Последствия расширения Европейского Союза для Российской Федерации

ПОСЛЕДСТВИЯ РАСШИРЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

А. КЕЛЛЕРМАНН

Келлерманн Альфред - профессор, генеральный секретарь Института частного и публичного международного права, международного коммерческого арбитража и европейского права им. Т. М.С. Ассера (г. Гаага, Нидерланды).

Введение

Поскольку совсем недавно, 21 мая 2004 г., в Москве прошла первая после расширения Европейского Союза (ЕС) встреча в верхах между его руководством и руководством Российской Федерации, настал подходящий момент для поиска ответа на следующий вопрос: каким было и каким будет теоретическое и практическое влияние расширения ЕС на Россию и ее граждан, ее судебную систему, Правительство, Администрацию Президента и Государственную Думу? В целях анализа возможного влияния расширения ЕС на Российскую Федерацию мною были рассмотрены правовые акты и юридические документы, сыгравшие роль в расширении ЕС в предыдущие годы, а также влияние этого расширения на развитие взаимоотношений между ЕС и Россией.

Методология и подход к работе

После краткого обзора ("tour d'horizon") расширения ЕС и развития отношений между ЕС и Россией мною в первую очередь будет рассмотрено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанное 24 июня 1994 года на острове Корфу, а также роль сближения законодательства и Программы ТАСИС. В СПС отмечается, что "важным условием для укрепления экономических связей является сближение законодательства". Россия приняла на себя обязательства привести свое законодательство в соответствие с законодательством ЕС. Вследствие этого Российская Федерация намерена обновить законодательный процесс и повысить его качество в целом. Во-вторых, мне хотелось бы обратить внимание на потенциальное влияние СПС на правовые системы Российской Федерации, ЕС в целом и отдельных стран - членов ЕС. СПС - явно не просто "клочок бумаги". Проведенный анализ демонстрирует, что СПС имеет юридическую и политическую силу. Для определения положения СПС в российском национальном правопорядке необходимо изучить и провести анализ положений российской Конституции 1993 г. Для определения юридической силы СПС в пределах ЕС необходимо исследование законодательства Сообщества и его действия в национальных правопорядках государств-членов, а равно исследование и анализ национального конституционного права государств - членов ЕС. В целом следует отметить, что российское руководство, государственные служащие и ученые круги должны быть в большей степени проинформированы о преимуществах сближения законодательства с европейскими стандартами и, как следствие, стремиться к повышению своего уровня знаний и навыков по данной тематике. В расширении ЕС и приеме новых членов ЕС большую роль сыграли следующие правовые акты, юридические документы и темы переговоров: 1. Договоры о присоединении, подписанные в апреле 2003 г., и изменения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС (имеется в виду Протокол от 27 апреля 2004 г.); 2. Проект Европейской Конституции, в частности, часть I, раздел VIII: Союз и его окружение и часть III глава IV - Сфера свободы, безопасности и правосудия. 3. Защита основных прав в ЕС, Европейская конвенция о защите прав человека и часть II Европейской конституции: Хартия Союза об основных правах. В заключении настоящего документа представлены предварительные результаты исследования и выводы о возможном влиянии этих новых законодательных инициатив Европейского Союза на Российскую Федерацию и взаимоотношения между Россией и ЕС. Мои комментарии основываются на опыте работы консультантом и преподавателем в странах - членах ЕС, в странах - кандидатах в члены ЕС, а также моей деятельности в России в качестве руководителя проекта ТАСИС "Гармонизация нормативной базы в области охраны окружающей среды". Мой опыт после одного с половиной года работы с Думой, Администрацией Президента, российскими министерствами и судебными органами привел меня к следующему выводу, который необходимо учесть при ознакомлении с предварительными выводами и заключениями настоящей работы. Формально Россия выглядит как демократическое государство, здесь есть парламент, есть выборы, есть правительство, судьи и суды, свобода прессы, но по сути эти учреждения функционируют по-другому, не как демократические учреждения, которые мы привыкли видеть в Западной Европе и которые мы используем. Почему? По нашему мнению, это происходит потому, что русские люди имеют иной менталитет, страх и преклонение перед властью и руководством. Депутаты Думы, служащие Администрации Президента и министерств, местные власти и судьи имеют иную культуру и менталитет, и это используется, чтобы проводить формальные и неформальные предписания Кремля. Президент РФ недавно усилил власть и руководство в иерархии организации общества, подобно тому, как было во времена царей. "Trias politica", по Монтескье, не полностью применяется в России, что демонстрирует дело Михаила Ходорковского и компании "ЮКОС". В ряде случаев правила политической игры превалируют над нормами закона. Потребуется несколько поколений, чтобы с помощью международных программ образования изменить менталитет в сторону ориентации на более демократическую государственную систему. Те студенты и научные сотрудники, которым я читал лекции в 1996 - 1997 гг. в Москве и которые в настоящее время работают в международных юридических фирмах и бизнесе в Москве, имеют совсем другой, более открытый и гибкий подход к жизни, чем старые поколения научных деятелей. Наконец, замечание относительно свободы прессы в России, о которой я упомянул выше. В России есть свобода прессы, тем не менее, много журналистов убито в течение последних шести лет. Последнее убийство имело место, что немаловажно, несколько недель тому назад <*>. Пол Хлебников, редактор "Forbes" в России, был убит по чьему-то заказу. Он планировал написать серию статей о нераскрытых убийствах 6 журналистов в Тольятти. К несчастью, убийства журналистов в России часто остаются нераскрытыми. -------------------------------- <*> См.: Moscow Times. 2004. 23 - 25 июля. С. 1 и 2.

A. "Tour d'horizon" расширения ЕС и отношений ЕС и России

Преобразования в ЕС

С момента заключения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве в 1994 году как в России, так и в Европейском Союзе произошли глубокие изменения. В ЕС была введена единая валюта, евро, что стало важным фактором стабильности глобальной экономики и сыграло значительную роль в экономическом сотрудничестве с партнерами ЕС, в том числе, разумеется, и с Россией. В настоящее время евро составляет четвертую часть резервов Центрального Банка РФ. Эта денежная единица все в большей мере используется в качестве расчетной валюты в торговых и инвестиционных операциях между Россией и ЕС. В Европейском Союзе были предприняты важные шаги по развитию сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, а также по преобразованию ЕС в единую территорию, основанную на принципах свободы, безопасности и правосудия. Проблемы, в первую очередь связанные с угрозой международного терроризма, требуют общего ответа. ЕС продолжил разработку общей внешней политики и политики безопасности, а также общей европейской политики безопасности и обороны. Во всех этих сферах государства - члены Союза решили делегировать часть своих суверенных прав центральным органам ЕС с целью более эффективного решения общих проблем.

Расширение

Расширение ЕС явилось следствием успешного создания Европейских сообществ, поскольку многих государств-кандидатов привлек именно новый правопорядок, основанный на господстве права, а не порядок или беспорядок, основанный на власти политики, как это было в таких международных организациях, как Европейская ассоциация свободной торговли. Господство права гарантирует преемственность и стабильность, и этот феномен оказался весьма притягательным, поэтому многими европейскими странами были поданы заявки о вступлении в ЕС. Число государств-членов последовательно увеличивалось от 6 до 9 (Дания, Ирландия, Великобритания), до 12 (Испания, Португалия, Греция), затем до 15 стран (Австрия, Финляндия, Швеция). С 1 мая 2004 года количество членов ЕС увеличилось еще на десять стран - три прибалтийских государства, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения, Мальта и Кипр. Это расширение, беспрецедентное по своим масштабам, явилось исторической вехой как для Европейского Союза и его членов, так и для всего континента.

Обзор взаимоотношений между ЕС и Россией

9 февраля 2004 года Европейской комиссией было принято Сообщение об отношениях между ЕС и Россией, в котором предлагаются меры по повышению их эффективности, в частности в свете возрастающей взаимозависимости ЕС и России, исторического расширения ЕС с 1 мая и неразрешенных конфликтов в странах СНГ. В Сообщении подчеркивается, что ЕС и Россия в качестве стратегических партнеров, помимо укрепления сотрудничества по конкретным вопросам на основе взаимных интересов, должны быть готовы к открытому обсуждению любых проблем, включая права человека, свободу средств массовой информации и событий в Чечне. В Сообщении предлагается основа для обсуждения общей оценки и укрепления отношений между ЕС и Россией на заседании Совета по общим вопросам и внешним связям, запланированном на 23 февраля. В Сообщении признается взаимозависимость между ЕС и Россией, а также наличие обширных общих интересов, начиная с борьбы с преступностью и с загрязнением окружающей среды и до развития торговых связей (объем двусторонней торговли в 2002 году составил 78 миллиардов евро). В нем подчеркиваются успехи в сотрудничестве, достигнутые в последние годы, и вместе с тем отмечается, что во многих областях позиции ЕС и России расходятся. К таким вопросам относятся ратификация Киотского протокола, расширение действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СНГ) на десять новых стран - членов ЕС и необходимость повышения эффективности СПС, подход к разрешению "замороженных" конфликтов в СНГ, а также уважение приоритетности законов и прав человека, в особенности в отношении средств массовой информации и событий в Чечне. В Сообщении утверждается, что для достижения прогресса в этих вопросах ЕС должен занять более последовательную позицию в отношениях с Россией, базирующуюся на воплощении общих ценностей, лежащих в основе двустороннего сотрудничества. В нем также предлагается пересмотреть политику ЕС в отношении стран Закавказья, Молдовы, Украины и Беларуси. Первый саммит между расширенным ЕС и Россией, состоявшийся 21 мая 2004 года, стал первой встречей на высшем уровне между ЕС, включающим 25 стран-членов, и Россией после успешного завершения переговоров между Европейской Комиссией и Россией о распространении действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией (СПС) на десять новых стран - членов ЕС. Участники саммита призвали к укреплению отношений между ЕС и Россией путем создания четырех общих пространств: общего экономического пространства (с особым вниманием к проблемам экологии и энергетики); области внешней безопасности; общего пространства свободы, безопасности и справедливости; общего пространства научных исследований и образования, включающего вопросы развития культуры. На саммите между ЕС и Россией, состоявшемся в 2003 году в Санкт-Петербурге, уже было достигнуто соглашение о концепции четырех общих пространств, которые позволят достичь высокого уровня интеграции и гибкости в отношениях между ЕС и Россией: общее экономическое пространство; общее пространство свободы, безопасности и справедливости; общее пространство сотрудничества в области внешней безопасности; общее пространство научных исследований и образования, включающее вопросы развития культуры. На следующем этапе планируется определить совместные приоритеты и конкретные меры по каждому из четырех общих пространств в рамках взаимно согласованного плана действий. Целью концепции Общего европейского экономического пространства является создание открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС. Вследствие этого необходимо повысить степень взаимной открытости и совместимости экономики, что включает в себя установление согласованных или совместимых правовых норм, правил конкуренции, а также прав интеллектуальной, промышленной и коммерческой собственности. В настоящее время Россия является пятым по величине торговым партнером ЕС. ЕС является основным торговым партнером России, его доля в объеме внешней торговли России составляет 35%, и эта цифра после расширения должна возрасти до 50%. Кроме того, ЕС является основным источником прямых иностранных инвестиций в российскую экономику. Другими словами, в результате расширения ЕС объем торговли с обновленным ЕС возрастет примерно наполовину. Важнейшим приоритетом двусторонних экономических отношений является принятие России в ВТО. Членство в ВТО обеспечит развитие процесса экономических реформ, а также будет стимулировать европейские компании к инвестициям в модернизацию российской экономики. Другим приоритетным направлением является защита окружающей среды в регионе и на планете в целом. Экологические проблемы не признают государственных границ, и многие из них имеют воистину глобальные масштабы. Совместное пространство свободы, безопасности и справедливости является областью, в которой политика ЕС развивается очень быстро, что в значительной степени стало ответом на проблемы, связанные с международным терроризмом, нелегальной иммиграцией и международной преступностью, включая торговлю людьми и контрабанду наркотиков. Интересы России и ЕС в этих областях практически совпадают. Цель сотрудничества заключается в усилении совместной работы с российскими органами правосудия и правопорядка по противостоянию этим угрозам. Недавнее соглашение между Россией и Европолом представляет собой значительный шаг вперед. На настоящий момент уже заложены основы общего пространства внешней безопасности, поскольку позиции сторон по многим международным проблемам сходятся. Общее пространство исследований и образования, включающее также культурное сотрудничество, расширит студенческий, научный и культурный обмен. К примеру, начиная с этого года российские аспиранты и ученые будут принимать участие в программе Европейского Союза "Erasmus Mundus", а некоторые российские госслужащие получат возможность пройти обучение в Европейском колледже. В опубликованном 12 мая 2004 г. Сообщении Европейской комиссии <*> предложены стратегические основы европейской политики добрососедства. С точки зрения Комиссии, статья 181а Договора о Европейском сообществе может стать соответствующим юридическим основанием для нового механизма добрососедства, так как она станет важным инструментом политики ЕС по отношению к соседним странам. Поскольку данной статьей определяются механизмы сотрудничества с третьими странами, на ее основе будет строиться финансирование совместных мероприятий с данными государствами (с. 26). -------------------------------- <*> COM (2004) 373, final.

Состоявшийся недавно, 21 мая 2004 года, саммит между расширенным ЕС и Россией был отмечен заключением двустороннего соглашения между ЕС и Россией о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Это двустороннее соглашение является одним из важнейших результатов расширения ЕС в плане его последствий для развития России. Как уже было отмечено выше, после расширения торговля с обновленным ЕС увеличится приблизительно на пятьдесят процентов, а объем внешней торговли России с обновленным ЕС увеличится более чем на пятьдесят процентов. Другим важным результатом этого саммита, а следовательно и расширения ЕС, стало сообщение Президента Путина о том, что он обратится к российской Государственной Думе с просьбой как можно скорее ратифицировать Киотский протокол. Ратификация протокола будет выгодна России, особенно в вопросах модернизации российского энергетического сектора и обеспечения высоких темпов экономического роста. Благодаря передаче современных технологий данное соглашение будет способствовать более эффективному использованию ресурсов. Следующий саммит между ЕС и Россией состоится 11 ноября 2004 года в Гааге, во время председательства в ЕС Голландии. В ходе саммита предстоит определить и утвердить приоритеты и конкретные меры по указанным четырем общим пространствам в форме взаимно согласованного плана действий.

B. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) и ТАСИС

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанное 24 июня 1994 года на острове Корфу, и его продолжение в виде Совместной стратегии в отношении Российской Федерации, подписанной 4 июня 1999 года, вступило в силу 1 декабря 1997 года после его ратификации парламентами государств - членов Европейского Союза, Европейским парламентом и Парламентом Российской Федерации. В СПС заложены общие принципы и конкретные условия, которые призваны регулировать отношения между Россией и ЕС. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве являются механизмами, связывающими ЕС и входящие в него государства со странами СНГ. Данные соглашения были подписаны и заключены в период между 1994 и 1998 гг. В преамбулах соглашений намеренно опущены все ссылки на определенные термины, которые могут встретиться в Европейских соглашениях, например, такие, как "процесс европейской интеграции". Вместе с тем цель Соглашений о партнерстве и сотрудничестве состоит исключительно в развитии тесных политических отношений, торговли, инвестиций и гармоничных экономических отношений, а также в поддержке усилий страны, подписавшей такое Соглашение, по переходу к рыночной экономике. Помощь по переходу к рыночной системе национальной экономики предоставляется в рамках Программы ТАСИС (Техническая помощь Содружеству независимых государств), которая также содействует данной публикации по инициативе проектной группы ТАСИС. Цели ТАСИС предельно ясны. Среди наиболее показательных областей работы можно назвать перестройку общественного управления, юридическую помощь, включая сближение законодательств, и в особенности усиление роли гражданского общества. В большинстве областей сотрудничества, указанных в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, Европейский Союз оказывает поддержку в рамках программы ТАСИС. Программа ТАСИС, представляющая собой инициативу Европейского Союза в отношении стран СНГ и Монголии, поощряет развитие гармоничной и процветающей экономики и политических связей между Европейским Союзом и странами-партнерами. Ее целью является поддержка инициатив стран-партнеров по развитию общества на основе политических свобод и экономического процветания. ТАСИС осуществляет эти функции через финансирование процесса передачи опыта процессов преобразования рыночной экономики и демократического общества. Только в течение первых шести лет (1991 - 1996 гг.) своей деятельности ТАСИС направил 2807 миллиона экю для развертывания более 2500 проектов. ТАСИС тесно сотрудничает со странами-партнерами по вопросам определения способов расходования средств, что обеспечивает проведение финансирования в соответствии с политикой реформ и приоритетами каждой отдельной страны. В том, что касается более широких международных усилий, ТАСИС также тесно сотрудничает с другими спонсорами и международными организациями. ТАСИС предоставляет "ноу-хау" широкого круга общественных и частных организаций, что позволяет объединить опыт рыночной экономики и демократии с знаниями и опытом отдельной страны. Это "ноу-хау" передается через предоставление политических консультаций, консультационные группы, исследования и обучение, через развитие и реформирование юридических и законодательных систем и институтов, организацию партнерских отношений, двустороннего сотрудничества, сетей и проведение экспериментальных проектов. ТАСИС также выступает в роли катализатора, побуждающего крупных кредиторов предоставлять средства на основе предварительных инвестиционных и технических исследований. ТАСИС развивает взаимопонимание, приверженность демократии и ориентированной на рынок общественно-экономической системе путем установления контактов и долгосрочного сотрудничества между организациями в странах-партнерах и их коллегами в Европейском Союзе. Основными направлениями работы в рамках Программы ТАСИС являются реформирование общественного управления, перестройка государственных предприятий и развитие частного сектора, инфраструктура транспорта и телекоммуникаций, энергетика, ядерная безопасность и охрана окружающей среды, строительство и эффективная пищевая промышленность, система переработки и распределения продовольственных продуктов, развитие социальных услуг и образования. В дальнейшем каждая страна выбирает наиболее приоритетные направления в зависимости от своих потребностей. В настоящее время действующими являются только девять из одиннадцати Соглашений о партнерстве и сотрудничестве, поскольку политическая ситуация в Беларуси и Туркменистане препятствует применению СПС, заключенным с ними в 1998 году. Сторонами в Соглашениях выступили следующие страны, в алфавитном порядке: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан (еще не подписано), Туркменистан, Узбекистан, Украина. Эти государства Восточной Европы, Кавказа и Средней Азии заслуживают особого внимания со стороны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) с точки зрения сближения законодательства в области охраны окружающей среды. 27 апреля 2004 года ЕС и Россия в специальном Протоколе, ставшем Приложением к СПС, подтвердили действие СПС в отношении новых стран ЕС.

B. I. Роль сближения законодательства и поддержки в рамках Программы ТАСИС: практический анализ

Сближение существующего и будущего законодательства стран, подписавших СПС, с "acquis communautaire" является важным средством укрепления экономических связей между ЕС и странами СНГ и может рассматриваться в качестве общих и равных усилий со стороны всех стран СНГ. Эти совместные мероприятия могут, таким образом, стимулировать обмен опытом между всеми участниками для совместных усилий по гармонизации законодательства в области охраны окружающей среды. Вместе с тем, как и Россия, страны СПС только "стремятся к постепенному достижению" такой совместимости. Они стремятся сблизить свои законы с ЕС, но осуществляют процесс добровольной гармонизации. После заключения Амстердамского договора появился новый инструмент общей внешней политики и политики безопасности. Этот инструмент, называемый общей стратегией, является важным средством, направленным на углубление отношений со странами СПС. В 1999 году были приняты общие стратегии по отношению к России и Украине. Общая стратегия ЕС в отношении России, утвержденная Европейским советом в июне 1999 года, включала проблемы защиты окружающей среды и устойчивого использования природных ресурсов, требующие совместных действий и решений со стороны как ЕС, так и России. Соглашение с Россией, возможно, является наиболее масштабным изо всех соглашений о партнерстве и сотрудничестве, и далее мы проанализируем и прокомментируем это соглашение, поскольку оно послужило основой для заключения последующих одиннадцати СПС с прочими странами СНГ. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Российской Федерацией и ЕС и государствами - членами ЕС вступило в силу в декабре 1997 года. В СПС установлены юридические и институциональные рамки партнерства между ЕС и Россией, направленного на укрепление политических и экономических связей и торговли, политический диалог, экономическое сотрудничество, правосудие, внутренние дела и общественные институты. К области сближения законодательства относятся следующие статьи СПС. Части 1 и 2 статьи 55 СПС устанавливают: 1. "Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательств. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества". 2. "Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на следующие отрасли права: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт". Данная статья является одной из наиболее важных для изучения влияния европейского права на процессы, происходящие в Российской Федерации. Целесообразно сравнить сближение законодательства, предусмотренное европейскими и другими соглашениями об ассоциации между ЕС и странами Центральной и Восточной Европы с соответствующими статьями СПС. Они выглядят более или менее одинаково. Таким образом, Россия может перенять опыт в области сближения законодательства у новых государств - членов ЕС и государств-кандидатов (или предкандидатов). Статья 69 СПС (Окружающая среда) подчеркивает, что "Принимая во внимание положения Европейской энергетической хартии и Декларацию Люцернской конференции 1993 года, Стороны развивают и укрепляют их взаимное сотрудничество в области защиты окружающей среды и здоровья людей, в том числе путем совершенствования законодательной базы (стандарты Сообщества)". В качестве практического примера сближения законодательства в России я сошлюсь в дальнейшем на практические действия в рамках программы ТАСИС, которые я описал в процессе своей работы с проектом ТАСИС в Москве в январе 2004 г. Краткий обзор опыта работы в проекте ТАСИС "Гармонизация нормативной базы в области охраны окружающей среды в России". Общие правовые основы для сближения законодательств могут быть найдены в соответствующих статьях (с практически идентичными положениями!) соглашений о партнерстве и сотрудничестве, подписанных ЕС и ее государствами-членами с государствами СНГ. СПС могут рассматриваться как альтернатива европейских соглашений, которые являются инструментами, подготавливающими к вступлению в ЕС. Институциональная структура соглашения имеет сходство с той, которую содержат Европейские соглашения. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное на Корфу 24 июня 1994 года, вступило в силу 1 декабря 1997 года после его ратификации парламентами государств - членов Европейского Союза, Европейским парламентом и Парламентом Российской Федерации. В СПС изложены основные принципы и подробно описаны положения, в соответствии с которыми будут развиваться будущие отношения между Россией и ЕС. В дальнейшем оно предусматривает консультации на самом высоком уровне между Председателем Совета ЕС и Председателем Комиссии, с одной стороны, и Президентом Российской Федерации, с другой стороны. Такая практика "саммитов" также была разработана в отношении Украины, хотя она непосредственно не указана в СПС. Наблюдение за реализацией положений данного Соглашения возложено на Совет сотрудничества. Члены Совета ЕС и члены Комиссии, с одной стороны, и члены правительства страны-партнера, с другой стороны, собираются ежегодно. Совет сотрудничества может принимать рекомендации по дальнейшему развитию и интерпретации Соглашения. Рекомендации Совета сотрудничества реализует Комитет сотрудничества. В него входят представители Совета и Комиссии, а также представители правительства страны-партнера по СПС на уровне старших должностных лиц. Комитет парламентского сотрудничества обеспечивает диалог между парламентариями и состоит из членов Европейского парламента и членов парламента страны - партнера по СПС. Они могут запрашивать информацию о реализации СПС.

Практический анализ

Проектная группа ТАСИС "Гармонизация нормативной базы в области охраны окружающей среды, Россия" более года изучала особенности российской правовой системы и практики обеспечения охраны окружающей среды, проводила конференции и встречи, а также апробировала результаты своих исследований с участием руководящих органов и промышленных предприятий в Московской, Архангельской и Пензенской областях. Результаты этих исследований изложены в докладе "Совершенствование российской системы природоохранных разрешений в промышленности. Рекомендации по гармонизации российского и европейского природоохранного законодательства и практики". Этот доклад и содержащиеся в нем рекомендации были представлены председателю Комитета по экологии Государственной Думы Российской Федерации Владимиру Грачеву <*>. -------------------------------- <*> См.: Экономические аспекты экологической политики в России: Избранные материалы семинаров / Отв. ред. В. Т. Даума и А. Е. Келлерманн. М., 2004.

В соответствии с рекомендациями проекта предлагалось изменить существующую в России систему разрешений в направлении гармонизации с Директивой ЕС о Комплексном контроле и предотвращении загрязнения. Это предусматривает введение комплексного разрешения и условий разрешения, а также ограничения разрешенных выбросов на основе наилучших имеющихся технологий (ВАТ) и заранее установленных значений ограничения выбросов по конкретным веществам. Такие изменения по необходимости включают пересмотр нормативов по охране окружающей среды в России, поскольку ограничение выбросов составляет одно из основных условий выдачи разрешений в России. Результаты проекта обсуждались на окончательной конференции проекта, состоявшейся 21 ноября 2003 года в "Президент-отеле" в Москве. В ходе конференции рассматривались рекомендации проектной группы, а также возможности, дальнейшие шаги и стратегии внедрения рекомендаций проекта на федеральном и региональном уровне. Тем не менее Россия не обязана следовать этим рекомендациям. Эти рекомендации не имеют такой же юридической силы, как Директивы Европейского сообщества, где Европейский суд может обязать государства-члены выплатить штраф за несоответствие директивам в области охраны окружающей среды или за их невыполнение. К примеру, 25 ноября 2003 года Европейский суд после представления ежегодного доклада по реализации Директивы государствами-членами обязал Испанию (Дело С-278/01) выплатить Комиссии штраф в размере 624150 евро в год с учетом того, что штрафные платежи могут налагаться только по ежегодной, а не по ежедневной ставке, поскольку 1% пляжных районов на побережье Испании не соответствовал значениям лимитов, установленных в Директиве 76/160. Эту сумму в 624150 евро в год необходимо умножить на 20 (что составляет 12483000 евро в год), чтобы охватить все районы, в которых вода на пляжах не соответствовала этой Директиве ЕС. Несмотря на то, что Россия юридически не обязана реализовывать рекомендации проектной группы ТАСИС, и хотя отсутствуют какие-либо юридические санкции или штрафные платежи, призванные гарантировать принятие Россией этих рекомендаций, тем не менее существуют экономические санкции за невыполнение этих рекомендаций. В соответствии с расчетами и оценками экономистов из проектной группы ТАСИС принятие Россией этих рекомендаций принесет России даже больший объем экономических выгод и преимуществ, чем сумма штрафных платежей, которую должна выплатить Испания в вышеупомянутом случае. Согласно оценкам, реализация проектных рекомендаций по применению европейских стандартов в области охраны окружающей среды, например, единых разрешений, эффективности использования ресурсов и упрощения процедур приведет к значительной экономии и обеспечит преимущества российской промышленности и гражданам в области здоровья человека и улучшения окружающей среды в России. Для Российской Федерации отслеживание и контроль сближения законодательства реализуются в соответствии со статьей 90 СПС через Совет сотрудничества. В этот Совет входят члены Совета министров, члены Европейской комиссии и члены Правительства Российской Федерации. В реализации своих обязанностей в соответствии со статьей 92 СПС Совету сотрудничества оказывает содействие Комитет сотрудничества.

B. II. Вопрос о прямом или косвенном действии положений СПС в российском правопорядке

Теперь обратимся к российской правовой системе. В соответствии с Конституцией России отношения с зарубежными странами и заключение международных договоров относится к предметам ведения федерального Правительства, которое обладает исключительной компетенцией в этом вопросе. В то же время в Конституции указано, что "субъекты Российской Федерации", т. е. входящие в состав страны республики и регионы, имеют право самостоятельно устанавливать "международные экономические отношения" с зарубежными странами. Это положение может подразумевать, что субъекты Федерации обладают ограниченными правами по заключению договоров, во всяком случае, по вопросам, находящимся в их исключительной юрисдикции. Эта процедура определяется в статьях 86 и 106 Конституции. Значение конституционных инноваций, касающихся отношений между международным и внутренним правом, можно в полной мере оценить только на фоне предыдущего опыта Советского Союза. Советский Союз никогда не считал международное право чем-то, что могло быть поставлено выше и приведено в исполнение национальными судами. Следуя этому дуалистическому подходу, Советский Союз имел возможность подписывать многочисленные международные договоры, включая договоры о правах человека, и избегать применения некоторых, если не всех, их условий во внутреннем правопорядке. Движение в направлении реформирования "закрытой" правовой системы началось только с наступлением перестройки. Руководители Советского Союза понимали, что у страны не будет перспектив дальнейшего экономического и социального развития, если в СССР не будет построено современное общество на основе господства права. Важным элементом общей политической и юридической реформы было признание того, что страна никогда не сможет полностью интегрироваться в мировое сообщество, если она не обеспечит соблюдение общепризнанных международных норм, в частности, норм, касающихся защиты прав человека. Конституция, унаследованная из советского прошлого "новой независимой" Россией, не предусматривала возможности прямого применения международного права внутренними судами и административными органами. Принимая во внимание нарушения прав человека в России, авторы проекта новых конституционных положений особое внимание уделили внутренней реализации международных правовых норм по правам человека. В ноябре 1991 года Съезд народных депутатов принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая в значительной степени была основана на признанных в международном сообществе принципах и правовых нормах по защите прав человека. В статье 1 указывалось, что "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации". В апреле 1992 года эта Декларация, включая статью 1, стала составной частью действующей на тот момент Конституции. Основная реформа юридической системы базировалась на идеи пересмотра Конституции как составного элемента демократии, основанной на господстве права. В 1991 году российский парламент принял Закон о Конституционном Суде. В последующие годы Конституционный Суд принял ряд важных решений, сыгравших значительную роль в разработке отношений между международным и внутренним российским законодательством. Упомянутые выше решения указывают на то, что еще до принятия Конституции 1993 года (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года), которая вступила в силу 25 декабря 1993 г., Конституционный Суд своим новаторским подходом установил твердую юридическую основу для прямого применения международных правовых норм национальными судами. Новая Конституция включает специальное положение о взаимодействии международного права и российской правовой системы. В статье 15 (4) сказано: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Некоторые особенности этой важнейшей конституционной нормы достойны особого упоминания. В статье 15 (4) говорится о том, что все международное право является частью внутренней российской правовой системы. Под этим подразумеваются как международное договорное право, так и "общепризнанные принципы и нормы международного права". Статья охватывает не только принципы и правовые нормы, принятые в России на данный момент, но также и принципы и правовые нормы, которые Россия может принять по заключенным в будущем договорам. В статье не проводятся различия между самоисполнимыми (или непосредственно применяемыми) и несамоисполнимыми (или непосредственно не применяемыми) международными принципами и нормами. Вследствие этого в любом административном или судебном органе частные лица могут ссылаться на любые нормы международного права, поскольку это часть правовой системы. Наконец, в статье устанавливается более высокая юридическая сила правил международных договоров, чем противоречащих им внутренних законов. Следовательно, действующее в России правовое регулирование не является применимым, если его применение будет несовместимо с положениями международных договоров. Национальные судебные органы должны в первую очередь руководствоваться международными правовыми нормами, а не внутренним правом, будь то закон, подзаконный акт федерального или регионального уровня. Вместе с тем статья 15 (4) не предоставляет такого же статуса "общепризнанным принципам". За исключением Европейской конвенции по защите прав человека, мы не обнаружили судебных решений, в которых российский судья руководствовался бы в первую очередь международными нормами. Кроме того, в статье также отсутствует приоритет международных договоров над самой федеральной Конституцией. Новая Конституция рассматривает Конституционный Суд как основной суд по решению конституционных споров.

Российская Конституция и СПС

Упомянутые выше дискуссии следует дополнить еще одной важной темой о прямом действии СПС в России и в государствах - членах ЕС. Компаниям, зарегистрированным в государствах - членах ЕС, в соответствии с СПС разрешается организовывать дочерние предприятия в России на условиях, не менее благоприятных, чем условия, предоставляемые российским компаниям. Тот же режим предоставляется российским компаниям, организующим дочерние предприятия в ЕС. В СПС присутствуют обязательства России по воздержанию от действий, применимые после окончания пятилетнего переходного периода после вступления СПС в силу, т. е. после 1 декабря 2002 года. К примеру, в статье 52(5) говорится о том, что "Стороны не будут вводить любых новых ограничений на движение капитала и связанные с ним текущие платежи между резидентами Сообщества и России и не будут ужесточать существующие условия". Для понимания правовой защиты компаний из ЕС и России мы должны определить юридическую защиту в трех правопорядках: российский правопорядок, правопорядок Сообщества и национальный правопорядок государств - членов ЕС. В соответствии с упомянутой выше статьей 15 (4) новой российской Конституции и после ратификации СПС Государственной Думой СПС и его положения стали частью российской правовой системы и, следовательно, на них можно ссылаться в любом российском суде в случае, если какие-либо законные меры противоречат или не соответствуют обязательствам по воздержанию от действий, изложенным в статье 52(5) СПС. Соответствующий российский суд может принять решение о неприменении установленных Государственной Думой и/или Правительством законных мер, если эти меры вводят новые ограничения на движение капиталов или текущие платежи и, следовательно, не соответствуют обязательствам по воздержанию от действий, упомянутым, к примеру, в статье 52(5) СПС. Поскольку в российской Конституции не проводится различие между международными правовыми принципами и нормами прямого и непрямого применения, несоответствие этим принципам и нормам уже представляет собой условие для прямого действия, и, следовательно, возможность ссылаться на них в национальных судах. Международные обязательства не обязательно должны быть обязательствами прямого применения. С этой точки зрения российская Конституция даже в большей степени направлена на международное право, чем, например, Конституция Нидерландов, которая ограничивает приоритет международного права в судах Нидерландов только правовыми нормами прямого действия. После расширения ЕС этот вид правовой защиты в Российской Федерации должен также применяться и к компаниям и частным лицам из новых государств - членов ЕС.

B. III. Вопрос о прямом действии положений СПС в правопорядке Сообщества

В соответствии с доктриной права Сообщества и ее критериями, положения СПС потенциально можно рассматривать как положения, имеющие прямое действие. Это может следовать из интерпретации свободного движения капиталов, связанного с прямыми инвестициями в российские компании, из режима недискриминации по отношению к труду и услугам, а также из обязательств по воздержанию от действий, а именно обязательств не повышать таможенные пошлины после определенной даты. Правовая защита российских компаний в рамках правовой системы Европейского сообщества будет зависеть как от европейской правовой доктрины, так и от внутреннего конституционного законодательства государств-членов и от интерпретации прямого действия и приоритета положений СПС над национальным законодательством. Вместе с тем некоторые авторы высказывают сомнения в прямом действии СПС, поскольку цель и характер Соглашений о партнерстве и сотрудничестве в правовой системе ЕС ставят под вопрос такое понимание, так как они направлены только на "поддержание взаимовыгодного сотрудничества и поддержку... завершения перехода к рыночной экономике". Однако с моей точки зрения, в Соглашении имеются "застойные" положения, которые отличают СПС от гибких правил Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Это тем более так, поскольку положения СПС были одобрены парламентами и, следовательно, народами всех государств - членов ЕС и тем самым принадлежат acquis communautaire. При правовой защите российских компаний, созданных в ЕС и странах - членах ЕС, могут рассматриваться два разных случая, две разных ситуации. Первая ситуация, к примеру, связана с тем, что институты ЕС не подчиняются обязательствам по СПС, например, если Комиссия повышает Общий таможенный тариф. В соответствии с решением Европейского суда, в некоторых случаях международные соглашения могут иметь прямое действие. Вместе с тем такие положения должны быть ясными и недвусмысленными, безусловными, а их функционирование не должно зависеть от осуществления дальнейших действий. Положения, содержащие обязательства по воздержанию от действий, соответствуют этим требованиям. Если Совет или Комиссия не выполняют такие обязательства, российская компания может возбудить дело против соответствующего института Сообщества в Европейском трибунале первой инстанции в Люксембурге. Другая ситуация возможна, когда, например, соответствующее государство - член ЕС, в которой создана российская компания, не выполняет обязательства по СПС. Любая компания, европейская или российская, созданная в ЕС, может, например, по нашему мнению, с 2002 года подать иск на решение или нормативный акт правительства государства - члена ЕС, которое противоречит обязательству по воздержанию от действий согласно статье 52(5) СПС, в которой говорится: "Без ущерба для пунктов 6 и 7, после переходного периода в 5 лет с момента вступления в силу настоящего Соглашения, Стороны не будут вводить любых новых ограничений на движение капитала и связанные с ним текущие платежи между резидентами Сообщества и России и не будут ужесточать существующие условия." В таких случаях российская компания может возбудить дело в национальном суде государства - члена ЕС о том, что определенные положения не соответствуют соответствующим статьям СПС. Национальный суд после этого может принять решение в соответствии с принципами европейского права, которые были развиты в делах Van Gend & Loos и Costa v. ENEL. Если возникнет вопрос о толковании европейского права, национальный суд может запросить в преюдициальном порядке Европейский суд, согласно статье 234 Договора о ЕС. После состоявшегося в мае 2004 года расширения ЕС российские компании будут находиться под такой же правовой защитой против дискриминации и в новых государствах - членах ЕС. Национальные суды, интерпретирующие Договоры о Европейском сообществе и Союзе, играют важную роль в правовой защите граждан в правовой системе Сообщества, а также в государствах-кандидатах. К примеру, польские судьи в период, предшествовавший вступлению, ссылались на европейское соглашение и вторичное право Сообщества, в соответствующих случаях они могли бы при необходимости ссылаться также и на положения СПС.

C. Влияние Договоров о присоединении 2003 г.

C. I. Введение

Расширение ЕС и конституционное влияние

Задача повышения эффективности правовой системы находится в сфере интересов расширенного ЕС. Для достижения целей безопасности, демократии и действенности господства права необходимо эффективное и прозрачное управление, независимая судебная система и адекватная система правовой защиты как на уровне ЕС, так и на уровне государств-членов. Я думаю, что по мере присоединения государств-кандидатов к правовой системе Сообщества, основанной на господстве права, а не на господстве политики, и по мере успешного развития самой правовой системы Сообщества, что стало залогом дальнейшего расширения, эти цели будут распространяться и на Россию. Другими словами, эффективность российского правопорядка, прозрачность управления и независимость ее судов будет, по моему мнению, совершенствоваться в результате состоявшегося расширения ЕС. Сближение законодательства при поддержке ТАСИС, как уже говорилось выше, и его практическое влияние на обновление российского законодательства выступают ясными примерами данной тенденции. Принимая во внимание подход к расширению ЕС, на Межправительственной конференции 2000 года был достигнут значительный прогресс, и было достигнуто согласие о переходе к голосованию по принципу квалифицированного большинства по значительному ряду статей, по которым до этого требовалось единогласное решение. Последствие перехода к более широкому применению принципа квалифицированного большинства заключается не в очередной передаче суверенитета от государства к институтам ЕС, или, как было сказано на конференции, не в передаче "исполнения некоторых государственных полномочий". Более широкое применение принципа квалифицированного большинства можно сравнить с передачей суверенитета, для которого в некоторых странах в подобных случаях могло бы потребоваться проведение государственного референдума (это требование не является конституционным практически ни в одной стране). Для процедур усиленного сотрудничества или более тесного сотрудничества требуются более гибкие схемы договоренностей. Тем не менее, базовые условия были выполнены. В том, что касается количества членов Комиссии, порядок "один член от каждого государства-члена" не был зафиксирован как обязательный после расширения ЕС. Это могло бы серьезно повлиять на возможность эффективной работы Комиссии как коллегиального органа, тем самым ослабив ее позицию в организационной структуре Союза. Стороны решили, что Комиссия, в которую входит фиксированное число комиссаров независимо от количества государств-членов, станет лучшей гарантией поддержания ее эффективности. По вопросу об удельном весе голосов в Совете рассматривались три варианта: простое перераспределение, двойное большинство и введение нового критерия, связанного с конкретными экономическими вопросами, например, с долей финансового участия. Тем не менее сравнительные исследования, например, ситуации в США, показали, что число голосов в Сенате никак не связано с вышеупомянутыми критериями. Каждый штат имеет равное представительство в Сенате. Во многих государствах-кандидатах вступление в ЕС повлияло на конституционное обновление стран. Отсутствие политического консенсуса блокировало конституционную реформу, однако вступление в ЕС придало значительный толчок фундаментальным изменениям в этой области. В особенности это касалось последствий их членства, связанных со следующими положениями их конституций: - принцип передачи исполнения некоторых государственных полномочий Европейскому Союзу (производный от государственного суверенитета); - примат, верховенство или приоритет права Сообщества; - прямое действие и прямое применение; - специальные положения из Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском сообществе (европейское гражданство, избирательные права и т. п.); - специальные положения в национальных конституциях, противоречащие acquis communautaire, например, приобретение земли и недвижимости нерезидентами, экстрадиция собственных граждан. Российская Конституция 1993 года с учетом статьи 15 (4) уже является более передовой, чем национальные конституции многих государств-кандидатов, поскольку в ней признается принцип приоритета. Последствием принятия десяти новых государств-членов будет то, что вместо нескольких политических направлений Администрация Президента и Правительство России в ближайшем будущем будет вести переговоры непосредственно с Европейской комиссией и Советом ЕС по тем вопросам, по которым было передано исполнение некоторых государственных полномочий и которые необратимо принадлежат acquis communautaire. Это означает, что будет больше встреч в Брюсселе и меньше в Риге, Таллинне, Вильнюсе, Варшаве и т. д. Индивидуальный подход к каждой стране показывает, что различные подходы действительно существуют и что конституционные изменения зависят от соответствующей национальной правовой системы. Для достижения удовлетворительной системы правовой защиты решающее значение имеют не только тексты конституций, но и интерпретации, которые дают национальные суды, когда интерпретируют конституции и конституционные законы (т. н. "живые конституции"). Перед вступлением необходимо привести в соответствие и урегулировать как все эти конституционные аспекты, так и соответствующий уровень правовой защиты.

Регулярные доклады и контроль

При ведении переговоров о вступлении Европейская Комиссия каждый год анализирует прогресс, достигнутый каждым государством-кандидатом по восприятию acquis Союза в так называемом "Регулярном докладе о прогрессе". Цель контролирования заключается в том, чтобы помочь заинтересованным странам улучшить свое восприятия правил, скрепляющих ЕС, и более четко определить вопросы, на которые следует обратить внимание при принятии и внедрении acquis communautaire. При этом определяются не конституционные acquis, а соответствующие разделы. Необходимо добавить и включить главу по конституционным acquis. Также должны проходить переговоры по результатам проведенного анализа, которые должны помочь государствам-кандидатам в понимании сути конституционных требований процесса принятия. В этих докладах о прогрессе информация изначально основана на данных, предоставленных самими государствами-кандидатами. В составленных Европейской комиссией докладах отсутствуют директивы или предложения по адаптации национальных конституций, поскольку Европейская комиссия считает национальные конституции достоянием народа и национального суверенитета соответствующих государств. Кроме того, в странах Центральной и Восточной Европы имеется так много различных конституционных традиций, что Европейская комиссия не может заранее установить, допускает ли Конституция той или иной страны вступление в ЕС без предварительного внесения изменений в Конституцию или нет. Европейская комиссия также принимает во внимание информацию, предоставленную в ходе анализа acquis и в контексте переговоров о вступлении, а также встречи, проведенные в соответствии с соглашениями об ассоциации. Кроме того, она также сравнивает информацию из этих источников с информацией, содержащейся в новых национальных программах по принятию acquis. Учитываются также отчеты Европейского парламента, оценки государств - членов ЕС, работа международных и неправительственных организаций.

C. II. Краткий перечень упоминаний Российской Федерации в документах о вступлении в ЕС

Ниже я представлю краткий перечень упоминаний России (они выделены), которые я обнаружил в Документе о стратегии расширения, составленном Комиссией в 2000 году, и в Регулярном докладе о прогрессе, составленном в ноябре 2003 года, а также в Договоре о присоединении с учетом приложений, деклараций и документов к нему (4800 страниц). Как будет показано ниже, общее количество упоминаний России или Российской Федерации не превышает 30. Документ о стратегии расширения, составленный Европейской комиссией в 2000 году, страница 9, глава 5. Процесс расширения и соседние страны: Расширение принесет преимущества в виде повышения безопасности, стабильности и процветания не только Союзу, но и всему международному Сообществу, включая основных торговых партнеров ЕС. Относительно России сделаны следующие комментарии. Россия выразила интерес к поддержанию дискуссий с ЕС о последствиях расширения. Вместо создания специальной группы для этих целей Комиссия предлагает использовать институты, созданные по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (Комитет сотрудничества и Совет сотрудничества). Калининградская область является тем РОССИЙСКИМ регионом, на который расширение повлияет в большей степени. После вступления в ЕС Литвы и Польши Калининград станет РОССИЙСКИМ анклавом в ЕС. Европейский Союз совместно с Литвой, Польшей и РОССИЕЙ должен разработать стратегию, благодаря которой Калининградская область сможет извлечь пользу из большего процветания, которое вступление в ЕС принесет своим соседям. Важным элементом этой стратегии станет региональное сотрудничество. В регулярном докладе о прогрессе Польши, изданном в ноябре 2003 года, я обнаружил следующие упоминания России на странице 53, касающиеся визовой политики по отношению к соседнему государству, Российской Федерации. С 1 октября 2003 года Польша ввела обязательные визы для российских граждан. Потребуется приложить дополнительные усилия, связанные с инфраструктурой, привлечением и обучением персонала, а также внедрением информационных технологий в консульских службах в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Кроме того, необходимо создать соответствующий национальный центр регистрации виз. В отношении управления будущими внешними границами Польша в целом привела в соответствие законодательство о пограничном контроле и охране границы. Было приведено в соответствие законодательство о миграции, включая обязательства по перевозке и новый закон об иностранцах, вступивший в силу в сентябре 2003 года. Уровень сотрудничества с соседними странами по вопросу о реадмиссии находится на должном уровне, хотя соглашение с РОССИЕЙ еще не заключено (стр. 54). В Регулярном докладе о прогрессе Румынии, изданном в ноябре 2003 года, я обнаружил следующие упоминания России на странице 101. В отношении вопросов внешних границ и Шенгенских достижений за отчетный период Министерство внутренних дел утвердило Стратегию пограничной безопасности на 2003 - 2007 гг. и рассмотрело План действий по Шенгенским соглашениям. В том же месяце (т. е. в марте 2003 года) пограничная служба достигла соглашения с РОССИЙСКОЙ Федеральной пограничной службой о сотрудничестве по пограничным вопросам. Стр. 104. По вопросам визовой политики Румыния находится в процессе приведения своего законодательства в соответствие с acquis относительно списка стран, чьим гражданам требуется виза для въезда в ЕС, а также вступила в переговоры о введении визового режима с Украиной и Турцией, планирует начать переговоры с Сербией и Черногорией, завершила составление соглашения с РОССИЕЙ и намерена применять визовый режим к гражданам Молдовы после вступления Румынии в ЕС. Стр. 112. (Глава "Общая внешняя политика и политика безопасности"). Румыния укрепила свои отношения с РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ, в июле 2003 года был подписан Договор о дружественных отношениях между РОССИЕЙ и Румынией. В Регулярном докладе о прогрессе Эстонии, изданном в ноябре 2003 года, я обнаружил следующие упоминания России. Стр. 28. В том, что касается международных соглашений о рыболовстве, Эстония перед вступлением должна выйти из международной Комиссии по рыболовству в Балтийском море (ISSFC), Североатлантической рыболовной организации (NAFO) и Комиссии по рыболовству в северно-восточной части Атлантического океана (NEAFC). Было найдено решение о разделении квот блока NAFO между Литвой, Эстонией, Латвией и РОССИЕЙ. Стр. 35. В том, что касается борьбы с дискриминацией, по-прежнему остается необходимость привести законодательство в полное соответствие с acquis, а также необходимо создание организации, занимающейся вопросами равноправия, как это требуется в соответствии с acquis. Эстонии также следует и далее усиливать интеграцию РУССКОГО меньшинства, в частности, продолжая сокращать сроки выполнения процедур натурализации, а также применяя другие меры по увеличению темпов натурализации. Стр. 45. О визовой политике. Необходимо увеличить пропускную способность консульских служб в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Беларуси и Украине. Кроме того, Эстония должна установить оборудование по обнаружению фальшивых и подделанных документов во всех дипломатических и консульских миссиях. Стр. 46. Приведение законодательства в соответствие с общей нормативной базой по вопросам миграции было завершено, включая обязательства по перевозке. Тем не менее еще необходимо принять положения, касающиеся высылки. Эстония предпринимает действия по заключению соглашений о реадмиссии с РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ, Беларусью и Украиной. В Приложении II, страницы с 2173 по 2186, описываются соответствующие наземные, морские и воздушные границы между Эстонией, Латвией, Литвой и Российской Федерацией. Протокол N 5 о наземном транзите между Калининградской областью и другими частями Российской Федерации (стр. 4770 - 4774). Окончательный акт, C III Совместные декларации государств, являющихся членами ЕС в настоящее время N 12. Декларация о наземном транзите между Калининградской областью и другими частями Российской Федерации, стр. 18 - 19.

C. III. Протокол от 27 апреля 2004 г. и коллизия прав и обязательств в связи с присоединением / Статья 307 Договора о ЕС <*>

Заключение N 6: С даты вступления и до подписания необходимых протоколов, указанных в параграфе 2, новые государства - члены ЕС будут применять положения Соглашений, заключенных государствами - членами ЕС совместно с Сообществом, с Алжиром, Арменией, ... Российской Федерацией ... и т. д., а также положения иных Соглашений, совместно заключенных государствами - членами ЕС и Сообществом до вступления новых членов. Из Заключения N 6 к Договору о присоединении мы можем заключить, что все новые государства - члены ЕС будут применять положения всех соглашений между государствами - членами ЕС и Россией и, следовательно, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, которое относится к acquis communautaire. Тем не менее эти соглашения снова необходимо заключить и ратифицировать между новыми государствами-членами и Россией. Другой вариант - проект Протокола, который должен позволять СПС распространиться на десять будущих государств-членов, будет подписан и ратифицирован. 27 апреля 2004 года было достигнуто соглашение о соответствующем варианте. ЕС и Россия подтвердили расширение СПС на расширенный ЕС в Протоколе к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве. Данный протокол стал Приложением 1 к Совместному заявлению о расширении ЕС и отношениях между Россией и ЕС. См. Протокол и Совместное заявление в Приложении I к данному документу. Если между СПС и предыдущими договорами новых членов ЕС с Россией имеется конфликт интересов, то для достижения соглашения с Российской Федерацией ранее было необходимо провести двусторонние переговоры и, при необходимости, выплатить компенсации. Благодаря Протоколу от 27 апреля 2004 года в этом больше нет необходимости! В Докладах о прогрессе государств-кандидатов мы не нашли каких-либо упоминаний о коллизии обязательств между новыми членами ЕС и Россией. Вопрос о том, обсуждались ли вообще эти проблемы во время проведения контрольных процедур и переговоров о вступлении стран-кандидатов в ЕС, сейчас представляет скорее академический интерес. Для всех государств-кандидатов эти конфликтующие права и обязанности регулируются статьей 307 Договора об учреждении Европейского сообщества (бывшая статья 234 Римского договора), в которой говорится: "Права и обязанности, вытекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г., между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одной или несколькими третьими странами, с другой, не затрагиваются положениями настоящего Договора. В той степени, в какой эти соглашения несовместимы с настоящим Договором, заинтересованное государство-член или государства-члены используют все подходящие меры для того, чтобы устранить возникшее несоответствие. В случае необходимости государства-члены оказывают друг другу взаимную помощь для достижения этой цели и в надлежащих случаях вырабатывают общую позицию. При выполнении соглашений, упомянутых в первом параграфе, государства-члены учитывают тот факт, что преимущества, предоставленные в силу настоящего Договора каждым государством-членом, неразрывно связаны с созданием Сообщества и вследствие этого неразрывно связаны с созданием общих институтов, с наделением их полномочиями и с предоставлением идентичных преимуществ всеми другими государствами-членами". Статья 307, как мы видим, обеспечивает нейтралитет Сообщества по отношению к обязательствам по международным соглашениям, несовместимым с Договором, которые были заключены между государством-членом с третьими государствами до вступления в Сообщество <*>. -------------------------------- <*> См. Piontek E. European Union Membership and Obligations under Bilateral and Multilateral Agreements to which Poland is a Party. Polish Yearbook of International Law 25, 2001. P. 127 - 148.

В деле Juan C. Burgoa (1979 г.) Европейский суд поддержал именно такую интерпретацию статьи 307 и добавил: " Не наносит ущерба для обязательства соответствующего государства-члена принятие, в соответствии со вторым параграфом этой статьи, любых соответствующих мер по устранению любой несовместимости между такими соглашениями и Договором. Статья 234 содержит общие положения и она относится к любому международному соглашению, независимо от вопросов, на которые способно повлиять применение Договора". Положения, аналогичные статье 307 Договора об учреждении ЕС, были включены во многие договора о присоединении, например, с Великобританией, Грецией, Испанией, Португалией и т. д. Следует отметить, что в Протоколе от 27 апреля 2004 года отсутствует сводка двусторонних соглашений между десятью государствами - новыми членами ЕС и Россией, заключенных до их вступления в ЕС. Та же проблема возникла во время переговоров о Протоколе N 7 между Хорватией и Европейской комиссией, поскольку у Хорватии имеются двусторонние соглашения с шестью вступающими странами, которые прекратят свое действие, когда 1 мая 2004 года эти страны станут членами ЕС (Словения, Словакия, Венгрия, Чешская Республика, Польша, Литва). Упоминания России или Российской Федерации в Докладах о прогрессе в основном связаны с перечисленными ниже областями и темами, однако при этом не упоминается возможная несовместимость этих вопросов с заключенными ранее двусторонними договорами или соглашениями: Транзит граждан между Калининградом и Россией, визовая политика, описание границ, контроль и сотрудничество, натурализация, дискриминация и защита меньшинств, выход из международных рыболовных организаций и применение новыми государствами - членами ЕС ранее заключенных соглашений, например, СПС. По нашему мнению в соглашения, регулирующие специальные вопросы, подпадающие под исключительную компетенцию Сообщества, должны быть введены статьи об истечении срока таких соглашений с Россией на дату вступления государств - кандидатов в ЕС. В соглашениях, касающихся предметов, составляющих совместную компетенцию Сообщества и государств-членов, должны быть введены оговорки о Сообществе, которые устанавливают возможность введения уступок в отношении политики Сообщества или замены соответствующих соглашений совместными соглашениями Сообщества и государств-членов. Так как политики Сообщества увеличиваются, все больше и больше политик и предметов переходит под исключительную компетенцию Сообщества и в соответствии с Делом ERTA (1970) также в большей степени внешние полномочия переходят под исключительную компетенцию Сообщества. Этот процесс начался с Дела ERTA и теперь был продолжен в семи решениях Европейского суда по Открытому небу. В этих семи решениях упомянутая тенденция была развита. В этих делах Суд постановил, что Договоры по Открытому небу между отдельными государствами-членами и Соединенными Штатами Америки находятся частично в противоречии с правом Сообщества, с полномочиями относительно авиатранспорта, лицензирования, тарифами, распределение слотов передано на уровень Сообщества регламентами (Дела С-467/98; 468/98; 469/98; 471/98; 472/98; 475/98; 476/98; 466/98). Передача Брюсселю от государств-членов полномочий по заключению договоров повлияет на Россию в том, что Российская Федерация будет все чаще вести переговоры по многосторонним договорам с Европейской комиссией в Брюсселе вместо двусторонних переговоров с государствами-членами.

D. Проект Европейской конституции

Проект Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, был окончательно представлен конвентом "Будущее Европы" в июле 2003 года Европейскому совету. Цели этого Конвента были обозначены Лаакенской декларацией, которая учредила Европейский конвент: более точное разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами, упрощение Договоров и законодательных инструментов, эффективность, прозрачность и демократизация процесса принятия решений, учитывая, в частности, роль национальных парламентов. В приведенном ниже кратком анализе я не буду пытаться рассмотреть каждый аспект многочисленных и сложных положений Европейской конституции и положений о внешней политике, но сосредоточусь на тех вопросах, которые, по моему мнению, имеют отношение к целям нашего анализа: влияние или последствия влияния Европейской конституции на Россию.

Конституция ЕС

- Фундаментальные изменения в структуре Союза: в частности, он становится единым юридическим лицом, и происходит объединение Союза с Европейским сообществом; исключается структура "опор" Союза; Хартия ЕС об основных правах включается в Конституцию и ей придается обязательная сила. - Проводится множество реформ, которые направлены на совершенствование путей работы Союза: в частности, она расширяет область применения процедуры совместного принятия решений при издании европейских законов и вводит меры по повышению транспарентности работы Совета, включая правотворчество; она приносит необходимую гибкость, что является более продуманной и сбалансированной системой для правопреемства компетенции Союза; она изменяет сложное распределение голосов при голосовании квалифицированном большинством по Ниццкому договору, на простую и более демократичную формулу двойного большинства; она сохраняет право законодательной инициативы и разработки программ межинституционной работы Союза за Комиссией; она рационализирует и разъясняет инструменты действий Союза; она усиливает организацию проверки соответствия с принципами субсидиарности и пропорциональности и повышает роль национальных парламентов в процессе европейской интеграции. - Усиливаются способы действий Союза: в частности, она распространяет метод Сообщества на всю сферу свободы, безопасности и правосудия; она вводит пост министра иностранных дел, который будет как членом Комиссии, так и обладателем мандата Совета, который выдает Союз, чтобы разрабатывать более последовательные и более эффективные внешние действия; она изменяет положения относительно общей внешней политики и политики безопасности; она разрабатывает общую политику безопасности и обороны и предоставляет возможность государствам-членам, желающим укрепить сотрудничество в этой сфере, делать это в общих рамках. - Одна из важнейших реформ связана со способностью ЕС выступать с единых позиций в области внешней политики. ЕС стремится занять такое место в глобальном мире, которое соответствовало бы его экономической мощи. Уже сейчас ЕС выступает как единое целое во многих областях, например, в области торговой политики или охраны окружающей среды. Как показано выше, Европейская конституция - более чем инструмент согласования и упрощения. Это попытка в интеграции Договора о Европейском сообществе и Договора о Европейском Союзе, интеграция структуры опор, а также интеграция политик и внешних действий. Одним из способов, которым проект Договора должен интегрировать Сообщество и Союз, а также их политические направления, является создание системы принципов, ценностей и целей, на которых базируется Союз. Утверждение ценностей также направлено на установление тождества Союза, которое приблизится, как к своим гражданам, так и во внешний мир. Таким образом, в отношениях с Российской Федерацией Союз будет поддерживать и продвигать свои ценности и интересы. "Он должен содействовать миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению между народами, свободной и честной торговле, преодолению бедности и защите прав человека и, в частности, прав детей, а равно при строгом соблюдении и развитии международного права, включая уважение принципов Устава Объединенных Наций". В разделе II: Основные права и гражданство Союза, в статье I-7 приведена ссылка на Часть II Конституции, Хартию и на присоединение Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свободах. В разделе III Внутренние политики и действия: глава IV - сфера свободы, безопасности и правосудия, политики пограничных проверок, убежища и иммиграции; судебное сотрудничество по гражданским и уголовным делам; полицейское сотрудничество. Эти ценности нашли свое отражение в разделе V части III, о внешних действиях Союза. Раздел V часть III о внешней деятельности Союза закрепляет ценности демократии, господства права, универсальности и неделимости прав человека и основных свобод, уважения человеческого достоинства, равенства и солидарности В области общей внешней политики и политики безопасности министр иностранных дел / вице-президент Комиссии выступает самостоятельно, в соответствии с мандатом Совета. Приложенный к проекту Конституции проект декларации обеспечивает содействие министру со стороны Европейской службы внешних действий, который включает делегации Союза в третьих странах и международных организациях. Например, Делегация ЕС в Москве может, по моему мнению, в ближайшем будущем быть расширена, если Конституция, включающая положения о Европейской службе внешних действий. Раздел VIII: Союз и его ближайшее окружение Статья I-56 Союз и его ближайшее окружение "Союз развивает с соседними ему государствами привилегированные отношения с целью образовать пространство процветания и добрососедства, которое базируется на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве. С этой целью Союз может заключать и претворять в жизнь специальные соглашения с заинтересованными странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий. Их практическое осуществление служит объектом периодических согласований". Данная статья послужит юридическим основанием для новых инициатив во взаимоотношениях между ЕС и Россией. Поскольку данная статья помещена в части I (до раздела о членстве), а не в части III вместе с описанием других полномочий по внешней политике, данная политика добрососедства предназначена для устранения опасений, связанных с тем, что сегодняшнее расширение создаст новые разделительные линии в Европе. Она подразумевает особый статус взаимоотношений как альтернативу членству <*>. -------------------------------- <*> См. Cremona M. "The Draft Constitutional Treaty: External Relations and External Action" CML Rev. 2003. P. 1364.

E. Основные права в ЕС, Европейская конвенция о защите прав человека и Хартия ЕС

E. I. Основные права в ЕС

Статьи 6 (2) И 46 Договора о Европейском союзе и Статьи 220 Договора об учреждении Европейского сообщества

Амстердамский договор усилил конституционную основу для защиты основных прав в самом Союзе. Новая статья 46 (ранее - статья L) Договора о Европейском Союзе распространила юрисдикцию Суда на статью 6 (ранее - статья F) (2) данного Договора "в отношении действия институтов Суд имеет юрисдикцию по договорам, учреждающим Европейские сообщества и по настоящему Договору". В статье 6 (2) сказано, что "Союз уважает основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов в качестве общих принципов права Сообщества". В течение тридцати лет Суд занимался тем, что определял, соответствуют ли нормативные акты Сообщества (и национальные правовые нормы, находящиеся в сфере законодательства Сообщества) основным правам, в настоящее время изложенным в статье 6(2) Договора о Европейском Союзе. Целью этого было усиление защиты основных прав в правовой системе Сообщества, представляющей собой в первую очередь форму защиты, которая в любом случае в конечном итоге зависит от ее соответствия статье 220 (ранее - статье 164) Договора об учреждении Европейского сообщества, в соответствии с которой от Суда требуется обеспечение "соблюдения права" при интерпретации и применении данного Договора.

Статьи 13 и 141 Договора об учреждении Европейского сообщества

Хотя Амстердамский договор может считаться неудачным с точки зрения включения основных прав в договоры, он тем не менее предоставил две интересных юридических основы, позволяющие Сообществу принять правила, гарантирующие их защиту. Помимо общих правил защиты основных прав в Европейском Союзе, статьи 13 и 141 определяют некоторые аспекты принципа недискриминации. Отдельно, не затрагивая вопрос, поставленный в судебных прецедентах относительно рассматриваемой темы, конституирующая власть Европейского Союза зафиксировала принцип равного обращения более твердо в тексте Договора, учреждающего Европейское сообщество. Права человека и "положения о демократии" в соглашениях о сотрудничестве и соглашениях о присоединении между Европейским Союзом и европейскими государствами, подавшими заявки о вступлении в ЕС Практически во всех соглашениях, заключенных с государствами Центральной и Восточной Европы после падения берлинской стены в 1989 году, Сообщество сделало сотрудничество, помощь, либерализацию торговли или установление торговых предпочтений обязательными условиями после выполнения требований об уважении основных прав и демократии. В ходе второй фазы, в начале девяностых годов, Европейское сообщество перешло от договоров о сотрудничестве к договорам об ассоциации, так называемым "Европейским соглашениям", заключенным с десятью странами Восточной и Центральной Европы, подавшими заявки о вступлении в ЕС, в которых устанавливается свободная торговля, высокий уровень политического диалога, прогрессивное внедрение принципов свободного движения лиц, услуг и капиталов, сближение законодательства и сотрудничество в других областях, включая культуру, промышленность, охрану окружающей среды, транспорт и таможню. Европейские соглашения сопровождаются программой финансовой поддержки для содействия реформам экономики и институтов стран Центральной и Восточной Европы (PHARE). Преамбулы к Европейским соглашениям в описании принципов основных прав значительно более продвинуты, чем Соглашения о торговле и сотрудничестве, поскольку в них стороны обязуются не только соблюдать права человека и уважать власть закона, но также и установить плюралистичную демократию, многопартийную систему и рыночную экономику. Следующий шаг был предпринят в Соглашениях 1992 года с Албанией и странами Балтии. Впервые в них была признана важность гарантирования прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с инициативами, сделанными в контексте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Кроме того, впервые упоминания основных прав не ограничивались только преамбулой, но составили существенную часть самого Соглашения. Помимо этого в них была включена так называемая "Балтийская оговорка", содержащая условия неисполнения, позволяющие Сообществу в одностороннем порядке, даже без консультаций с третьими заинтересованными сторонами, немедленно приостановить действие Соглашения в случае, если Сообщество установит серьезное нарушение существенных положений Соглашения.

Требование уважения основных прав в стратегии, предшествующей вступлению в ЕС

На заседании Европейского Совета, состоявшемся в Копенгагене 21 - 22 июня 1993 года, государства-члены официально высказались за значительное расширение Европейского Союза на Восток. Поскольку вступление в Европейский Союз стало основным направлением политики европейских государств, подавших заявления о членстве в ЕС, Европейские соглашения стали частью предшествующей вступлению системы, в рамках которой эти страны готовились к членству в ЕС. Государства-члены воспользовались возможностью прояснить принципы, которым должны соответствовать европейские государства, подавшие заявки о вступлении в ЕС, чтобы быть принятыми в ЕС. В соответствии с "Копенгагенскими критериями" требуется, чтобы европейские государства, подавшие заявки о вступлении в ЕС, предприняли шаги по достижению стабильности институтов, гарантирующих демократию, господство права, права человека, а также уважение и защиту прав меньшинств, как это предусмотрено Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (в то время называвшейся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе). С тех пор Программы партнерства по вступлению и Национальные программы по принятию Acquis (NPAA), содержащие Копенгагенские критерии, были подписаны с каждым из тринадцати государств, ведущих переговоры о вступлении в Союз. Важным нововведением Амстердамского договора стало приведенное в первом абзаце статьи 49 Договора о Европейском Союзе требование того, чтобы каждое европейское государство, желающее стать членом Европейского Союза, должно уважать принципы, на которых основан Союз, изложенные в статье 6 (1) данного Договора. Это явилось ясным политическим сигналом тем европейским государствам, которые подали заявки о вступлении в Союз. Соблюдение основных прав европейскими государствами, подавшими заявки о вступлении в ЕС, теперь стало правовым условием вступления. В принципе выполнение этого условия может стать предметом судебной проверки со стороны Европейского Суда, поскольку юрисдикция Суда распространяется на статью 49 Договора о Европейском Союзе (см. статью 46(е) этого Договора). Тем не менее на практике это будет предметом политической оценки Совета, выступающего единогласно, и Европейского парламента, действующего абсолютным большинством. Маловероятно, что для проверки законности такого решения будет привлечен Суд, например, по запросу Комиссии или государства-члена, которое не смогло реализовать свое право вето.

E. II. Европейская конвенция о защите прав человека

Некоторые правовые аспекты. 1. Является ли Конвенция обязательной для Сообщества? Представление о том, что Европейские сообщества не будут связаны вопросами прав человека, может привести к возникновению проблем, в особенности в Германии. В первой главе Федеральной конституции Германии перечислены самые важные права человека. Далее, в статье 79 Конституции сказано, что основные принципы, изложенные в этих статьях, не могут быть изменены. Очевидно, что полномочия Федерального правительства Германии были ограничены правами человека, перечисленными в Конституции, и что Правительство Германии не имеет полномочий по созданию международных организаций, которые не были бы связаны теми же основными правами. По мнению многих немецких юристов, классическое правило, гласящее, что никто не может передать больше полномочий, чем он имеет, означает, что все полномочия Европейских сообществ ограничиваются теми же основными правами, которые ограничивают полномочия Правительства Германии. Хотя академическое обсуждение данной проблемы проходило в большей части в самой Германии, эта проблема существует и для большинства других стран. Имеются серьезные основания предполагать, что Сообщество так или иначе связано теми же правами человека, которые ограничивают полномочия государств-членов. Тем не менее правовая связь между Европейскими сообществами и институтами Европейской конвенции о правах человека отсутствует. Если Европейский суд по правам человека когда-нибудь решит, что Сообщество должно оплатить ущерб или изменить законодательство, каким образом можно провести в жизнь это решение, если Сообщество не связано правовыми обязательствами? В таком случае возникает вопрос, что можно сделать, если Сообщество примет решение, нарушающее Конвенцию. Учитывая процедуру принятия решений, маловероятно, что Сообщество когда-либо примет регламенты или директивы, противоречащие Конвенции. Однако отдельное решение, противоречащее Конвенции, тем не менее, остается возможным. 2. Несут ли государства-члены ответственность за нарушения со стороны Сообщества? При заключении Договора об учреждении Европейского сообщества Германия была связана Конвенцией. Вследствие этого можно предположить, что Германия не могла передать Сообществу неограниченные полномочия и что Германия остается ответственной за любые нарушения Конвенции со стороны Сообщества. Этот вопрос, наконец, был поставлен перед Европейской комиссией по правам человека. Госпожа Мэттьюз возбудила дело в отношении нарушения прав человека Сообществом в Соединенном Королевстве. Поскольку она была гражданкой Гибралтара, ей не разрешили принять участие в выборах в Европейский парламент. Поскольку статья 3 Первого протокола Конвенции дает право участвовать в выборах в законодательные органы, она заявила, что Соединенное Королевство нарушило ее основное право, не обеспечив ей возможности принять участие в голосовании. Обсуждался вопрос, можно ли считать Европейский парламент частью законодательной системы. Если нет, то статья 3 Первого протокола Конвенции была неприменима. Исключение Гибралтара из выборов в Европейский парламент было изложено в тексте договора, и, следовательно, находилось вне контроля со стороны Европейского суда. В отличие от более ранних случаев, Комиссия заявила, что это дело может быть принято к рассмотрению (хотя она не усмотрела в нем нарушение Конвенции), что означает возможность передачи дела в Европейский суд по правам человека. Новый состав этого Суда решил, что Соединенное Королевство нарушило статью 3 Протокола 1.

E. III. Возможное влияние Хартии ЕС об основных правах

Может ли Хартия разрешить конфликт с Европейской конвенцией о защите прав человека? Если бы граждане Союза могли ссылаться на Хартию в Европейском суде при любом нарушении основных прав как со стороны Сообщества, так и со стороны любого государства-члена, то граждане также могли бы обратиться со своими делами и в Европейский суд по правам человека. Можно ли разрешить эту проблему добавлением Хартии в Договор о Европейском Союзе? Со всей очевидностью, ответ должен быть "нет". Хартия о правах человека в Договоре о Европейском Союзе будет выполнять ту же роль, что глава о правах человека в любой национальной конституции. Она будет содержать права, которые отдельные граждане должны исчерпать до того, как они смогут подать жалобу в Европейский суд по правам человека. Но Хартия не может заменить Конвенцию. Даже если Хартия будет буквально совпадать с Европейской конвенцией о правах человека, интерпретация положений Европейским судом может отличаться от интерпретации Европейского суда по правам человека. Следовательно, отдельные истцы в Страсбурге будут непрерывно подавать в суд на государства-члены за акты, изданные Сообществом. Несмотря на интерес, который Хартия о правах человека может представлять для граждан Союза, она не решит никаких будущих конфликтов с Европейской конвенцией о правах человека. Точка зрения, в соответствии с которой при соблюдении принципов, на которых основан Европейский Союз, европейское государство не может стать членом Союза без предварительного присоединения к Европейской конвенции о правах человека, достаточно обоснована. Тем не менее в ближайшем будущем это требование будет по-прежнему необходимым, но уже не достаточным условием вступления с точки зрения соблюдения прав человека, поскольку от европейских государств, подавших заявки о вступлении в Союз, требуется соблюдение основных прав, перечисленных - возможно, в соответствии с более высокими стандартами - в Хартии ЕС об основных правах. Последний проект Хартии включает главы о гражданстве, равенстве и солидарности. Таким образом, Хартия не только в очередной раз устанавливает права, следующие из гражданства Европейского Союза, и некоторые общеизвестные элементы Европейской социальной хартии. В ней также рассматриваются новые вопросы, связанные со сферой основных прав, например, физическая и психическая целостность личности в области медицины и биологии, защита личной информации, интеграция инвалидов и право каждого на урегулирование семейной и профессиональной жизни. Работа над проектом Хартии Европейского Союза об основных правах завершена. После интенсивного обсуждения первоначальных проектов и сотен поправок 62 члена Конвенции в последний раз встретились в Брюсселе 3 октября 2000 года и достигли консенсуса о том, что проект готов для представления Европейскому совету. В декабре 2000 года Хартия была провозглашена ведущим документом европейского сотрудничества. С самого начала работы важную роль играла и будет играть в будущем связь с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Обе палаты парламента Нидерландов высказали мнение о том, что Европейский Союз и Европейское сообщество должны присоединиться к Европейской конвенции. Против этого просто не существует серьезных аргументов. Все государства - члены Союза, а также возможные будущие члены ЕС связаны Европейской конвенцией, и, в соответствии с прецедентным правом Страсбургского суда по правам человека, стороны соглашения связаны положениями Конвенции и при обращении к праву ЕС. Работа над Хартией может рассматриваться как уход от вопроса, который мог бы быть предметом обсуждения на межправительственной конференции, т. е. вопроса об утверждении положений Европейских договоров, позволяющих присоединение к Европейской конвенции о правах человека. Очевидно, некоторых политиков, даже самого высокого ранга, пугает правовая дисциплина и судебные полномочия. Эти политики не могут чувствовать себя до конца уверенно, но они должны понимать, что судебных проверок избежать невозможно. В соответствии с хорошо известным прецедентным правом и статьей 6 Договора о Европейском Союзе Люксембургский суд и национальные суды уже сейчас обязаны исследовать соответствие европейских решений правам и свободам, изложенным в Европейской конвенции. Однако серьезная проблема заключается в том, что у нас не должно быть различных интерпретаций этих основных прав судами в Страсбурге и Люксембурге. В долгосрочной перспективе мы не сможем обойтись без механизма координации между Люксембургским и Страсбургским судами, основанного на признании того, что единство доктрины в законодательстве ЕС должно базироваться в Люксембурге, а интерпретация основных прав - в Страсбурге. Хартия стремится снизить риски до минимума, используя одинаковые формулировки прав, которые совпадают в обоих документах. Хотя Хартия ЕС об основных правах не получила от Европейского совета на встрече в Ницце в декабре 2000 года никакой обязательной силы, она в любом случае будет сильным утверждением ценностей и принципов, за которые выступает Европейский Союз, как по отношению к государствам - членам ЕС, так и другим европейским государствам, подавшим заявки о вступлении, а также к третьим странам. Можно ожидать, что положения о правах человека и демократии будут включены в Коммерческие соглашения. Хартия приведет к повышению уровня защиты прав человека благодаря формулировке прав, которые до этого не были обозначены, а также благодаря тому, что в формулировку прав, следующих из иных документов, не были включены некоторые связанные с этими правами ограничения. В любом случае Хартия содержит потенциал для дальнейшего роста масштабов защиты основных прав, выходящих за границы этих прав, упомянутых в статье 6(2) Договора о Европейском Союзе. Хартия адресуется государствам-членам, "только когда они обеспечивают претворение в жизнь право Союза" (статья 51(1)), и "права, признаваемые данной Хартией, которые основаны на Договорах о Сообществах или Договором о Европейском Союзе, должны осуществляться при условиях и в границах, определенных этими Договорами" (статья 52(2)). Наконец, даже если Хартия станет частью "первичного" права Союза, тот факт, что она адресуется "институтам и органам Союза" (статья 51(1)) не должен снижать важность присоединения Европейского сообщества или Союза (когда последний станет юридическим лицом) к Европейской конвенции о правах человека. Только такое присоединение может на самом деле дать государствам - членам ЕС как сторонам этой Конвенции надежную гарантию того, что они ни при каких обстоятельствах не будут ответственными - при дальнейшем развитии прецедента по делу Мэттьюз в Европейском суде по правам человека - за нарушение основных прав институтами ЕС. Для России повышение степени защиты со стороны Хартии через формулировку прав, которые ранее не были оговорены (например, статья 21 "Отсутствие дискриминации на основе сексуальной ориентации"), может повлиять на российских судей и может оказать влияние на российские суды, рассматривающие дела, связанные с правами человека.

Предварительные результаты и заключения <*>

Последствия расширения ЕС для Российской Федерации

1. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве в статьях о сближении законодательства при поддержке ТАСИС будут стимулировать движение российской правовой системы в сторону совместимости со стандартами ЕС. Это приведет к модернизации российского законодательства. Расширение ЕС повысит понимание необходимости такого сближения законодательства. Этот процесс ускорится, когда соседние с Россией страны будут соответствовать европейским стандартам и благодаря этому получат конкурентные преимущества. Россия получает поддержку в деле сближения своих законов с законами ЕС, в частности, это относится к сферам конкуренции, защиты интеллектуальной собственности и охраны окружающей среды. Россия не обязана проводить такое сближение законодательства, но она свободна в таком выборе, СПС не направлен на будущее членство в ЕС, в отличие от Европейских соглашений, в которых такое сближение является обязательным. СПС направлен на поддержку процесса реформ в России и на постепенную интеграцию России в широкое Европейское экономическое пространство. 2. СПС может рассматриваться как относительно успешная формула внешней политики ЕС. Это весьма надежный правовой механизм поддержания долгосрочных отношений с Российской Федерацией. СПС предназначен для того, чтобы подвести Россию к вхождению в мировую рыночную экономику. Он предоставляет доступ товаров Российской Федерации на европейский рынок и открывает широкие возможности для финансового и технического содействия со стороны ЕС. Основой выполнения целей данного соглашения являются принципы свободной торговли, взаимности и справедливой конкуренции. Оно предоставляет шанс для построения надежных институциональных рамок политического диалога с ЕС. 3. Сближение с законодательством ЕС, к примеру, в области охраны окружающей среды, приведет к эффективному использованию ресурсов и упрощению процедур, что приведет к значительной экономии и обеспечит преимущества российской промышленности и гражданам в сфере охраны здоровья человека и улучшения окружающей среды в России. 4. Правовая защита компаний из ЕС и российских компаний в российской правовой системе после расширения ЕС будет также относиться и к компаниям, и гражданам новых государств-членов, поскольку независимость судебной системы в государствах-кандидатах и в России будет повышаться по мере сближения с европейскими стандартами. Российские судьи, вдохновленные примером юриспруденции соседних стран, будут применять положения СПС, поскольку СПС в соответствии со статьей 15 (4) Конституции России является частью российской правовой системы. Это влияние будет расти и укрепляться благодаря созданию общего пространства свободы, безопасности и правосудия. 5. Кроме того, российские компании, которые захотят создать филиалы в ЕС, смогут рассчитывать на отсутствие дискриминации по отношению к ним. После расширения ЕС в мае 2004 года российские компании также получат защиту от дискриминации и в новых государствах-членах, поскольку СПС принадлежит к acquis communautaire. 6. Расширение ЕС также повысит стабильность и процветание за пределами границ расширенного Союза. Нет сомнений в том, что расширение ЕС стало мощным стимулом для политических и экономических реформ. Оно также способствовало созданию конкурентной, социально-ориентированной рыночной экономики. Эти преимущества пойдут на пользу и соседним с ЕС странам; растущая взаимозависимость означает, что безопасность и процветание перешагнут границы. Расширение предлагает возможности по расширению сотрудничества с соседями ЕС, от управления границами до трансъевропейских транспортных систем и контактов между народами. См. Сообщение о Стратегии европейской политики добрососедства <*>. -------------------------------- <*> COM (2004) 373, final.

7. Расширение ЕС принесет выгоду российской экономике. Торговля с новым ЕС увеличится приблизительно на 50%. Непосредственная близость к крупнейшему в мире единому рынку с едиными правилами предоставляет российским компаниям новые возможности в области торговли и инвестиций. Условия российского экспорта в ЕС после расширения станут более благоприятными: средний уровень тарифов снизится с 9% до 4%. Поставки энергоносителей, которые в настоящее время составляют 55% российского экспорта в ЕС, полностью освобождены от тарифов и квот. Благодаря расширению ЕС станет ближе к России; с географической точки зрения протяженность общей границы увеличится до 2200 км. Это означает, что потребуется развивать практическое сотрудничество в таких областях, как управление границей, контроль миграции и борьба против организованной преступности. 8. Вступление десяти новых членов повлияет на деятельность Администрации Президента и Правительства, поскольку по некоторым направлениям политики они будут вести переговоры непосредственно с Европейской комиссией и Советом ЕС, в особенности в тех сферах, в которых исполнение определенных государственных полномочий было передано и необратимо принадлежит ЕС. Вследствие этого все больше встреч будет проходить в Брюсселе, и все меньше - в Риге, Таллинне, Вильнюсе, Варшаве и т. д. Развитие доктрины законодательства Сообщества после решений Европейского суда по делу ERTA и по делу Соглашений по открытому небу только укрепит эту тенденцию. 9. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, краеугольный камень в отношениях между ЕС и Россией, будет расширено, чтобы охватить все 25 государств - членов ЕС после расширения. Принимая во внимание заключения N 6 к Договору о при 2003 года, мы можем заключить, что все новые члены должны будут применять Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, которое в конечном итоге принадлежит acquis communautaire. Тем не менее, теоретически необходимо еще раз заключить эти соглашения на двусторонней основе между новыми государствами - членами ЕС и Российской Федерацией. Если имеется конфликт интересов и обязательств между СПС и ранее заключенными с Российской Федерацией договорами, то необходимо провести двусторонние переговоры и, при необходимости, выплатить компенсации, чтобы добиться согласия и утверждения со стороны Российской Федерации. В Докладах о прогрессе государств - кандидатов в ЕС мы не обнаружили каких-либо ссылок на конфликт обязательств между новыми членами ЕС и Россией. Возникает вопрос, были ли эти проблемы в повестке дня при проведении контроля и во время переговоров между государствами-кандидатами и ЕС. Тем не менее, благодаря Протоколу от 27 апреля 2004 года к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, в котором подтверждается распространение действия СПС на расширенный ЕС, и благодаря Совместному заявлению о расширении ЕС и отношениях между ЕС и Россией, двусторонние переговоры о возможном конфликте интересов между СПС и предыдущими договорами более не являются необходимыми. Вместе с тем в Протоколе мы нашли упоминания заключенных до расширения соглашений о ядерных материалах, контрактов на поставку ядерных материалов, соглашений о ядерном сотрудничестве и т. д. В Совместном заявлении от 27 апреля 2004 года было четко сказано о том, что ЕС ожидает от вступающих стран уведомления Комиссии о содержании этих соглашений. Вследствие этого может встать вопрос, соответствуют ли новые члены ЕС обязательствам, изложенным в статье 307 Договора об учреждении ЕС в отношении устранения несовместимости. 10. В ходе изучения документов, касающихся договоров о вступлении в ЕС (приблизительно 4800 страниц), мы обнаружили около 30 упоминаний России и Российской Федерации, которые в основном касаются следующих тем и областей: транзит граждан между Калининградом и Россией, визовая политика, описание границ, контроль и сотрудничество по вопросам управления границами, натурализация, дискриминация и защита меньшинств. Выход из международных рыболовных организаций и применение новыми членами ЕС ранее заключенных соглашений, например, СПС. 11. Европейский Союз в своих отношениях с Российской Федерацией будет придерживаться своих ценностей в соответствии с действиями в области внешней политики Союза, указанными в разделе V части IV Европейской конституции. В сфере общей внешней политики и политики безопасности министр иностранных дел / вице-президент Европейской Комиссии будет выступать самостоятельно в соответствии с мандатом Совета. Министру будет оказывать содействие Европейская служба действий в области внешней политики, которая включает делегации Союза в третьих странах и в международных организациях. После ратификации Европейской Конституции делегация ЕС в Москве может быть расширена с учетом этой службы. В особенности следует отметить положения о добрососедстве, изложенные в статье I-56 "Союз и его ближайшее окружение". Поскольку положения о соседних странах приведены в части I Конституции (до положений о членстве), а не в части III (внешние связи), эта статья может дать России особый привилегированный статус. Вместе с тем, если сравнить это правовое основание с точкой зрения Комиссии, изложенной в Стратегическом документе, статья 181а, то Россия рассматривается как третья страна и не будет обладать привилегированным статусом в соответствии с Европейской Конституцией. 12. Влияние основных прав ЕС может повыситься в связи с созданием общего пространства свободы, безопасности и правосудия, в особенности учитывая то, что Комиссия подчеркивает общие ценности, на которых строятся отношения между ЕС и Россией (демократия, господство права, права человека). ЕС планирует включить положения о правах человека и демократии в соглашения о сотрудничестве и связях между ЕС и Россией. На Россию также повлияют и Копенгагенские критерии расширения ЕС, поскольку они включены в общее пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС. Копенгагенские критерии требуют предпринимать шаги по достижению стабильности институтов гарантии демократии, господства права, прав человека и уважения и защиты меньшинств. Поскольку Россия присоединилась к Европейской конвенции о правах человека, российские суды и юристы после расширения ЕС захотят последовать примеру своих коллег из соседних стран в области защиты основных прав. Хартия ЕС об основных правах в любом случае представляет собой яркое заявление о ценностях и принципах, за которые выступает Европейский Союз, и это относится как к государствам - членам ЕС, так и к новым членам ЕС и к третьим странам, в частности, к России. В России повышение уровня защиты прав человека со стороны Хартии благодаря формулировке тех прав, о которых ранее не упоминалось (например, статья 21 "Об отсутствии дискриминации на основе сексуальной ориентации"), может повлиять на российских судей и, следовательно, может оказать влияние на решения российских судов, рассматривающих дела о правах человека. 13. Заключение 21 мая 2004 года двустороннего соглашения между ЕС и Россией о вхождении России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО) является прямым следствием расширения ЕС, поскольку после расширения доля ЕС как основного торгового партнера России составит свыше 50% объема российской внешней торговли. Другим важным вопросом этого саммита между 25 государствами - членами ЕС и Россией стало сообщение Президента Путина о том, что он обратится к Государственной Думе с просьбой о скорейшей ратификации Киотского протокола, реализация которого будет выгодна России, в первую очередь благодаря ускорению модернизации российской энергетической отрасли, а также повысит эффективность использования энергетических ресурсов благодаря передаче современных технологий. 14. Создание четырех общих пространств займет многие годы. Существенным и необходимым условием для их создания является по-настоящему равное партнерство между Россией и Европейским Союзом, основанное на эффективных общих институтах и взаимном доверии. Именно так может быть построен "общий европейский дом" для граждан ЕС и России. 15. Предлагается преобразовать Совет сотрудничества в Постоянный совет партнерства, на заседаниях которого с участием различных министров можно будет найти решения конкретных блоков важнейших вопросов, к примеру, в области правосудия и внутренних дел или сотрудничества в области охраны окружающей среды. Постоянные советы партнерства повысят уровень создания четырех общих пространств, а также уровень сотрудничества между ЕС и Россией. 16. Вместе с тем это возможно только при наличии политической воли у всех участвующих сторон. Кроме того, необходимо, чтобы участвующие в таком сотрудничестве официальные лица обладали достаточными теоретическими и практическими знаниями об институтах России и ЕС и принятых в них процедурах. В сфере совершенствования необходимых теоретических знаний важную роль в разработке дополнительных междисциплинарных исследований европейской интеграции могут сыграть российские университеты. Помимо этого, следует ожидать, что во время следующего саммита между ЕС и Россией, который состоится 11 ноября 2004 года в Гааге во время председательства Нидерландов в ЕС, будет принят совместный согласованный план действий по приоритетам и конкретным мероприятиям, необходимым для создания четырех общих пространств.

Название документа