Тенденции и перспективы развития экологического права ЕС

ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА ЕС

О. Л. ДУБОВИК, В. С. СТЕПАНЕНКО

Дубовик Ольга Леонидовна - доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук.

Степаненко Вера Станиславовна - председатель Комитета по экологической политике Московской городской Думы.

Проблемы становления и развития экологического права на всех уровнях - международном, национальном, межгосударственном и региональном - привлекают внимание специалистов разных стран. В российской правовой литературе все чаще появляются публикации, содержащие оценку основных закономерностей и особенностей формирования экологического законодательства РФ (С. А. Боголюбов, А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. С. Шестерюк и др.), качества законодательных актов (М. М. Бринчук, Г. А. Волков), а также предложения по совершенствованию правовых механизмов и повышению эффективности действующего права (О. И. Крассов, Т. В. Петрова и др.). Столь же пристальное внимание этим и другим вопросам уделяют зарубежные ученые. В последнее время в Германии, Швейцарии, Бельгии и других странах - членах ЕС был проведен ряд конференций, на которых обсуждались проблемы эффективности (и применимости) эколого-правовых норм и институтов, возникающих в связи с этим расходов, ответственности международного сообщества, отдельных стран и их объединений за проводимую ими экологическую политику, круг задач, стоящих сегодня и могущих возникнуть завтра перед законодателями, судебными органами, общественными экологическими организациями, эколого-правовой наукой. По итогам конференций и многочисленных научных исследований издано большое количество сборников и монографий, отражающих направления научного поиска и - все чаще - рекомендации по претворению в жизнь правовых предписаний об охране окружающей среды. Одним из ярких примеров таких публикаций является книга "Европейская Конвенция и будущее европейского экологического права" <*>, под ред. профессора Института Европы Университета г. Амстердам Яна Х. Янса (Jan H. Jans), вышедшая в 2003 г. в известном нидерландском издательстве Europa Law Publishing <**>. -------------------------------- <*> European Convention and Future of European Environmental Law. Groningen / Amsterdam, 2004. <**> Drs. Jacqueline Lensink, publisher. Информацию об изданиях см. по адресу: info@europalawpublishing. com.

Книга состоит из семи глав, подготовленных ведущими специалистами в области экологического права - учеными и практиками. С разных позиций здесь рассматриваются вопросы отражения принципов охраны окружающей среды в праве ЕС и их реализации в деятельности судов, органов управления и иных субъектов, разрабатываются прогнозы относительно дальнейшего развития европейского экологического права и обосновываются предложения в связи с принятием Европейской конституции. В главе 1 "Экологические принципы в праве Сообщества" руководитель Института европейского экологического права Университета г. Бремен, профессор Герд Винтер (Gerd Winter) выделяет основные экологические принципы Сообщества в качестве самостоятельных правовых принципов, характеризующих направления развития экологического права: а) принцип высокого уровня защиты окружающей среды; б) принцип сохранения (поддержки) и улучшения качества окружающей среды; в) принцип учета факторов местного значения; г) принцип предусмотрительности; д) принцип предупреждения; е) принцип восстановления источников; ж) принцип ответственности за загрязнения (с. 3). Они рассматриваются в тесной связи и на основе принципов, зафиксированных в ст. 174 (3) Договора об образовании ЕС. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание: доступную информацию научного и технического свойства; региональные различия в условиях окружающей среды; преимущества и недостатки; уровень экономического и социального развития Сообщества и сбалансированное развитие регионов. Кроме того, Г. Винтер отмечает также значение принципа интеграции, который занимает особое место, так как является комплексным принципом и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Исходя из этого, автор далее анализирует правовое значение принципов для институтов Сообщества с точки зрения выполняемых ими функций, к которым он относит: 1) предоставление Сообществу полномочий по принятию решений; 2) уточнение компетенции Сообщества в сфере принятия решений; 3) возложение на Сообщество обязанности действовать; 4) предоставление Сообществу полномочий внедряться в область основных гарантированных прав. Для лучшего понимания правового воздействия принципов Г. Винтер рекомендует выделять две области: область, в которой принципы делают деятельность Сообщества возможной - то есть предоставляют возможность, как в первом и четвертом случаях; область, в которой принципы формируют или даже инициируют деятельность Сообщества - то есть направляющие функции, как во втором и третьем случаях. При этом о направляющей функции принципов можно вести речь в тех случаях, когда они придают какую-либо специфику исполнению норм органами Сообщества в рамках их компетенции. Обязанности, которые возникают в силу направляющей функции принципов становятся более заметны в ситуациях либо полной пассивности, либо политического нежелания предпринимать какие-либо действия по охране окружающей среды. Эти обязанности вынуждают органы Сообщества действовать. Существует два основных вида обязанностей, возникающих из принципов: первая - обязанность законодателя Сообщества рассматривать комплексные экологические проблемы всеобъемлюще и не с точки зрения выгоды; вторая - обязанность разрешения всех частных случаев с учетом всех правовых стандартов. Подробно в этой же главе излагаются позиции, выработанные правовой доктриной, по поводу конституционной политики. С учетом природы Сообщества как международной организации, делается вывод о том, что имплементация обязательств Сообщества должна решаться в первую очередь с правовой точки зрения. Именно по вопросам установления единого рынка и защиты окружающей среды Европейское сообщество должно действовать как "полицейский", защищающий общественный интерес от индивидуальных интересов стран-участниц. Автор также определяет правовое значение принципов для стран - участниц ЕС и анализирует их функции в этом случае, в частности функцию уполномочивания и направляющие функции. Он пишет, что направляющие функции экологических принципов не так очевидны по отношению к странам-участницам, как уполномочивающие функции. С точки зрения доктринальной конструкции, особое затруднение состоит в том, что ст. 6 и 174 по своему непосредственному смыслу не адресованы к органам Сообщества, в то время как основные права, имея конкретное правовое содержание, более предрасположены к толкованию и исполнению (с. 17). По этой причине рекомендуется в новой Европейской конституции обязать страны-участницы уважать принципы экологического права при применении ими права Сообщества. Это несовершенство также может быть преодолено, так как страны-участницы обязаны учитывать основные свободы Сообщества при том, что ограничение основных свобод по основаниям защиты окружающей среды считается пока только полномочием страны-участницы, но никак не ее обязанностью. В заключение Г. Винтер характеризует правовое значение принципов экологического права ЕС по отношению к предприятиям, поскольку они оказывают непосредственное воздействие на деятельность предприятий. Здесь на первый план выходит управомочивающая функция: предприятиям в принципе запрещено совершать действия, которые могут ограничить конкуренцию. Возможность включения экологических принципов в Европейскую конституцию в качестве основных обязанностей граждан и непосредственных обязанностей предприятий представляется еще более неисследованной. Данный вопрос должен быть рассмотрен с учетом практики стран-участниц по признанию конституционных обязанностей и опыту их выполнения. Подводя итоги, Г. Винтер делает несколько, на наш взгляд, важных выводов, которые имеют значение не только для экологического законотворчества ЕС, но и нашей страны. В частности, он полагает, что ход работ по созданию новой Конституции ЕС убедительно показал: существующие формулировки принципов в основном достаточны и соответствующим образом работают. Ни в коем случае не следует опускаться ниже уже достигнутого уровня защиты. Это особенно верно в отношении статей 6 и 174 Договора об образовании ЕС. В то же время для разъяснения и упрощения некоторых моментов автор рекомендует расширить сферу эколого-правового действия принципов путем замены в ст. 30 Европейской конституции слов "растения и животные" словами "защита окружающей среды"; в ст. 33 Европейской конституции параграф f) должен быть дополнен словами "в целях защиты окружающей среды и способствования устойчивому развитию сельского хозяйства", в ст. 154 (2) третий параграф дополнить формулировкой: "Кроме того, следует принимать во внимание необходимость защиты окружающей среды и устойчивое использование энергетических ресурсов" и др. В главе 2 "Право на благоприятную окружающую среду и Конституция Европейского сообщества" Флориана Эрмаркора (Florian Ermacora) - Европейская комиссия (Брюссель) - рассматриваются содержательные и юридико-технические вопросы включения Хартии основных прав в Конституцию ЕС и присоединение Евросоюза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). Автор поставил своей целью дать описание корней права на благоприятную окружающую среду в праве Евросоюза и обзор возможных форм такого права. Также анализируется, до каких пределов право Сообщества предоставляет (если предоставляет) право на благоприятную окружающую среду и/или его элементы. В главе также реализуется попытка сформулировать право на благоприятную окружающую среду и приводятся пояснения к формулировке. Характеризуя право на благоприятную окружающую среду в законодательстве Евросоюза, автор подчеркивает, что оно состоит из двух сегментов. Во-первых, в основе должно быть положение, устанавливающее сущность даруемого индивидууму права. Это право будет иметь крайне ограниченное значение, если "привилегированное" лицо не сможет применять данное право перед судом или администрацией. Следовательно, существо права необходимо дополнить locus standi, данным привилегированному лицу. В Конвенции, как известно, не содержится четко определенного права на благоприятную окружающую среду. В разных случаях Европейский суд по правам человека устанавливал, нарушает ли и до какой степени загрязнение окружающей среды указанные в Конвенции традиционные права человека и основные свободы. На основе принятых судом решений (Герра против Италии; Онеридилдиц против Турции; Лопес Остра против Испании) и принятых законов, согласно прецедентному праву, право на благоприятную окружающую среду является составной частью права на уважение частной и семейной жизни. Ф. Эрмакора рассматривает не только материальное, но и процессуальное право на благоприятную окружающую среду в законодательстве Евросоюза, поскольку оно включает в себя возможность принуждения страны - участницы ЕС. Право на доступ к правосудию, широко предоставленное основным законодательством Евросоюза, до сих пор серьезно ограничивается. Статья 230 пар. 4 Договора об образовании ЕС ограничивает доступ к правосудию тем, кто непосредственно и прямо в этом заинтересован. Критерий индивидуальной заинтересованности настолько ограничительно понимается Европейским судом, что на самом деле доступ в связи с индивидуальной заинтересованностью играет минимальную роль при квалификации возможности доступа. Особенностью правового регулирования является то, что основное и точно определенное право человека на благоприятную окружающую среду вообще не инкорпорировано в подзаконные акты Евросоюза. Некоторые положения предусматривают права части индивидов на минимальные аспекты благоприятной окружающей среды. Остальные положения европейского экологического законодательства рассматриваются Европейским судом как предусматривающие такие права для индивидов. Наиболее яркий пример индивидуального права в рамках европейского экологического права на как минимум один аспект права на благоприятную окружающую среду - права на информацию об окружающей среде, установленное Директивой 90/313 в рамках свободы доступа к информации об окружающей среде. Можно сравнить эти положения с Директивой по поводу использованного электрического и электронного оборудования, которая предоставляет индивидуальным обладателям электронного или электрического мусора (отходов) право его безвозмездно сдать. В заключение автор предлагает формулировку права человека на благоприятную окружающую среду в Европейской Конституции: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Это право представляет собой важнейший общественный интерес. Оно включает право на участие в принятии решений, право на доступ к судопроизводству и право на информацию по вопросам окружающей среды. Высокий уровень защиты окружающей среды и улучшение качества окружающей среды должны быть элементом политики Союза и должны быть гарантированы в соответствии с принципом устойчивого развития". Антропоцентрический подход к правам человека означает, что только человек может быть субъектом права на благоприятную окружающую среду. Следовательно, с традиционной системой зачастую с трудом согласуется защита такого права при отсутствии законодательно определенного субъекта, чьи права непосредственно нарушены загрязнением окружающей среды. Из доктрины Европейского суда автор делает вывод о том, что право на благоприятную окружающую среду должно быть сформулировано максимально точно, т. е. так, чтобы физические лица могли воспользоваться им при защите своих интересов в суде. Предложенная им формулировка учитывает общественные интересы в праве на чистую окружающую среду, также как это учитывается в праве собственности или праве на свободное перемещение товаров. В главе 3 "Разделение компетенции между странами-участницами и Евросоюзом", подготовленной известным ученым - профессором Фрибургского университета (Швейцария) Астрид Эпине (Astrid Epiney), излагаются острейшие для любого по форме объединения государств вопросы распределения компетенции. Она полагает, что в области экологической политики это важно по четырем причинам: 1) методы разделения компетенции между странами-участницами и Союзом различаются в разных областях действия; 2) вопросы экологии имеют свои особенности, такие, как международный характер и трудности в процессе имплементации; 3) так как единого критерия разделения компетенции пока не обнаружено, характер той или иной области имеет пока большое значение; 4) вполне целесообразно начать анализ со сложившейся ситуации, которая требует отдельного рассмотрения каждой сферы компетенции (с. 45). Отнесение вопросов к той или иной компетенции определяется целями, установленными в ст. 174 Договора, причем перечень ст. 174 достаточно широк. Таким образом, ст. 174 не дает возможности ограничивать компетенцию ЕС. Невозможно также утверждать, что некоторые вопросы экологии могут оставаться в руках стран-участниц по следующим причинам: 1) поле компетенции ЕС по вопросам окружающей среды определяется мерами, применяемыми для реализации целей, указанных в ст. 174. Следовательно, критерием может быть только определение границ компетенции Сообщества; 2) рассмотрение целей ст. 174 приводит к выводу о том, что никакая область деятельности не может быть исключена из компетенции ЕС. По сути, широкий перечень мер во многих областях может полностью соответствовать целям, указанным в ст. 174; 3) статьи 175 и 174 не содержат в себе критерия, по которому какой-либо вопрос можно было бы отнести к "домашней компетенции" стран-участниц; 4) в ст. 175 (2) речь идет об областях действия, подпадающих определенно под компетенцию стран-участниц, так что ее положения имеют значение только в том случае, когда компетенция Сообщества распространяется на все области материального мира (с. 46). Оценивая существующую систему и перспективы разделения компетенции в области экологической политики, А. Эпине полагает, что поддержание сложившейся системы будет иметь своими последствиями следующее: а) с точки зрения перспектив ЕС, не должно быть перечня, ограничивающего области законодательства Сообщества; б) с точки зрения стран-участниц, не должно быть списка "зарезервированных областей", в которых Сообщество ни при каких условиях не может применять законодательные меры. Компетенция ЕС определяется относимостью вопросов к тем или иным целям, а не к той или иной области, так что с материальной точки зрения a priori ни одна область не может быть исключена из законодательства ЕС; в) деятельность Сообщества не должна быть обязательно связанной с какой-либо страной-участницей; г) меры, принимаемые Сообществом по имплементации, входят в компетенцию ЕС. Кроме вышеуказанных аргументов, следует отметить, что различить границу между материальными мерами и мерами, только связанными с имплементацией, достаточно сложно; д) разделение компетенции само по себе не может быть определено принципом субсидиарности. Невозможно точно определить области, которые на основе принципа субсидиарности следует отнести строго к компетенции Сообщества или строго к компетенции стран-участниц. Такая система создает опасность для реализации целей экологической политики в Евросоюзе. Более того, невозможно найти верное решение по вопросу разделения компетенции на основе научного анализа принципа субсидиарности (с. 51). Таким образом, позиция в пользу сохранения существующей системы, высказанная А. Эпине, в то же время не означает отсутствие необходимости реформирования разделения компетенции между Евросоюзом и странами-участницами. Однако, по ее мнению, - и это касается не только области экологической политики - необходимость реформирования является лишь требованием более четкой подачи и формулирования системы разделения компетенций; сущность же - в особенности в части ориентации компетенции ЕС на реализацию определенных целей - должна остаться неизменной. Прежде всего должен быть поставлен вопрос законодательной процедуры; это особенно касается области экологической политики. Таким образом, нет причин (за исключением "эгоистических" интересов некоторых стран-участниц) для указания в ст. 175 (2) процедуры единства в перечисленных в статье областях и исключения процедуры согласованного принятия решений. В главе 4 "Экологическая политика ЕС и гражданское общество", подготовленной составителем книги Яном Х. Янсом, анализируется, каким образом неправительственные организации могут внести свой вклад в развитие более представительной демократии и повышение легитимности в Европейском Союзе. Цели данной статьи двояки: с одной стороны - дать обзор сложившихся отношений по формированию экологической политики между ЕС и неправительственными организациями; с другой - дать рекомендации по усилению и укреплению этих взаимоотношений. Автор исследует роль неправительственных организаций на стадии внесения законопроектов, в процессе принятия решений, а также после принятия решений (директив или регламентов). При этом он отдельно анализирует их роль применительно к стадиям подготовки предложений, принятия решений, а также при обеспечении доступа неправительственных организаций к Европейскому суду и Суду первой инстанции. Автор называет основные проблемы, возникающие при этом, в частности отсутствие правовой обязанности консультаций с неправительственными объединениями, секретность принятия некоторых решений и закрытость законодательных дебатов Европарламента и Совета, непредставление Комиссией информации гражданам и т. п. В результате он делает вывод, что зачастую проблема заключается в обеспечении правильного исполнения, а поэтому иногда достаточно провести эффективные изменения в подзаконных нормативных актах, но предлагает все же внести некоторые изменения в Договоры, а именно: а) указать в качестве единственной применимой процедуры в отношении действий по защите окружающей среды в рамках ст. 175 (1) исключительно процедуру принятия решений большинством; б) для усиления законодательной защиты исключить слова "и индивидуальной" из ст. 230 (4); в) в Конституционный договор ввести положение, аналогичное статье 36 Предварительного проекта Конституционного договора с тем, чтобы дебаты, проводимые в Европейском парламенте и Совете, носили публичный характер; г) статья 255 Договора об образовании ЕС должна быть изменена таким образом, чтобы гарантировать доступ к информации всем "органам" и "институтам" Европейского Союза. В главе 5 "Внешняя компетенция ЕС и охрана окружающей среды", автором которой является профессор Университета г. Сиенна (Италия) Массимилиано Монтини (Massimiliano Montini), отмечается, что определение границ внешней компетенции ЕС всегда вызывало разнообразные споры между правовыми школами, существующими в разных странах. Более того, Европейский суд несколько раз выносил решения по конкретным делам, предоставив органам правоприменения и толкователям права ЕС принципы, составляющие сейчас набор инструментов по решению таких комплексных и сложных вопросов, как разделение полномочий между органами ЕС и странами-участницами в сфере внешних отношений. В этой связи автор затрагивает два принципиальных вопроса: вопрос "существования" и вопрос "привилегий". Оба касаются разделения и разграничения полномочий. Также свою специфику имеет и внешняя компетенция ЕС по вопросам экологии. В статье также анализируются возможности противоречий между обязательствами, возникающими из ГАТТ и прочих многосторонних соглашений по регулированию и упорядочению международной торговли, заключаемых в рамках ВТО. Напомним российскому читателю, что текст оригинального Договора ЕС 1957 г. содержал только несколько положений, касающихся компетенции ЕС во внешних отношениях. Особая компетенция предусматривалась по вопросам торговой политики (ст. 133) и заключения соглашений с третьими странами (ст. 310). Позже Маастрихтским договором особая внешняя компетенция ЕС была распространена на некоторые другие области, в том числе и на экологическую политику. Все же во многих областях Европейскому сообществу не хватает внешней компетенции до сих пор. М. Монтини исходит из того, что в области охраны окружающей среды нет особых проблем в отношении "внешней компетенции", по крайней мере, с тех пор как ЕС была придана особая компетенция по данному вопросу в силу введения "Главы об окружающей среде" в Договор ЕС согласно Европейскому акту 1986 г., а ст. 174 (4) ясно указывает, что с учетом сфер их компетенции Сообщество и страны-участницы имеют право на заключение соглашений с третьими сторонами и международными организациями. Что касается вопроса привилегий, то в области охраны окружающей среды Европейское сообщество может принимать международные положения, повышающие полноту гармонизации или хотя бы устанавливающие минимальные стандарты. Из этого он делает вывод, что страны-участницы не могут ни в какой форме пользоваться внешней компетенцией в тех областях, в которых речь идет о существовании конкурирующей компетенции Сообщества и стран-участниц. В тех же областях, где Сообщество еще не провело полную гармонизацию определенной сферы защиты окружающей среды, страны-участницы сохраняют возможность принимать на себя международные обязательства независимо от проведения аналогичных или иных действий органами ЕС. На практике Сообщество и страны-участницы пришли к заключению так называемых "смешанных соглашений" (с. 76). Переговоры по таким соглашениям ведутся совместно, подписываются отдельно Сообществом и странами-участницами, но координируются совместно, исполняются в рамках компетенции обоих. Однако в заключении смешанных соглашений есть и свои недостатки, например, неясно, к чьей именно компетенции относятся основные полномочия по подписанию, принятию и имплементации таких соглашений; могут возникнуть проблемы с "демократичностью" правового порядка ЕС, поскольку процедура принятия международного соглашения Сообществом, указанная в ст. 300, предусматривает ограниченную компетенцию Европейского парламента, передает политическую власть в руки Комиссии, а правовую - в руки Совета; не решен вопрос о международной ответственности Сообщества и стран-участниц. По общему смыслу, в силу смешанного соглашения, они совместно несут ответственность за неисполнение принятых по международному соглашению обязательств. В то же время посредством инструмента ратификации и присоединения к международному соглашению они могут оговорить рамки своей компетенции, указывая тем самым и рамки своей ответственности. Более того, согласно праву Сообщества, международное соглашение между органами ЕС и странами-участницами может быть подписано именно с целью установить более четкие рамки компетенции и включить последующую ответственность по международному праву. Кроме того, возможно и наступление международной ответственности стран-участниц перед Сообществом по праву ЕС. Действительно, если страна-участница не выполнила свои обязательства по смешанному соглашению, в котором она и Сообщество являются равными Сторонами, и такое нарушение является следствием нарушения обязательств по соглашениям в рамках Европейского сообщества, то страна-участница будет нести международную ответственность по отношению к остальным Сторонам соглашения и ответственность по отношению к Сообществу по праву ЕС (с. 78). Рассматривая проблему внешней компетенции ЕС и его отношения с ВТО, автор обращает внимание на то, что в настоящее время не решен однозначно вопрос об односторонних мерах, предпринимаемых Сторонами ГАТТ, включая ЕС, направленных на защиту окружающей среды. Они могут быть признаны совместимыми с правилами ВТО по международной торговле или несовместимыми с ними. В каждом случае приходится искать определенный баланс с учетом принципа "необходимости", выработанного прецедентным правом ВТО/ГАТТ в области "торговли и окружающей среды". М. Монтини поднимает еще один вопрос, который касается возможности одностороннего принятия мер по защите окружающей среды в рамках "специального режима" в отношении многосторонних или национальных мер, имеющих своей целью защиту "всеобщей окружающей среды". В этом случае, к сожалению, пишет он, пока еще не сложилась общая международная практика, обосновывающая необходимость "специального режима" для оценки совместимости таких мер с международными правилами торговли. При этом во внимание не принимается тот факт, что специфическая природа и особая важность незамедлительного решения самых срочных глобальных экологических вопросов, таких, как изменение климата или истощение озонового слоя, могли бы послужить основой для разработки более смелого и решительного подхода. Особый интерес для российских специалистов, на наш взгляд, представляет глава 6 "Будущая роль Европейского суда в развитии европейского экологического права", подготовленная известным ученым и практиком, профессором Людвигом Кремером (Ludwig Kramer), много лет проработавшим в Европейской комиссии. Он не только обосновывает направления развития и экологической ситуации и экологического права в XXI столетии, но анализирует роль судебных органов, которые могут и должны усилить свое влияние на охрану окружающей среды и защиту экологических прав граждан. Как известно, практика российских судов пока что очень ограничена: чаще рассматриваются дела о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением, но не о защите иных экологических прав; невелика доля уголовных дел об экологических преступлениях <*>; позиции суда в области охраны окружающей среды фактически не выработаны и, следовательно, судебная система не оказывает влияния на состояние правопорядка в данной сфере. -------------------------------- <*> Статистику см.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: Проспект, 2003.

Говоря о окружающей среде и будущем, Л. Кремер делает предположение о том, что к 2020 году глобальная экологическая эволюция будет характеризоваться следующими моментами: 1. Глобальное экологическое право продолжит создавать правила поведения, принуждение к исполнению которых либо затруднено, либо отсутствует, так как они будут сформулированы наиболее общим образом, предоставляя большое число исключений и не ставящих серьезным образом вопрос национального суверенитета. 2. Соединенные Штаты будут продолжать, как и в течение последних двадцати лет, препятствовать развитию эффективных положений международного экологического права и будут продолжать продвигать вопрос международной торговли и экономического развития; их влияние на замедление развития экологического права останется всеобъемлющим. 3. Европейский Союз не сможет занять четкую позицию в развитии глобального экологического права; он будет продолжать заниматься решением многочисленных проблем, связанных со своим расширением и влиянием расширения на окружающую среду; потенциал Союза заключается в развитии положений европейского регионального права. 4. Экологическое законодательство в рамках Европейского Союза будет продолжать развиваться в направлении создания рамочного законодательства, общих правовых положений и общих основных правил - таких, как необходимость упрочнения устойчивого развития, интеграция экологических требований во все сферы политической деятельности, следование некоторым экологическим принципам, упрочение высокого уровня защиты окружающей среды и т. п., - что привело бы к эффективной защите окружающей среды при наличии достаточной политической воли, но одновременно позволяет отворачиваться от требований по защите окружающей среды при наличии иных приоритетов. 5. Реализация (применение, обеспечение действия) эколого-правовых норм останется одним из важнейших аспектов экологического права; в то же время, при уточнении формулировок положений о защите окружающей среды, правоприменение утратит часть своей актуальности: до сих пор невозможно обеспечить "устойчивое развитие", остановить прогрессирующее исчезновение многих видов флоры и фауны или обеспечить соблюдение экологических требований в транспортной политике и законодательстве. Эта тенденция не будет меняться (с. 86). Л. Кремер анализирует деятельность Европейского суда по защите окружающей среды в прошлом. Он считает, что статистику Европейского суда по вопросам экологии за прошедшие 25 лет можно однозначно назвать позитивной. Из 306 решений по вопросам экологии, вынесенных к концу 2002 г., примерно полдюжины создают впечатление, что политические соображения превалировали над защитой окружающей среды (дело о традиционных способах охоты Франции, Бельгийский запрет на мусор, Датское дело о бутылках, дело Гринпис о Канарских островах и Финское дело о налогообложении энергии). И, наоборот, во многих решениях Суд однозначно вставал на сторону охраны окружающей среды против иных защищаемых Договором ЕС интересов. К этой группе относятся дела в области торговли товарами, экологического налогообложения и дела по тем вопросам, где остается поле деятельности для национального законотворчества. За два последних десятилетия следует отметить рост значения экологических интересов по отношению к другим интересам, обозначенным в Договоре ЕС. Суд широко использует полномочия, предоставляемые Договором ЕС, создавая иногда инновационные правовые конструкции. Однако с точки зрения окружающей среды, в Европейском Союзе все еще превалирует негативная интеграция и аргументация сильных и слабых сторон, позитивная интеграция, к сожалению, не оказывает должного влияния на экологическую политику ЕС. В результате автор делает вывод, что Суд способен эффективно внедрить в практику рекомендацию Договора ЕС о том, что окружающая среда должна быть защищена на высоком уровне и что в дальнейшем толкование подзаконных актов будет производиться на должном уровне. Говоря о тенденциях судебной деятельности по экологическим вопросам в будущем, Л. Кремер затрагивает и проблему организации судов. Он пишет: "Эволюция ведет к значительному увеличению количества судей. В настоящее время в Европейском суде заседает по одному судье от каждой страны-участницы и "не менее одного" судьи заседает в Суде первой инстанции. Если в дальнейшем такой принцип представительства стран сохранится, то проведение заседаний в полном составе, которое уже сейчас редко происходит, станет еще более затруднительным, а создание цельного европейского права - тем более сложным. Различные палаты и Большая палата в связи с разнообразным экономическим, политическим и институциональным прошлым судей станут более "разношерстными", что приведет также к неоднородности общеевропейской юрисдикции. Тенденция дивергенции будет усилена с возможностью создания "юридических коллегий" с целью "слушания и определения в первой инстанции некоторых процедур по особым делам" (с. 87). Такие коллегии могут создаваться по вопросам персонала, вопросам промышленной собственности Сообщества и, возможно, права конкуренции; однако пока не похоже, что вопросы доступа к правосудию в отношении экологических документов или решений органов Сообщества будут переданы на рассмотрение таких коллегий. Еще один элемент, вселяющий неуверенность в дальнейшей практике суда - это создание института "вспомогательных докладчиков", которые будут участвовать в "предварительных процедурах по представляемым Суду делам и будут взаимодействовать с судьями-докладчиками по таким делам". Роль данных вспомогательных докладчиков будет особо велика в случаях, когда судья-докладчик не знает языка вовлеченной в дела страны-участницы, что будет достаточно распространенной ситуацией, учитывая расширение ЕС. Автор обращает внимание и на то, что в настоящее время не предусмотрена возможность вынесения решения судьей единолично, за исключением принятия решения о предварительных мерах по смыслу ст. 243 Договора об образовании ЕС. В дальнейшем для вынесения решения, по его мнению, целесообразно создавать палаты из трех судей разной национальности, что уменьшит риск апелляций. Л. Кремер приводит весьма показательные данные. С 1967 по 2002 годы Суд вынес 69 предварительных решений по экологическим делам, что составляет около 2,5% всех предварительных решений Суда. Это подтверждает тот факт, что обстоятельства дела по вопросам экологического права ЕС зачастую не рассматриваются. Стороны в основном оспаривают квалификацию фактов или балансирование интересов. Дела по вопросам окружающей среды, рассмотренные Судом, характеризуются следующим: 1) более 60% (195 из 306) дел основаны на ст. 226 Договора об образовании ЕС, согласно которой полномочие на инициирование дела предоставляется только Комиссии; 2) усиление обеспечения экологического права одной страны-участницы по отношению к другой, предусмотренное ст. 227 Договора, носит исключительно теоретический характер: ни одного такого дела не было представлено Суду; 3) процессуальное производство в Суде по смыслу ст. 226 предваряется досудебной процедурой, проводимой между Комиссией и страной-участницей. Более 90% дел по вопросам окружающей среды, инициированных по ст. 226, предварительно рассматривались Европейским судом; 4) процессуальное производство по ст. 225 занимает примерно 59 месяцев, т. е. около пяти лет; из них 38 месяцев уходит на досудебное производство, 21 - на судебное рассмотрение (с. 89). Для того чтобы уменьшить эти затруднения, следуя рекомендациям Комиссии, было предложено в новом Европейском договоре, или даже в Европейской конституции предусмотреть положение, сходное с положением ст. 88 Договора по углю и стали (более не действующего), согласно которому Комиссия будет окончательно принимать решение по любому нарушению европейского права страной-участницей. Это положение сделает более частым использование механизмов Европейского суда, особенно по той категории дел, где страна-участница не перенесла требования Директив ЕС в национальное законодательство либо сделала это неполно или некорректно. Действительно, по этой категорий дел, когда они доходят до рассмотрения Судом, решения выносятся в основном в пользу Комиссии, а нарушение права ЕС практически не обсуждается: страны-участницы в основном выигрывают благодаря временному фактору в 59 месяцев. Принятие этого предложения не исключит такое развитие событий, но придаст большую юридическую чистоту решению, принимаемому Судом. Сокращение периода ожидания решения на один-два года заметно не уменьшит период внедрения европейского экологического права. Большое внимание уделяет автор вопросу о децентрализации урегулирования экологических споров. Он ссылается на рабочую группу по подготовке Белой книги, которая рекомендовала проводить децентрализованную имплементацию права Сообщества в первую очередь в части создания и применения особых способов обжалования подзаконных актов, предусмотрела правовое обучение и информирование, упрощение и консолидацию права ЕС, правовую поддержку толкования права ЕС, решения по снижению стоимости доступа к правосудию, создание во всех странах-участницах и/или крупных регионах института омбудсмена и указала на ведущую роль, которую должен играть сектор экологии (с. 91). Из этого Л. Кремер делает вывод о том, что важнейшую роль играет непосредственно защита окружающей среды, а не тот факт, кто и как ее защищает. Именно потому, что природа не знает границ, в данном вопросе суверенитет наций, компетенция и разделение полномочий не столь важны. С правовой точки зрения гораздо более значимы многочисленные конвенции по защите окружающей среды, директивы и регламенты ЕС, национальные, региональные и локальные правовые нормы, обеспечивающие защиту окружающей среды. Деятельность Европейского суда по рассмотрению экологических споров должна расширяться с тем, чтобы охватить защиту окружающей среды европейским правом. Ничто не может остановить страны-участницы от создания национальных систем или центров мониторинга экологического законодательства, позволяющих собирать информацию о недостаточном применении положений экологического права. Тому есть лингвистические (перевод многочисленных текстов ЕС на национальные языки) и географические причины. Существует также риск, что подобные центры, создаваемые публичной властью, не будут нейтральными в своей деятельности, находясь на стороне администрации, и будут ставить на первое место экономические интересы фермерства, регионального развития, инвесторов выше интересов защиты окружающей среды. В настоящее время это явление присутствует в местных судах. Единственный способ избежать такого развития событий - открытость принятия решений, обсуждение решений на общественных и демократических основах. В любом случае риск такого положения вещей недостаточен для отказа от данной идеи. В этой ситуации, полагает Л. Кремер, следует также предусмотреть для децентрализованных экологических центров возможность подавать жалобы по вопросам окружающей среды. Европейская Комиссия должна принять такое решение, которое может выразиться, например, в рекомендации Комиссии сделать доступными формальные процедуры по ст. 226 Договора об образовании ЕС. Особой оговоркой можно предусмотреть, что в отдельных случаях у Комиссии будет право принимать решение по отдельной жалобе, например, в тех случаях, когда имело место серьезное нарушение или значительное отклонение в принятии особых положений права ЕС либо отклонение от признанного порядка применения некоторых принципов экологического права ЕС. Ответить на вопрос о необходимости создания децентрализованных судов по вопросам экологического права достаточно сложно, для его решения необходимо пойти дальше анализа практики применения экологического права. В связи с этим автор напоминает, что во всех странах-участницах судебная система достаточно консервативна и менее всего подвержена внедрению права ЕС. При таком положении дел введение европейских судов первой инстанции будет понято лишь в некоторых странах-участницах. Скорее всего, эти институты создадут серьезные проблемы в национальных судебных системах. Еще одна проблема возникнет с компетенцией данных судов. В настоящее время, когда около двух третей всех дел инициируется Европейской комиссией и десять процентов дел, попадающих в Комиссию, приводят к использованию формальных процедур, возникают вопросы о том, какие дела должна быть отнесены к компетенции децентрализованных судов, какие категории дел следует относить к подсудности таких децентрализованных судов. Даже если благодаря принятию Орхусской конвенции <*> доступ к правосудию станет более свободным, не следует обнадеживаться. В основе каждого дела в любом случае находится индивидуальный интерес. Большая часть из 600 поступающих ежегодно в Суд дел по вопросам экологии спровоцирована индивидуальным интересом той или иной стороны (с. 95). Ситуация разительно отличается при рассмотрении жалоб, инициируемых экологическими группами в защиту интересов иных лиц. Однако количество таких дел будет ограничено по причинам личных и финансовых ресурсов таких групп, стоимостью и продолжительностью судебных процедур и иными барьерами на пути к правосудию. -------------------------------- <*> См.: Дубовик О., Разбаш О. и др. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. М.: РРЭЦ, 2003.

Таким образом, полагает Л. Кремер, если создание децентрализованных экологических центров будет иметь свой результат, то пока не следует учреждать децентрализованные суды по вопросам окружающей среды. Возможно, в создании таких судов более успешными будут суды по торговым знакам или конкуренции, социальным вопросам или вопросам выпуска товаров. Экологическую политику не следует принимать в качестве аргумента для создания таких судов и развития в данном направлении. Глава 7 "Расширение ЕС и его последствия для европейского экологического права", автором которой является профессор Католического университета (Будапешт) Гьюла Банди (Gyula Bandi), посвящена анализу подхода ЕС к переходным мерам для вновь вступивших в Союз государств <*>. Эти меры, принимаемые новыми членами и странами-кандидатами на вступление, можно свести к восприятию рамочного законодательства Сообщества (включая право на доступ к информации и обеспечение защиты окружающей среды); проведению мер, направленных на вступление в международные соглашения, стороной которых является Сообщество; участию в уменьшении глобального и трансграничного загрязнения; разработке и совершенствованию законодательства по защите окружающей среды (направленного на сохранение биологического разнообразия); обеспечению функционирования внутреннего рынка, т. е. стандарты товаров (с. 99). Так как переходные меры должны носить ограниченный временный характер, ЕС подчеркивает с самого начала переговоров, что переходные меры не заменяют имплементации многих предписаний, таких, как рамочное законодательство или новации. -------------------------------- <*> Напомним читателям, что с 1 мая 2004 г. в Европейский Союз вступило 10 государств, в том числе Венгрия, Чехия, Словакия, Литва, Латвия, Эстония и др. Продолжается переговорный процесс о вступлении в него Болгарии и Румынии, обсуждаются условия вступления Турции.

Г. Банди рассматривает вопрос об импорте экологической политики и права ЕС, подчеркивая, что основной вопрос, возникающий при вступлении новых стран в ЕС (Венгрия, Чехия, Босния и Герцеговина), таков: как адаптировать национальное экологическое законодательство к существующим европейским положениям (с. 100)? Иногда уровень внутреннего законодательства соответствует или даже выше европейского, но обычно ситуация обратная. Автор ставит и вопрос о том, нужны ли в связи с принятием новых членов изменения на уровне ЕС. Он полагает, что существующие национальные политические системы свидетельствуют о том, что новые члены ЕС и страны-кандидаты следуют существующему европейскому законодательству. Для заполнения пробелов в национальном законодательстве автор считает целесообразным использование методов саморегуляции и самоимплементации. При этом необходимость установления более строгих мер, чем те, которые существуют во вступающих в ЕС странах, является составной частью процесса переговоров, хотя такие случаи достаточно редки. С точки зрения автора, не следует вносить изменения в Договор по указанному вопросу. Но когда речь идет о праве на защиту окружающей среды, значение которого возросло (с. 109), первейшей обязанностью государства является соблюдение экологических прав человека. Несомненно, что не только государство, но иные субъекты должны обеспечивать право отдельных лиц на защиту окружающей среды. Его значение отмечается в Хартии прав человека, однако, по мнению автора, уровень регулирования прав пока недостаточен. Таким образом, вступающим странам рекомендуется: признать, что право на окружающую среду - это основное право, а не специальное; использовать выражение "право на защиту окружающей среды" совместно с указанием на настоящие и будущие поколения; ссылаться на обязательства ЕС и стран-участниц по защите данного права; ссылаться на обязанность всех действующих субъектов соблюдать указанное право. Объем рецензии не позволяет более подробно осветить аргументацию высказанных авторами предложений, но, по крайней мере, дает возможность российским специалистам оценить, как и какие вопросы решаются ныне европейской эколого-правовой доктриной, судебной практикой и законодателями в рамках ЕС в целом и отдельных его членов. На наш взгляд, складывающиеся тенденции должны учитываться и в отечественной правотворческой и правоприменительной практике, даже если они нехарактерны для развития российского экологического права. Обсуждение же поставленных в книге вопросов в научной среде, возможно, поможет разрешить некоторые спорные или недостаточно исследованные проблемы, например, о разделении полномочий Федерации и ее субъектов, о возможности организации специальных экологических судов в России, о гармонизации отдельных сегментов экологического законодательства с европейскими стандартами, об усиление экологической политики в стране и другие.

Название документа