Федерализм и его институциональный аспект в Конституционном Договоре Европейского Союза (проблема разграничения законодательных полномочий)

ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕГО ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ В КОНСТИТУЦИОННОМ ДОГОВОРЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

ПРОБЛЕМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Р. Ю. ЗЕЛЕНОВ

Зеленов Р. Ю., аспирант Института государства и права РАН.

Многие ученые, философы и общественные деятели, люди разных взглядов и различных убеждений сходятся в одном - формы общественных организаций должны быть гибкими, децентрализованными и отражающими дух и метод федерализма <*>. Если проследить развитие интеграционных процессов в Западной Европе, можно прийти к выводу, что с самого начала были сформулированы и выдвинуты три основных подхода и, соответственно, три организационные модели построения Европейских сообществ, а затем и Европейского Союза (ЕС). Первый подход состоит в том, чтобы до конца использовать модель международной организации, строить отношения на базе международного права. Второй подход - движение к федералистской модели, что подразумевает усиление государственных, наднациональных черт в организационной структуре и праве сообществ. Третий подход основывается на идеях конфедерализма. Со временем они стали более отработанными, впитали в себя накопленный опыт и получили дополнительные аргументы в свою пользу. Сегодня эти подходы и основанные на них организационные модели определяют содержание и характер споров, ведущихся вокруг выбора путей европейской интеграции на каждом ее этапе <**>. -------------------------------- <*> Сиджански Д. Федералистическое будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998. С. 402. <**> См.: Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 2000. С. 15 - 16.

Использование термина "федерализм" для описания одного из видений будущего ЕС может быть не совсем удачным <1>. Одной из самых известных федеральных систем являются Соединенные Штаты Америки <2>, вследствие этого понятие федерализм может ассоциироваться с представлениями об Объединенных Штатах Европы как едином государстве <3>. Как правило, сторонники федералистского подхода рассматриваются как "радикалы", защищающие быстрый переход к суверенным Соединенным Штатам Европы, что предполагает потерю суверенитета государств-членов Союза <4>. Но едва ли это то, что понимают под этим словом сами федералисты. В ЕС федерализм рассматривается как один из способов для достижения цели в виде объединенной Европы. Предполагается, что Единое центральное правительство будет нести ответственность за основные виды деятельности, обычно выполняемые федеральными властями: внешняя политика, защита и безопасность, внутренняя торговля и представительство в международных организациях и т. д. <5>. -------------------------------- <1> "Legitimacy, Effectiveness and Federalism. On the Benefits of Ambiguity" (2002) in H. Bakvis and G. Skogstad, eds. Canadian Federalism: Performance, Effectiveness, Legitimacy (Oxford University Press). P. 17 - 20. <2> Watts R. (1999) Comparing Federal Systems (Montreal, McCill Queen's University Press). P. 107 - 110. <3> Лауреат Нобелевской премии по экономике Джеймс М. Бьюкенен поддержал идею конституционной целесообразности для Европы. Приводя в качестве примера уроки США, он утверждал, что идея федерализма, разнообразия между сотрудничающими сообществами, разделенными суверенитетом, а также идея эффективного распределения политической власти с учетом установленных ограничений воплощена в надежных конституционных гарантиях и может стать для Европы предвестником сказочного века. <4> См.: Jo Shaw Law of the European Union / Pilgrave Law Masters / London 2000. P. 10. <5> См. подробнее: Buchanan, James M. (1995) "Federalism as an ideal political order and an objective for constitutional reform", Publius: The Journal of Federalism, 25/2. P. 19 - 27.

Термин "федерализм" никогда не появлялся в учредительных договорах, хотя он и был предложен для включения в открывающую статью Договора о Европейском Союзе, когда он впервые принимался в 1991 году <*>. Как основа для доктринального подхода к изучению Европейской интеграции, федерализм наиболее часто используется в попытках объяснить природу правопорядка ЕС, в котором "конституциализация" договоров, осуществленная ЕС Судом ЕС, создала нечто, близкое к федеральному правопорядку, в котором правовые нормы ЕС являются первичным источником права <**>. Нельзя сказать, что споры, связанные с выбором основного подхода и, соответственно, организационной модели интеграции, закончились полной победой одних и сокрушительным поражением других взглядов. В принятых решениях попеременно отражались то те, то иные воззрения на интеграцию, ее масштабы и формы, а нередко наблюдалось взаимопереплетение таких воззрений <***>. -------------------------------- <*> По требованию делегации Великобритании из проекта этот термин был изъят. См. подробнее: Сиджански Д., цит. источник. С. 192. <**> См.: Wallance, W. (1994), Regional Integration: The West European Experience, Washington, DC: The Brookings Institution. P. 127 - 129. <***> См.: Топорнин Б. Н., цит. источник. С. 17.

Дебаты о будущей форме ЕС приобретают всю большую актуальность. В настоящее время процесс развития ЕС находится в своей переломной точке. В декабре 2000 г. на встрече в Ниццах главы государств и правительств 15 государств-членов достигли соглашения о пересмотре Договоров. На заседании Европейского Совета, открывшегося 15 декабря 2001 г. и проходившего в г. Лаэкен (Бельгия), была принята Декларация о будущем Европейского Союза <1>. В документе была поставлена цель создания более демократичного, более прозрачного и более эффективного Союза и подготовки Конституционного ответа на ожидания народов Европы. Там же Европейским Советом был принят мандат для 105 членов Конвента и их заместителей под председательством Жискар де Эстена, перед которыми была поставлена задача по подготовке текста Конституционного Договора <2>. После года работы Конвент достиг консенсуса по вопросу о направлении проекта Конституционного Договора Европейского Союза Европейскому Совету <3>. Председатель Конвента 20 июня 2003 г. передал результаты его работы Европейскому Совету, проводившемуся в г. Фессалоники (Греция) <4>. -------------------------------- <1> Declarations Adopted By The Conference Declaration on the future of the Union Official Journal С 080, 10.03.2001 P. 0085 - 0086. <2> В состав Конвента входили 16 представителей от Европейского парламента, 32 представителя от национальных парламентов, 15 представителей правительств государств-членов, 2 представителя Европейской Комиссии, 26 представителей от парламентов стран-кандидатов и 13 представителей от их правительств. См. подробнее: Laeken European Council: Presidency conclusions-extracts, 15.12.2001 http://www. europa. eu. int/futurum/documents/off-text. <3> См. подробнее: Norman Peter The Accidental Constitution, published by EuroComment. London, 2003. <4> Presidency Conclusion. Thessaloniki European Council. 19 and 20 June 2003.

Текст, предложенный Конвентом, являлся проектом и призван был служить в качестве основы для работы Межправительственной конференции <*>, в которой принимают участие представители правительств государств-членов, Европейского парламента и Европейской комиссии. Первое заседание Конвента было проведено 28 февраля 2002 г. Работа продолжалась в течение примерно 15 месяцев и проводилась в виде пленарных сессий, которые продолжались два или три дня, включая одну или две ежемесячные встречи, проводившиеся в Брюссельском здании Европейского парламента. В начале работы выяснилось, что федералисты представляют собой большинство, с Германией, Бельгией и Францией, с одной стороны, и Великобританией, Швецией и Данией, странами, которые фактически являлись единственными сторонниками антифедералистских взглядов - с другой. Было сделано несколько отличных друг от друга предложений о возможной будущей форме устройства ЕС <**>. Кратко рассмотрим основные аспекты федералистского подхода к будущему европейской интеграции, который был представлен в предложениях Германии и Франции. -------------------------------- <*> После создания Европейского Союза изменения во все учредительные документы вносятся на основе единой процедуры, закрепленной в статье 48 Договора о ЕС. В соответствии с данной статьей договоры, на которых основан Союз, могут быть изменены Межправительственной конференцией представителей правительств государств-членов. <*> См.: Quoted in Europe in the New Century: Visions of An Emerging Superpowe / ed. Robert J. Guttman (Rienner, 2000). P. 22 - 23.

Немецкие официальные лица (Герхард Шредер, Йошка Фишер и Йохан Рау) стояли на позициях федералистского подхода к реформе ЕС. По мнению Герхарда Шредера, национальные правительства должны были проявлять больше заботы о защите национальных прерогатив <*>. Он предполагал, что позиция Европейского парламента может быть усилена, и он должен иметь исключительное право принимать окончательные решения по всем статьям европейского бюджета. Вторую палату Парламента должен был образовывать Совет министров в качестве сильного законодательного органа. Больше полномочий, в частности исполнительных, должно было быть передано Европейской комиссии. Он пояснил, что европейская федерация должна быть учреждена именно для борьбы против глобализации и для эффективной защиты суверенитета национальных государств и культуры. -------------------------------- <*> См. подробнее: "Closely involving citizens and parliaments", declaration by the Federal German Chancellor Gerhard Schroder - 14.06.2001.

Федеральный президент Германии, Йошка Фишер, предлагал исключительно федералистские решения <*>. Фишер видел Европу с сильными законодательными и исполнительными органами и с федеральным президентом, который должен был иметь относительно слабые полномочия по сравнению с ролью национальных правительств в будущей Европейской федерации. Делегаты от национальных парламентов образовывали первую палату. Вторая палата Европейского парламента должна была быть построена по принципу Бундесрата - нижней палаты немецкого парламента, в которой заседают представители Земель. Нижняя палата представляет граждан Европы, а верхняя - европейские государства. По мнению Фишера, только федерация в состоянии сохранить европейский мир и стабильность. -------------------------------- <*> См.: From Confederacy to Federation - Thoughts on the finality of European integration. Speech by Joschka Fischer at the Humboldt University - Berlin, 12.05.2000.

Официальные лица Франции предлагали создать "Федерацию национальных государств" <*> и усилить существующие Европейские институты посредством открытого федералистского подхода, суть которого имела не столь федералистский характер как инициативы Германии <**>. Согласно предложению Франции Европейский Совет должен сохранить свое значение в принятии решений на европейском уровне. Создание новой палаты Европейского парламента будет непродуктивно по причине частичного совпадения компетенции Европейского Совета и Европейского парламента, а также из-за возможной избыточности и появления такого явления, как бюрократизация европейских институтов. -------------------------------- <*> См. дополнительно: A Federation of Nation States or a Federal State? - Charles Leben http://www. jeanmon-netprogram. org. <**> См.: Extracts from a speech given by Jacques Chirac, President of the French Republic in the German Bundestag - Berlin, 27.06.2000.

Важным дополнением к французскому подходу было видение будущего ЕС, предложенное Валери Жискар Де Эстеном <*>. Европа подошла к завершению одного процесса и началу нового. Обновленную Европу он не рассматривал ни как федеративное государство, ни, в отличие от французских государственных деятелей, как "Федерацию национальных государств". Делать акцент на значимости национальных государств в существующей в настоящее время чувствительной ситуации, в которой находится Европа, непродуктивно и неэффективно для дальнейшего развития. -------------------------------- <*> См. Tuesdays for Europe debate on the future of the European Union: record of the hearing of Valery Giscard d'Estaing at the French National Assembly's Delegation for the European Union (open to all MPs and the press). Guest: President - Paris, 23.10.2001.

Лагерь федералистских сил в расширении видит исторический шанс для повышения уровня безопасности и мира, как возможность "завершения строительства" Европы, что подразумевает Европейскую Федерацию. Федералисты настаивали на значительном ограничении права вето отдельных государств-членов по решениям, принимаемым в рамках ЕС. Они требовали принятия Конституции, основанной на юридически обязательной Хартии основных прав, усиления общей внешней политики и политики безопасности, развертывания общеевропейской системы уголовного судопроизводства, а также расширения полномочий Европейского парламента и Европейской комиссии. Определенного внимания заслуживает проект, предложенный Великобританией, в котором наиболее ярко была сформулирована антифедералистская позиция. Предложение Тони Блэра по устройству Европы демонстрирует жесткий межправительственный подход к европейским делам <*>. По его мнению, ЕС есть нечто большее, чем международная организация, но это еще не государство: оно по-прежнему должно черпать свои истоки в национальных демократиях, представители которых возглавляют европейские институты, как это происходит в Совете министров и Европейской комиссии. Кроме того, Европейский парламент должен иметь верхнюю палату, что позволит избежать демократического дефицита, который существует в европейской политике. С новой палатой Европа будет значительно более близка к своим гражданам, а Европейский парламент в глазах общественности будет казаться чем-то очень похожим на их национальные институты. С другой стороны, роль Европейской комиссии должна быть усилена, но не путем создания исключительно исполнительного органа, а в качестве стража договоров. Также Европейский парламент должен сохранить свои законодательные полномочия, но не в том значении, которое используется применительно к национальным парламентам, поскольку ЕС это не федерация и Европарламент не имеет достаточно силы для осуществления данной функции. Так, верхняя палата будет решать противоречия между европейским уровнем принятия решений и уровнем национальных государств. -------------------------------- <*> См.: Message from Tony Blair, Prime Minister of the United Kingdom, 03.04.2001.

В позиции Великобритании мы можем наблюдать продолжение элитарного подхода к принятию общеевропейских решений, согласно которому роль Европейского Совета должна быть усилена. Как следствие, усилится и имплементация решений, что будет находиться в противоречии с французскими исходными предложениями по тому же вопросу и предполагает продолжение существующей практики по принятию и имплементации решений "наверху". Тони Блэр считал, что европейцы не заинтересованы в том, чтобы знать тонкости процесса принятия решений или механизмы функционирования европейских институтов. Если мы рассмотрим британскую позицию относительно реструктуризации европейских институтов или ЕС в целом, мы сможем увидеть весьма насущные противоречия между британской, с одной стороны, и франко-германской осью - с другой. Из всех предложений проект, предложенный Германией, содержал наибольшее количество федеральных элементов и призывал к усилению Парламента и Комиссии. Французский подход предполагал создание "федерации национальных государств". Говоря о текущей роли Европейского парламента, можно присоединиться к позиции, занимаемой Великобританией по этому вопросу. Представляется, что Парламент не "вооружен" достаточными навыками для того, чтобы самостоятельно разрабатывать и принимать общеевропейские законы и особенно бюджет Европейского Союза. Как это было отмечено ранее, по результатам деятельности Конвента о будущем Европы единогласно был принят проект Конституционного Договора о Европейском Союзе <1>. На проходившей с 17 по 18 июня 2004 г. в г. Брюсселе Межправительственной конференции в составе глав государств и правительств было достигнуто принципиальное согласие по тексту Конституционного Договора о Европейском Союзе <2>. Договор должен пройти процедуру ратификации в национальных парламентах государств-членов в соответствии с их конституционными положениями или быть принятым путем проведения референдума и вступит в силу как международный договор <3>. На практике федералистский проект не был реализован. Председатель Конвента Жискар де Эстен отметил, что идея создания единого Европейского федерального государства, которое, конечно же, проглотит отличительные черты государств-членов и которую поддерживали отдельные лица в начале работы, была постепенно оставлена как неподходящая для структуры новой Европы <4>. -------------------------------- <1> Draft Treaty establishing a Constitution for Europe Official Journal С 169, 18/07/2003 P. 0001 - 0105. <2> Note from Presidency to Delegations 18 June 2004 CIG 85/04. <3> Статья 313 Договора о ЕС. <4> См.: Устный доклад Председателя, представленный на Европейском Совете в Тессалониках 20 июня 2003 г. Thessaloniki, 20.06.03; SN 173/03; Ley/JF/ved. P. 10.

Федерализм - это не одно единственное решение, это целый ряд решений по таким вопросам, как разделение полномочий и связи между уровнями управления <*>. Представляется, что поднимая вопрос о европейском федерализме, более перспективно говорить не о будущем "Федерации национальных государств", но рассматривать федерализм как способ решения тех или иных задач, возникающих перед Европейским Союзом. Термин "федерация" из лексикона руководителей ЕС просто изгнан, однако элементы федерализма с самого начала были заложены в механизм принятия решений в первых Европейских сообществах и сохраняются в нем по сей день <**>. -------------------------------- <*> См.: Hesse, J. and V. Wright (1995) Federalizing Europe?: The Costs, Benefits and Preconditions of Federal Political Systems. (New York, Oxford University Press). P. 95 - 96. <**> Выступление Ю. А. Борко, руководителя Центра исследований европейской интеграции Института Европы РАН на Международной конференции, проведенной Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) "Российское государство в контексте европейского федерализма" 30 - 31 октября 2000 г. (г. Москва).

Одной из важнейших составляющих федеративного устройства является принцип разделения властей, который предусматривает, что законы принимаются парламентом, представляющим законодательную власть, исполнение законов и текущее управление возлагаются на органы исполнительной власти (президент, правительство и т. д.), споры между двумя ветвями власти разрешаются независимым судом, т. е. судебной властью. Принцип разделения властей рассматривается только как один из основных составляющих федерализма, один из его методов. В рамках данной статьи не ставится цель по всестороннему изучению особенностей принципа разделения властей в Европейском Союзе, применительно к которому более корректно говорить о разделении полномочий <*>, тем не менее представляется, что в значительной мере данная специфика нашла свое отражение в механизме принятия юридически обязательных решений. -------------------------------- <*> См. подробнее: Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 2001. С. 316 - 318.

Рассмотрим механизм принятия решений и на примере осуществления законодательных полномочий институтами Европейского Союза, исследуем отступления от классического принципа разделения властей, допущенные в тексте Конституционного Договора. Деятельность Евросоюза будет обеспечиваться единой институциональной структурой, которую образуют: Европейский парламент, Европейский Совет, Совет министров, Европейская комиссия, Суд Европейского Союза <*>. Законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Союза. За исключением особо оговоренных случаев, Европейские законы и Европейские рамочные законы <**> будут приниматься на основе предложения Комиссии совместно с Европейским парламентом и Советом министров в соответствии со стандартной законодательной процедурой в том виде, как она определена в статье III-302 Конституции. Процедура предусматривает проведение по проекту решения трех чтений. -------------------------------- <*> Статья 18 Конституции. <**> Европейский закон является нормативным актом общего действия. Он будет обязателен во всех своих частях и непосредственно примениться во всех государствах-членах. Европейский рамочный закон будет нормативным актом, обязательным в отношении результата, который должен быть достигнут в тех государствах-членах, которым он адресован, но при этом предоставлять национальным властям абсолютную свободу в выборе форм и способов достижения такого результата.

В первом чтении проект решения рассматривается Европарламентом, который должен принять свою позицию по проекту решения в первом чтении и направить ее в Совет министров. Совет может утвердить позицию Европейского парламента, в этом случае решение считается принятым, в противном случае он должен принять собственную позицию в первом чтении и направить ее последнему. Европарламент может утвердить позицию Совета в первом чтении или не рассматривать ее, в этом случае предложенный акт будет считаться принятым, или, действуя большинством своих членов, отклонить позицию Совета министров в первом чтении, тогда проект решения будет считаться отклоненным. Действуя большинством своих членов, он вправе также предложить поправки к позиции Совета. Текст с поправками должен быть направлен Совету министров и Комиссии <*>. Совет может, действуя квалифицированным большинством, утвердить все поправки и решение будет считаться принятым <**>. -------------------------------- <*> Комиссия должна представить свое мнение по представленным поправкам. <**> По поправкам, по которым Комиссия представила негативное мнение, Совет министров должен принимать решение единогласно. См. п. п. 3 - 9 ст. III-302 Конституции.

Второе чтение образует согласительная процедура. В том случае, если Совет отклонит поправки, предложенные Европарламентом, его Председатель по согласованию с Председателем Европейского парламента должен в течение шести недель собрать заседание Согласительного комитета. Во втором чтении, на основе позиций Парламента и Совета министров Комитетом подготавливается совместный текст, в случае неутверждения которого проект решения будет считаться отклоненным <*>. На условиях, изложенных в параграфе 11 статьи III-302, в работе Согласительного комитета может принять участие представитель Комиссии. -------------------------------- <*> Части 10 - 12 ст. III-302 Конституции.

Третье чтение носит факультативный характер. Если Согласительный комитет утверждает совместный текст, то Европарламент, который должен действовать большинством присутствующих членов, и Совет министров, который должен действовать квалифицированным большинством своих членов, могут принять решение в целом в соответствии с совместным текстом. В противном случае предложенный акт будет считаться отклоненным <*>. Если два основных института-участника законодательного процесса не смогут достичь согласия по акту, он не будет принят <**>. -------------------------------- <*> Указанные сроки могут быть продлены максимум на один месяц и две недели соответственно по инициативе Европейского парламента или Совета министров. Пункты 13 - 14 ст. III-302 Конституции. <**> Статья 33 Конституции.

Необходимо отметить, что в целом ряде случаев правом принятия юридически обязательных решений наделены органы, которые в соответствии с классической схемой относятся к иным ветвям власти. Например, в случаях, установленных в статьях 35 и 36, а также когда это предусмотрено Конституцией, Совет министров и Комиссия будут принимать Европейские регламенты или Европейские решения <1>. Европейский Совет, который можно назвать органом политического сотрудничества государств-членов, в случаях, специально предусмотренных Конституцией, будет принимать Европейские решения <2>. Европейские законы и Европейские рамочные законы могут делегировать Комиссии полномочия по принятию делегированных регламентов, предназначенных для дополнения или изменения отдельных незначительных элементов Европейского закона или рамочного закона <3>. Условия применения норм, которые являются предметом делегирования, должны быть четко определены в Европейских законах и рамочных законах, что позволяет сохранять отдельные элементы контроля со стороны государств-членов <4>. -------------------------------- <1> Европейский регламент является ненормативным актом общего действия. Он может быть обязательным как в целом и непосредственно применяться во всех государствах-членах, так и быть обязательным в отношении результата, который должен быть достигнут и при этом оставлять национальным властям абсолютную свободу в выборе форм и способов достижения такого результата. Европейское решение будет ненормативным актом, обязательным во всех его частях. <2> Части 1, 2 ст. 3 Конституции. <3> Часть 1 ст. 35 Конституции. <4> Европейский парламент или Совет министров могут принять решение отменить делегирование; делегированный регламент может вступить в силу только в том случае, если Европейским парламентом или Советом министров не было сделано никаких возражений в течение срока, установленного Европейским законом или рамочным законом (Часть 2 ст. 35 Конституции).

Законодательная инициатива. За исключением тех случаев, когда Конституция не предусматривает иное, законодательные акты Союза могут быть приняты только на основе предложения Комиссии, которая должна направить предложение Европейскому парламенту и Совету министров <1>. Кратко рассмотрим эти случаи. Во-первых, не менее чем один миллион граждан, происходящих из значительного числа государств-членов, могут попросить Комиссию подготовить любое соответствующее предложение по вопросам, по которым граждане считают, что в целях применения Конституции требуется нормативный акт Союза. Европейский закон должен определить положения, вводящие специальные условия и процедуры, требуемые для данной инициативы граждан <2>. Таким образом, в тексте Конституционного Договора впервые предусмотрен механизм, позволяющий гражданам Союза непосредственно принимать участие в принятии решений на общеевропейском уровне. Во-вторых, Европейский парламент, действуя большинством своих членов, может потребовать от Комиссии направить любое соответствующее предложение по вопросам, по которым он считает, что во исполнение Конституции необходимо принять акт Союза. Если комиссия не представит предложение, она должна информировать Европейский парламент о причинах отказа <3>. В-третьих, Совет министров, действуя простым большинством, может потребовать от Комиссии предпринять любое исследование, которое Совет министров посчитает желательным для достижения общих целей, и направить ему любые соответствующие предложения. В том случае, если комиссия не направит предложение, она должна информировать Совет министров о причинах отказа <4>. -------------------------------- <1> Часть 2 ст. III-302 Конституции. Комиссия должна направлять все свои законодательные предложения и поправки к ним (предложения с внесенными поправками) в национальные парламенты государств-членов в то же время, что и законодательному органу Союза (Пункт 3 Протокола о пропорциональности и субсидиарности. Данное положение продублировано в Пункте 2 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе). <2> Часть 4 статьи 46 Конституции. <3> Статья III-234 Конституции. <4> Статья III-248 Конституции.

Активную роль в законодательном процессе Европейского Союза призвана играть Комиссия, большая часть полномочий которой, не считая права исключительной законодательной инициативы, относится к исполнительной ветви власти. Европейский парламент и Совет министров должны направить в Комиссию свои позиции по проекту решения в первом и втором чтениях. Европейский парламент или Совет министров могут запросить мнение Комиссии на протяжении всей процедуры. Комиссия также может представить мнение по своей инициативе. До тех пор, пока Совет министров не примет решение, Комиссия может изменить свое предложение в любой момент на протяжении процедуры, ведущей к принятию акта Союза <*>, данное полномочие является важным элементом права законодательной инициативы. -------------------------------- <*> Часть 2 ст. III-301 Конституции.

Конституционным Договором важная роль в процессе принятия решений отводится национальным парламентам государств-членов. Их участие гарантируется последовательным применением принципов пропорциональности и субсидиарности. Суд ЕС будет иметь юрисдикцию для рассмотрения исков, поданных на основании нарушения законодательным актом принципа субсидиарности, поданных в соответствии с правилами, изложенными в ст. III-270 Конституции государством-членом или заявленным им в соответствии с его правовым порядком, от имени его национального парламента или палаты такового <1>. Конституцией вводятся требования, которым должно соответствовать предложение, подготовленное Комиссией, в частности она должна приводить обоснование того, что ее предложение согласуется с принципами субсидиарности и пропорциональности <2>. Национальные парламенты государств-членов могут направить Председателю Европейского парламента, Совета министров и Комиссии мотивированное мнение о том, согласуется ли законодательное предложение с принципом субсидиарности <3>. В тех случаях, когда мотивированные мнения о том, что предложение Комиссии не согласуется с принципом субсидиарности, составляют по крайне мере одну треть всех голосов, предоставленных национальными парламентами государств-членов и их палатами, Комиссия должна пересмотреть свое предложение <4>. После подобного пересмотра Комиссия может принять одно из следующих решений: поддержать, внести изменения или отозвать свое предложение, она должна обосновать свое решение <5>. -------------------------------- <1> Пункт 7 протокола о субсидиарности и пропорциональности. <2> Необходимо отметить, что Суд ЕС будет обладать юрисдикцией для рассмотрения исков, поданных на основании нарушения законодательным актом принципа субсидиарности, поданных в соответствии с правилами, изложенными в ст. III-270 Конституции, государством-членом или заявленным им в соответствии с его правовым порядком, от имени его национального парламента или палаты такового (Пункт 7 Протокола о пропорциональности и субсидиарности). <3> В соответствии со ст. III-305 Конституции протоколы, приложенные к Договору, будут составлять его неотъемлемую часть. <4> Данный порог должен составлять по крайне мере одну четверть в случае с предложением Комиссии или инициативы, исходящей от группы государств-членов в соответствии с положениями ст. III-165 Конституции по вопросу из области свободы, безопасности и правосудия. <5> Пункт 5 Протокола о субсидиарности и пропорциональности.

Не ставя перед собой цель по всестороннему изучению компетенции Суда ЕС, необходимо отметить, что он будет проверять законность Европейских законов и рамочных законов, актов Совета министров, Комиссии и Европейского центрального банка, иные рекомендации и мнения, а также актов Европейского парламента, которые будут юридически обязательными для третьих лиц. Он будет проверять также законность актов органов или агентств Союза, которые должны обладать юридически обязательным действием для третьих лиц <*>. Если исковое требование обосновано, Суд вправе признать соответствующий акт недействительным. Необходимо отметить, что прецедентное право Суда Европейских Сообществ должно сохраниться в качестве источника толкования права Союза <**>. Все это позволяет говорить о том, что останется неизменной практика, при которой Суд является одним из важнейших правотворческих органов Союза <***>. -------------------------------- <*> Статья III-270 Конституции. <**> Статья IV-3 Конституции. <***> См. дополнительно: Суд Европейских сообществ. Избранные решения / Отв. ред. Л. М. Энтин. М., 2001.

Законодательные полномочия осуществляются не одним, а несколькими институтами на определенных совместных началах. Функция по принятию обязательных нормативно-правовых норм как бы делится между наднациональными органами Союза в лице Европарламента и Комиссии, с одной стороны, и Советом Европейского Союза, представляющего интересы государств-членов, - с другой. Это позволяет говорить о непрекращающемся поиске разумного сочетания между федералистским и межправительственным подходами как при построении институциональной структуры, так и распределении компетенции. Тем не менее подобная практика затрудняет классификацию институтов и установление их принадлежности к той или иной ветви власти. Необходимо отметить определенное усиление позиции Европейского парламента, за институтом, представляющим интересы граждан Союза, закреплены полномочия по дальнейшему развитию конституционных положений, а за Советом министров, представляющим интересы государств-членов, - полномочия по достижению общих целей. Тем не менее реальное распределение законодательной компетенции сможет определить только последующая институциональная практика. Федералистские элементы в развитии сообществ и Европейского Союза заслуживают самого пристального внимания со стороны как теоретиков, так и практиков <*>. То обстоятельство, что принцип разделения властей не был полностью реализован при построении институциональной структуры Европейского Союза, потребовало введение более сложных механизмов сдержек и противовесов по сравнению с аналогичными механизмами, существующими в государствах-членах. Законодательные процедуры предусматривают проведение обязательных консультаций, согласований и т. п. -------------------------------- <*> См. Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 2000. С. 154.

Применительно к законодательному процессу в том виде, как он предусмотрен в Конституционном договоре, можно отметить разнообразные формы участия одних институтов в деятельности других. Так, Совет министров и Европейский парламент, формально не наделенные правом законодательной инициативы, могут воздействовать на процесс подготовки законодательных инициатив. Национальным парламентам государств-членов отводится важная роль в процессе принятия решений, последовательное применение принципов пропорциональности и субсидиарности, даст им возможность влиять на законодательный процесс Союза. Полномочия Суда ЕС, представляющего судебную ветвь власти, позволяют говорить о нем как об одном из важнейших правотворческих органов. Федерализм представляет собой универсальную форму организации многонациональных сообществ, которая более других способна объединить государства, создавая огромные экономические пространства, позволяет сохранить их идентичность и уважать их различия. Если мы обратимся к европейскому опыту построения федерализма, то увидим, что его методы затрагивают в большей или меньшей степени не только конструкцию отдельных европейских стран, но и Европейский Союз в целом. Уже сейчас они являются важной опорой в строительстве будущего единой Европы.

Название документа