 10 июля 2000 г. N Пр-1446 в целях создания нормативной правовой базы и организационно-финансового обеспечения решения гуманитарными методами ряда внутренних и внешнеполитических задач, стоящих перед Россией.

Основной целью оказания помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах является стремление смягчить страдания населения этих стран, имея в виду, что каждый пострадавший человек имеет право на получение поддержки независимо от каких-либо обстоятельств. Такая деятельность является также эффективным инструментом внешней политики Российской Федерации, позволяющим влиять на политические, экономические и другие процессы за рубежом, отстаивая гуманитарными методами интересы России, содействовать формированию союзнических интересов, обеспечивая создание так называемого "пояса добрососедства" по периметру российских границ, интегрироваться в мировые гуманитарные и торгово-экономические процессы, а также рассчитывать на действенную ответную помощь.

Развитие российского гуманитарного потенциала, безусловно, будет содействовать выходу России при помощи нейтральных, невоенных и не столь обременительных в финансовом плане методов на выгодные торгово-экономические и союзнические связи на ключевых направлениях международных отношений. Кроме того, рассчитываем, что это создает благоприятные условия для продвижения и реализации нового экспортного направления России по предоставлению на компенсационной основе передовых технологий, товаров и услуг в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, для международных гуманитарных операций и проектов. Принятие названного закона будет способствовать возвращению нашей страны в стратегически важные для нее регионы мира при помощи выполнения региональных гуманитарных операций, программ и проектов.

Основой такой стратегии могут стать привлекательные в долгосрочном плане с экономической и политической точек зрения проекты, опыт реализации которых в настоящее время накоплен при участии МЧС России. К подобным проектам уже в данный момент можно отнести создание политехнического центра в Центральной Африке (Руанда), операцию "Фокус" на Балканах, проведенную в коалиции со Швейцарией, Грецией и Австрией; реализация проектов авиационного пожаротушения в Греции; создание российско-испанского центра подготовки персонала для осуществления гуманитарного разминирования, а также гуманитарной базы в Афганистане в период начального этапа международной антиталибской операции и другие.

Указанные наработки фактически являются заделами, ориентированными на формирование российских "гуманитарных баз", и при соответствующей государственной поддержке могут перерасти в программу гуманитарной "базовой стратегии", свойственной крупным мировым державам.

Говоря о структуре рассматриваемого законопроекта, необходимо отметить, что он не отличается объемом и состоит из 14 статей.

Статья 1 посвящена предмету регулирования и говорит о том, что "Настоящий Федеральный закон регулирует политические, финансово-экономические и иные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, особенно находящихся на приграничных направлениях, органов местного самоуправления и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных операциях, катастрофах, а также участия в международных гуманитарных программах и проектах. Закон определяет основные цели и принципы оказания такой помощи, порядок выбора приоритетных направлений внешней гуманитарной политики Российской Федерации в данной области, порядок принятия решений по оказанию гуманитарной помощи иностранным государствам, включая налоговые льготы российским организациям, участвующим в оказании такой помощи".

Основные цели оказания Россией гуманитарной помощи иностранным государствам раскрываются в 3 статье законопроекта:

- поддержание мира и стабильности во всем мире;

- укрепление дружественных связей между странами и народами;

- содействие благосостоянию и безопасности государств и обеспечение их устойчивого развития;

- интеграция России в мировые гуманитарные и экономические процессы;

- освоение международного рынка гуманитарных услуг;

- формирование союзнических интересов, прежде всего, по периметру российских границ;

- возможность рассчитывать на ответную помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций в России.

В процессе оказания помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах Российская Федерация, как показывает опыт, придерживается общепризнанных норм международного гуманитарного права, а также следующих основных принципов:

- деятельность по оказанию гуманитарной помощи иностранным государствам является общественно значимым направлением внешней политики России;

- признание ведущей роли ООН и других международных организаций в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах, а также необходимости интеграции России в мировую систему оказания помощи при чрезвычайных ситуациях;

- уважение суверенитета, законодательства, традиций и обычаев иностранных государств;

- гласность в выборе приоритетных направлений и в процессе оказания помощи иностранным государствам;

- недискриминация при оказании помощи - каждый человек, пострадавший в результате чрезвычайной ситуации или гуманитарной катастрофы, имеет право на получение помощи независимо от его социальной, расовой, национальной, политической, языковой или религиозной принадлежности;

- оказываемая помощь должна быть адресной, то есть своевременной и эффективной и нацелена на людей, наиболее в ней нуждающихся;

- принятие решения об оказании помощи и определение ее объема должны осуществляться, исходя из масштаба чрезвычайной ситуации или гуманитарной катастрофы, целесообразности и эффективности такой помощи, приоритетов международной гуманитарной деятельности Российской Федерации, а также финансовых и экономических возможностей России на соответствующий момент;

- необходимость стимулирования при помощи системы налоговых льгот участия российских организаций и предприятий в оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах.

В рассматриваемом законопроекте указываются следующие формы, в которых Россия может оказывать гуманитарную помощь иностранным государствам:

- направление экспертных групп по содействию оценке масштаба чрезвычайной ситуации или гуманитарной катастрофы, а также участие в работе международных оценочных и координационных групп;

- оказание экстренной помощи путем проведения поисково-спасательных мероприятий;

- осуществление медико-санитарных мер, включая развертывание госпиталей, санитарно-эпидемических и карантинных команд;

- эвакуация населения, включая российских граждан, из зоны чрезвычайной ситуации или гуманитарной катастрофы;

- переброска и распределение жизненно-необходимых грузов помощи;

- оказание финансовой гуманитарной помощи;

- подготовка и реализация двусторонних, а также участие в подготовке и реализации многосторонних гуманитарных программ и проектов совместно с другими иностранными государствами, международными и неправительственными организациями;

- поддержка специализированных гуманитарных учреждений системы ООН, других международных неправительственных организаций, осуществляющих разностороннюю деятельность, в том числе научную, в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гуманитарных катастроф.

В статье 6 законопроекта говорится о том, что законодательство Российской Федерации по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах в полном виде базируется на международных договорах Российской Федерации, настоящем федеральном законе и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере оказания гуманитарной помощи иностранным государствам весьма подробно излагаются в 7 статье рассматриваемого законопроекта.

Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации определяет приоритетные направления международной гуманитарной деятельности Российской Федерации как составной части внешней политики России.

Федеральное Собрание Российской Федерации:

обеспечивает единообразие в законодательном регулировании в области оказания помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах;

утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий, связанных с оказанием Россией гуманитарной помощи иностранным государствам.

Правительство Российской Федерации:

в соответствии с приоритетными направлениями международной гуманитарной деятельности Российской Федерации принимает решения об оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах за счет средств федерального бюджета, если расходы по оказанию такой помощи превышают сумму, эквивалентную 0,5 млн. дол. США;

организует разработку и выполнение федеральных программ и проектов по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах за счет средств федерального бюджета;

определяет порядок предоставления экономических, налоговых и иных льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации для участников оказания помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах.

Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

участвует в подготовке предложений Президенту Российской Федерации по определению приоритетных направлений международной чрезвычайной гуманитарной деятельности Российской Федерации;

по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области внешней политики, принимает и реализует решения об оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах за счет средств федерального бюджета, если расходы по оказанию такой помощи не превышают сумму эквивалентную 0,5 млн. дол. США;

совместно с другими федеральными органами исполнительной власти готовит и вносит на рассмотрение в Правительство Российской Федерации предложения по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах в случае, если расходы на проведение разовой операции по оказанию такой помощи превышают сумму, эквивалентную 0,5 млн. дол. США, а также осуществляет реализацию соответствующих решений Правительства Российской Федерации;

осуществляет разработку и выполнение федеральных программ и проектов по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах за счет средств федерального бюджета;

принимает участие в разработке и реализации совместных с другими иностранными государствами, международными и неправительственными организациями гуманитарных программ и проектов;

совместно с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области внешней политики, координирует участие других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах;

осуществляет международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гуманитарных катастроф, а также чрезвычайного гуманитарного реагирования.

Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области внешней политики:

совместно с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, координирует участие других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций в оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах;

участвует в подготовке и проведении операций по оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах;

ежегодно вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации предложения по определению приоритетных направлений международной гуманитарной деятельности Российской Федерации.

Статьи 8 и 9 указанного законопроекта посвящены соответственно финансовому и материальному обеспечению операций по оказанию Российской Федерацией помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах.

Предполагаемые ежегодные расходы, связанные с принятием настоящего законопроекта, составят ориентировочно до 296 млн. руб. и 14,85 млн. дол. США, что эквивалентно сумме в 25 млн. долл. США. Для сравнения - на аналогичные цели Швейцария затрачивает около 160 млн. дол. США в год, Эстония - 0,5 млн. дол. США. В бюджете США ежегодно выделяется не менее 50 млн. дол. США на оказание помощи иностранным государствам, сверх того Конгрессом США принимаются отдельные решения по выделению значительных финансовых средств на оказание помощи конкретным странам, подпадающим в зону стратегических интересов США.

Следует особо обратить внимание на то обстоятельство, что помощь иностранному государству в предупреждении и ликвидации чрезвычайной ситуации и в гуманитарной катастрофе оказывается на основании официального обращения правительства этого государства или международного призыва ООН.

Получателем помощи является нуждающееся в ней население иностранного государства, а также нуждающиеся в такой помощи граждане других государств и лица, не имеющие гражданства, находящиеся на территории данного государства.

Передача помощи осуществляется через органы государственной власти иностранных государств, администрации территориальных образований иностранных государств, дипломатические и консульские представительства иностранных государств в Российской Федерации, дипломатические и консульские представительства Российской Федерации за рубежом, международные и неправительственные организации.

При возникновении чрезвычайных ситуаций таких, например, как землетрясения, пожары и взрывы, наводнения, цунами и другие подобные бедствия необходимо оказание экстренной помощи непосредственно после происшествия, поскольку возможность выживания людей, оказавшихся под завалами, критически зависит от времени их нахождения там. Если процедура принятия решения о предоставлении помощи затянется на несколько дней, то помощь может оказаться просто неэффективной, а с политической точки зрения может иметь даже негативные последствия. Предлагаемый в законопроекте порядок принятия решений по оказанию помощи иностранным государствам позволит максимально сократить период первоначального реагирования и в то же время обеспечить соответствие принимаемых решений общему внешнеполитическому стратегическому гуманитарному курсу России и текущему состоянию международных отношений с пострадавшим государством, а также накладывает разумные финансово-экономические ограничения на оказание экстренной помощи. При необходимости оказания этому иностранному государству более масштабной помощи (что обычно требуется уже на фазе восстановления или в рамках долгосрочных гуманитарных программ и проектов) соответствующее решение будет приниматься Правительством Российской Федерации на основании предложений МЧС России, согласованных в установленном порядке с МИД России, Минфином России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Опыт зарубежных стран и международных гуманитарных организаций показывает, что одним из важнейших источников гуманитарной помощи являются пожертвования отдельных предприятий, фирм, производственных учреждений и других организаций. В целях стимулирования данной тенденции в России при помощи предоставления налоговых льгот организациям и предприятиям, участвующим в оказании помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах путем безвозмездного предоставления МЧС России на указанные цели финансовых средств, товаров и услуг, законопроектом предусматривается внесение изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций". Такое решение вопроса одновременно позволит в определенной степени расширить рынок сбыта для отечественных производителей.

В целях обеспечения более оперативного реагирования МЧС России по оказанию помощи иностранным государствам, предполагается также внести изменения и дополнения в Закон РФ "О таможенном тарифе" и в Таможенный кодекс РФ.

Для финансового обеспечения мероприятий, направленных на реализацию данного законопроекта, предполагается (начиная с года принятия данного Закона и реализации сопутствующих законодательных инициатив) при разработке проектов федеральных законов в федеральном бюджете выделение отдельной строкой расходов по оказанию помощи иностранным государствам в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в гуманитарных катастрофах.

Название документа