Исполнение решений Европейского суда по правам человека: современные проблемы теории и практики

ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Б. А. ЕДИДИН

Едидин Б. А., преподаватель кафедры теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия.

Анализ правоприменительной практики и научной литературы свидетельствует о необходимости теоретической разработки и законодательного закрепления процедуры исполнения решений судов о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ или законам <*>. Требуется теоретическое и философское определение момента и последствий признания нормативного правового акта неконституционным, незаконным или противоречащим нормам и принципам международного права, а также установление ответственности за неисполнение решений судов. -------------------------------- <*> При этом сегодня очень остро стоит вопрос об исполнении решений не только национальных судов, но и международных, в частности, Европейского суда по правам человека.

В соответствии с положениями статей 3 и 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" одним из основополагающих принципов построения судебной системы является обязательность судебных постановлений. В частности, в статье 6 названного Закона установлено, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории страны. Согласно статье 7 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации, - аналогичные положения закреплены в статье 13 ГПК РФ. Статьями 79, 80, 87 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлена юридическая сила решения Конституционного Суда РФ, а также порядок внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, признанные неконституционными. Кроме этого, конституционный принцип разделения государственной власти категорически запрещает пересмотр судебных решений органами законодательной или исполнительной власти, при этом решение суда может быть пересмотрено только вышестоящим судом в рамках существующей судебной системы. Основания, процедура, последствия и иные аспекты пересмотра любого судебного решения строго регламентированы в процессуальных кодексах и других федеральных законах (ч. 4 ст. 27 Закона о судебной системе). Другим средством обеспечения эффективности выполнения решений судов по делам о проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов является установление ответственности за неисполнение судебных решений. Законодательством предусматривается уголовная и конституционная ответственность за неисполнение решений судебных органов. Так, статья 315 Уголовного кодекса РФ устанавливает наказание за "злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению". Статья 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве мер конституционной ответственности предполагает отрешение должностных лиц субъектов Федерации от должности по решению Президента Российской Федерации в случае уклонения последнего от исполнения решений суда и от изменения или отмены нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Однако применение уголовной ответственности за неисполнение решений о признании нормативных правовых актов и их отдельных положений в качестве обеспечительной меры исполнения соответствующего решения неэффективно и практически не реализуемо, на наш взгляд, по нескольким причинам. Во-первых, решения по делам о проверке законности и конституционности нормативных правовых актов по самой своей природе значительно отличаются от иных решений судов - приговоров по уголовным делам, по делам о присуждении и т. п., поскольку непосредственно признание нормативного правового акта незаконным или неконституционным не создает и не предоставляет гражданину какое-либо благо. Во-вторых, проверка законности нормативных правовых актов - это форма существования связей между элементами системы органов государственной власти, способ саморегуляции системы, обеспечивающий ее стабильность и целостность, указанное решение всегда связано с осуществлением публичных правоотношений между органами государственной власти, что предполагает не связи "управления и подчинения", а прямые и обратные координационные связи, направленные на межведомственное взаимодействие элементов системы органов государственной власти. В этой связи, наряду с установлением приоритетной, на наш взгляд, конституционной формы ответственности требуется четкое установление механизмов исполнения судебных решений. Именно закрепление и совершенствование процедуры исполнения решений судебных органов в наибольшей степени отвечает принципам организации системы органов государственной власти правового государства. В связи с процессами интеграции и глобализации в последнее время все острее встает вопрос исполнения решений Европейского суда по правам человека. В статье 46 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусмотрена обязанность государств, подписавших Конвенцию, исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. Эта обязанность возлагается на все органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем практика правоприменения выявила ряд вопросов, связанных с данным положением. В частности, на наш взгляд, требуют научной проработки и законодательного разрешения вопросы: - определения сроков и механизмов устранения из правовой системы актов, признанных Европейским судом по правам человека, противоречащими Конвенции и протоколам к ней; - определения порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским судом по правам человека противоречащими Конвенции и протоколам к ней. Необходимо отметить, что существует еще одна теоретическая проблема - значение решений Европейского суда по правам человека, содержащих толкование положений Конвенции, в которых не является стороной Российская Федерация. На наш взгляд, современное состояние идеи неотъемлемых прав и основных свобод человека требует от органов государственной власти обязательного учета данных решений. В этой связи большое значение приобретает информационная, разъяснительная и просветительская работа высших судебных органов, своевременное обеспечение судей аналитическими материалами, судебными решениями, а также обеспечение проведения повышениях их квалификации с целью обучения последних навыкам применения решений Европейского суда в практической деятельности. Исследуя природу решений Европейского суда по правам человека, можно прийти к выводу, что по своему содержанию и влиянию на правовую системы они стоят в одном ряду с решениями Конституционного Суда РФ. Как известно, решения Конституционного Суда РФ окончательны, обжалованию не подлежат и не могут быть пересмотрены, в том числе и по исключительным обстоятельствам; законы и нормативные акты либо их части, признанные неконституционными, утрачивают свою силу. Однако в отличие от решений Конституционного Суда РФ, порядок исполнения и ответственность за неисполнение которых установлены Федеральным конституционным законом, решения Европейского суда по правам человека не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне. Естественно, что такая ситуация может в ближайшей перспективе привести к снижению эффективности защиты прав и свобод граждан Российской Федерации в Европейском суде по правам человека. С точки зрения теории права решения Европейского суда по правам человека, которыми устанавливается несоответствие нормативных правовых актов положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязательны для России и содержат правоположения, обязательные для исполнения в данном конкретном деле (ad hoc) и подлежащие учету при внесении изменений в законодательства. В целях законодательного и организационного обеспечения исполнения решений Европейского суда по правам человека предлагаем использовать механизм, закрепленный в новой редакции статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", суть которого заключается в том, что если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, либо из решения вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, то на соответствующие государственные органы и должностных лиц возлагается обязанность по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ. Так, Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Европейского суда вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и(или) дополнений в закон, в отношении которого или его части принятым решением Европейского суда установлено, что он или его отдельные части недопустимо ограничивают общепризнанные права и свободы человека. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Европейского суда отменяют свои нормативные акты и принимают новые либо вносят изменения и дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Законодательный (исполнительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев после опубликования решения Европейского суда вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, отменяет признанный неконституционным закон, принимает новый закон или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и дополнения в региональный закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта РФ вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти не позднее двух месяцев после опубликования решения Европейского суда в Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Европейского суда отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Европейского суда законодательным (представительным) органом государственной власти либо высшим должностным лицом не будут приняты названные меры, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством. Соответствующие положения могут быть использованы и закреплены в Федеральном законе "Об исполнении решений Европейского суда по правам человека", в котором следует также установить виды ответственности за неисполнение данных решений, а также возложить их на Президента Российской Федерации как гаранта Конституции РФ. Что касается определения порядка пересмотра судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским судом по правам человека противоречащими Конвенции и протоколам к ней, то в соответствии с пп. 7 статьи 311 установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, является основанием для пересмотра судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Уголовно-процессуальный кодекс в статье 413 относит к новым обстоятельствам, являющимся основанием для возобновления производства по делу, установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела. В Гражданском процессуальном кодексе порядок пересмотра судебных решений в связи с установленными нарушениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод не установлен. В целом, анализ процессуальных кодексов позволяет сделать вывод об очевидной несогласованности нормативных правовых актов в сфере, регулирующей, по сути, сходные правоотношения. Можно констатировать и наличие значительных пробелов, связанных с полным отсутствием правовых норм в Гражданском процессуальном кодексе РФ и отсутствием положений, допускающих отмену или пересмотр всех судебных решений, основанных на актах, признанных Европейским судом по правам человека нарушающими Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В частности, предусмотренный АПК РФ механизм пересмотра судебных решений и закрепленный в УПК РФ механизм возобновления производства по делу допускают возможность применения соответствующих правовых норм только на основании обращений тех граждан и организаций, по делам которых Европейский суд выносил непосредственные решения. Граждане и организации, в отношении которых принимались судебные решения на основе несоответствующих Конвенции о защите прав человека и основных свобод нормативных правовых актов, фактически лишаются возможности защиты своих прав. На наш взгляд, в этом случае принятие Европейским судом по правам человека решения в отношении Российской Федерации должно стать основой для пересмотра или отмены судебных решений, вступивших в законную силу в порядке надзора в соответствии со статьей 304 АПК РФ. В этой связи следует дополнить статью 304 новым подпунктом 4, устанавливающим в качестве основания для отмены или изменения вступившего в законную силу судебного акта случаем: "если судебный акт принят на основе нормативного правового, нарушающего положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что установлено решением Европейского суда по правам человека". Аналогичные изменения должны быть внесены и в статью 387 ГПК РФ. Другим важнейшим теоретическим и, прежде всего, практическим вопросом при осуществлении судами нормоконтроля является определение момента, с которого нормативный акт, не соответствующий Конституции РФ, федеральному законодательству, нормам и принципам международного права, не подлежит применению или не действует. При решении указанного вопроса возможны следующие варианты: нормативный правовой акт, не соответствующий федеральным законам и Конституции РФ, не подлежит применению и не действует с момента принятия, с момента вступления решения суда в силу либо с момента, определяемого судом через какое-то время после вступления решения суда в силу. В законодательстве и практике правоприменения доминирующей является точка зрения, согласно которой акт не подлежит применению и не действует с момента принятия соответствующего решения суда. В результате суд, признавая неконституционность или незаконность того или иного законодательного акта, а, следовательно, его фактическую ничтожность, все-таки допускает реальное действие этого нормативного правового акта, который так или иначе нарушает права и свободы граждан. Тем самым как бы допускается возможность неабсолютной защиты прав граждан от незаконных актов органов государственной власти. Для разрешения указанной теоретической и законодательной проблемы интересным представляется подход профессора В. В. Ершова. По мнению ученого, при решении вопроса об определении момента утраты силы незаконных и неконституционных нормативных правовых актов необходимо использовать механизм, предусмотренный в ГК РФ <*>. В частности, в соответствии со ст. 12 ГК РФ в случае принятия государственным органом или органом местного самоуправления акта, противоречащего нормативным правовым актам, имеющим более высокую силу, граждане по своему усмотрению могут выбрать следующие способы защиты: -------------------------------- <*> Ершов В. В. Теоретические и практические проблемы разрешения административных споров // Судебное рассмотрение административных дел: Правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002.

- признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; - неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (ad hoc - для данного конкретного дела). При этом ГК РФ, предусматривая возможность заключения гражданами и юридическими лицами сделок, несоответствующих требованиям законодательства, определяет последствия их заключения. Выделяются два вида недействительных сделок - оспоримые и ничтожные. В силу ст. 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий и недействительна с момента ее совершения, и лишь в некоторых случаях, если из содержания оспоримой сделки вытекает, что она может быть прекращена только на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время. Не соответствующие требованиям закона или иных правовых актов сделки ничтожны в силу ст. 168 ГК РФ, недействительны с момента совершения независимо от признания их таковыми судом и не влекут каких-либо правовых последствий с момента совершения (ст. ст. 12, 166, 168 ГК РФ). В результате совершения ничтожных сделок отношения сторон возвращаются в первоначальное положение (судом производится двухсторонняя реституция). Вопрос недействительности ничтожных сделок не рассматривается, поскольку они недействительны уже в силу их совершения - суд лишь применяет последствия недействительности ничтожной сделки <*>. Применение к противоречащим Конституции и иным актам более высокой юридической силы аналогичных правил, признание их недействительными с момента издания, на наш взгляд, вполне обоснованно. При такой ситуации, с одной стороны, исключается возможность действия акта, несоответствующего законодательству. С другой стороны, обеспечивается реализация принципа разделения государственной власти, поскольку суды не отменяют нормативные правовые акты, выступая в качестве негативного законодателя, а лишь подтверждают факт несоответствия нормативного правового акта законам и определяют последствия соответствующего решения. -------------------------------- <*> Сухарева Н. В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития. М.: РАП, 2002.

Название документа