Международный договор и не участвующие в нем государства

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР И НЕ УЧАСТВУЮЩИЕ В НЕМ ГОСУДАРСТВА

Д. Г. САМХАРАДЗЕ

Д. Г. Самхарадзе (Институт Государства и права РАН).

На протяжении истории более могущественные государства для достижения своих целей заключали международные договоры, которыми нарушали права и интересы третьих государств помимо их воли. Можно привести многочисленные примеры таких договоров. Отметим лишь некоторые из них: например, англо-французское Соглашение 1904 года о сферах влияния в Марокко - данным Соглашением, вопреки воле марокканского народа, практически оформлялось вмешательство в его внутренние дела; Лондонское соглашение 1906 года, которое было заключено между Англией, Францией и Италией якобы о сотрудничестве в Эфиопии, однако на самом деле данным Соглашением Англия, Франция и Италия разделили сферы влияния в Эфиопии; Соглашение 1916 года (Сайкс-Пико), которое было заключено между Англией и Францией, о разделе азиатской Турции, а также арабских стран - в соответствии с этим Соглашением арабские страны делились на пять зон; американско-японское Соглашение Лансинга-Исии 1917 года о признании со стороны США специальных интересов Японии в Китае; Соглашение, заключенное между Италией, Англией и Францией в 1917 году, которым была определена доля Италии в разделе азиатской Турции. Международные договоры, нарушающие права и интересы третьих государств, заключались и в рамках европейского континента. Мюнхенское соглашение было подписано в 1938 году премьер-министром Великобритании, Франции и фашистскими диктаторами Германии и Италии. Правительство Чехословакии было ознакомлено с текстом лишь на следующий день. Мюнхенское соглашение предусматривало уступку, а на самом деле насильственное отторжение от Чехословакии и передачу Германии Судетской области, а также ряда других районов. Вместе с тем Чехословакия должна была удовлетворить ничем не обоснованные территориальные претензии Венгрии и Польши. В результате реализации Мюнхенского соглашения Чехословакия была лишена около 20 процентов своей территории, где проживала четверть населения страны и где размещалось около половины мощностей тяжелой промышленности. Международные договоры, которые нарушают права и интересы третьих государств, являются неправомерными. Общее правило гласит: международный договор не обязывает третьи государства без их на то согласия. Для третьего государства договор является договором других государств (res inter alios acta). Это общее правило вытекает из римского права: "pacta tertiis nес nocent nес prosunt" (договор не создает ни обязательств, ни прав для третьих). Данный принцип является общепризнанным принципом международного права и основой права международных договоров <*>. -------------------------------- <*> См., например: Анцилотти Д. Курс международного права. Том 1. М., 1961. С. 352; Фердросс А. Международное право. М., 1959. С. 197; Ляхс М. Многосторонние договоры. М., 1960. С. 178; Лукашук И. И. Международный договор и третьи государства // Международное публичное и частное право. 2003. N 5. С. 4.

Третьи государства - это государства, которые не принимали участия в заключении международного договора и не являются его участниками. Участниками международного договора являются только те государства, которые выразили свое добровольное согласие на обязательность для них договора и для которых договор находится в силе. На вопрос относительно третьих государств большинство юристов-международников в общем давали отрицательный ответ, отмечая, что международный договор обязывает только те государства, которые принимали прямое участие в договоре. Например, еще в 1875 году такого мнения придерживался А. Н. Стоянов, отмечая, что международный договор обязателен только для участвующих в договоре государств. "Международный договор, нарушающий права третьих государств, неисполним, так как такое положение противоречит международному праву" <*>. Аналогичное мнение высказывал и Ф. Ф. Мартенс. Он писал, что "международный договор обязывает только стороны в договоре и не может налагать обязательства на те государства, которые не принимали участия в договоре" <**>. -------------------------------- <*> Стоянов А. Н. Очерки истории и догматики международного права. Харьков, 1875. С. 493 - 494. <**> Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Том 1. СПб., 1888. С. 396 - 399. См. также: Гефтер А. В. Европейское международное право. СПб., 1880. С. 168 - 169; Казанский П. Учебник международного права. Одесса, 1902. С. 250; Горовцев А. Некоторые основные вопросы учения о праве в связи с международным правом. Пг., 1916 - 1917. С. 216.

Поскольку международно-правовая норма создается путем соглашения между государствами, она имеет юридическую силу только в отношении тех государств, которые принимали участие в таком соглашении или которые присоединились к нему впоследствии. Если государство не принимало участие в создании определенной нормы или не принимало ее в порядке присоединения или иным путем, то оно не может быть связано такой нормой. В противном случае норма из волевого акта может превратиться в акт, который исходит непосредственно от чужой воли. Справедливо высказывался Г. Даам, что международные договоры покоятся на воле сторон <*>. Только те государства, которые могли выразить свою волю при заключении международного договора, обязываются ею. Равноправие и юридическое равенство субъектов исключает всякую возможность односторонним образом создавать права или обязательства для тех государств, которые не принимали участие в международном договоре <**>. -------------------------------- <*> Dahm G. Vцlkerrecht. Band. 3, Stuttgart, 1961. S. 112. См. также: Шуршалов М. В. Основные вопросы теории международного договора. М., 1959. С. 260. <**> См., например: Оппенгейм Л. Международное право. Том 1. Полутом 2. М., 1949. С. 245; Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 310 - 311.

Аналогичные мнения юристов-международников наглядно свидетельствуют о широком признании принципа нераспространения международного договора на третьи, не участвующие в договоре государства <*>. -------------------------------- <*> См., например: Schwarzenberger G. A Manual of International Law. London, 1947. P. 68; McNair A. D. The Law of Treaties. Oxford, 1961. P. 113; Карпенко И. Н. Некоторые вопросы учения государств в заключении международного договора // Проблемы государства и права на современном этапе. М., 1970. С. 311; Коробова М. А. Расширения сферы действия норм общего многостороннего договора. М., 1983. С. 29; Она же. Юридические основания и обязанности государств, не участвующих в общем многостороннем договоре // Международное право и современность. Тбилиси, 1984. С. 154; Тункин Г. И. Вопросы теории международного права. М., 1962. С. 197.

В основе международного договора и международного права лежит добровольное согласие суверенных государств. Это непосредственно вытекает из принципа суверенного равенства, именно поэтому международный договор обязателен только для его участников. Например, Г. Бальрейх писал, что международный договор есть инструмент автономного установления права. Партнеры выступают при его заключении на основе принципа независимости и суверенного равенства государств, который является структурным принципом современного международного сообщества. Ни одно государство - участник международного договора не может навязывать свои условия по международному договору другому государству <*>. -------------------------------- <*> Ballreich H. Vertrдge Zugunsten und zu Lasten Dritter, Wцrterbuch des Vцlkerrecht. Berlin, 1962. S. 544; Rozakis Ch. L. Treaties and Third States a Study in the Reinforcement of the Consensual Standards in International Law. Stuttgart, t. 35. N 1. 1975. P. 5.

Принцип суверенного равенства положен в основу Организации Объединенных Наций. В Уставе ООН совершенно четко указывается, что "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов" (пункт 1, статья 2). Данный принцип не раз был подтвержден в многочисленных международных договорах и в других международных документах. В частности, следует отметить Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 года, где отмечается, что "все государства пользуются суверенным равенством". В практике Российской Федерации заключенные ею международные договоры часто содержат прямые ссылки на принцип суверенного равенства. Например, в статье 1 Устава Содружества Независимых Государств говорится, что "Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права". Также следует отметить статью 1 Договора о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Чешской Республикой 1993 года. Международный договор - это прежде всего соглашение двух или нескольких государств. Наличие соглашения - это основная особенность международного договора. Данное положение не раз было отмечено Международным судом ООН. Например, в своем решении от 1950 года Суд отмечал, что, "принимая или отклоняя условия заключенного соглашения, стороны в договоре должны быть свободны. Ни одна из сторон не может навязывать свои условия по международному договору другой стороне" <*>. Из данного решения Суда вытекает, что, поскольку третьи государства не выразили свое согласие на его принятие, они не могут быть связаны постановлениями такого международного договора. -------------------------------- <*> ICJ. Reports, 1950. P. 139.

Несмотря на все это, процесс подготовки проекта статей о праве международных договоров в Комиссии международного права проходил не без труда. В указанном проекте английский юрист Дж. Фитцморис попытался раскрыть содержание общего правила, что международный договор не обязывает третьи, не участвующие в договоре государства без их на то согласия. Статья 3, предложенная Дж. Фитцморисом, выглядела следующим образом: "Государство не может относительно соглашения, по которому оно не является стороной: a) нести обязательства или пользоваться правами согласно договору; b) нести ответственность, быть подвергнуто каким-либо обязательствам, или страдать от какого-либо ущерба или неправоспособности либо какого-либо ущемления прав или лишения прав, или быть уполномоченным претендовать на право, на какое-либо преимущество, интерес, выгоду" <*>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1960. Vol. 2. N. Y., 1961. P. 76.

Общий принцип международного права, который Дж. Фитцморис упоминал в статье 3 своего доклада, является фундаментальным принципом права договоров, касающихся вопроса относительно третьих государств. Справедливо указывал и сам Дж. Фитцморис, что "этот принцип является настолько фундаментальным, самоочевидным и известным, что он действительно не требует цитат в его пользу" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 2. P. 84.

Поскольку международно-правовая норма создается путем соглашения между суверенными государствами, она имеет юридически обязательную силу только в отношении тех государств, которые принимали участие в таком соглашении или же присоединились к нему впоследствии. Несмотря на самоочевидный характер принципа, Дж. Фитцморис цитировал некоторые судебные решения, которые подтверждают данный принцип или которые основаны на нем. Например, германские интересы в Польской Верхней Силезии: в своем решении Постоянная палата международного правосудия заявила, что "международный договор создает права или обязательства между государствами, которые являются сторонами в международном договоре; в случае сомнения никакие права не могут быть выведены из этого договора в пользу третьих государств" <*>. Также в деле о свободных зонах Верхней Савойи и района Же Постоянная палата международного правосудия в 1932 году отмечала, что "статья 435 Версальского договора не обязательна для Швейцарии, которая не является стороной по данному договору". -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 2. P. 76.

Также он упоминал решение по делу о Пальмовых островах, касаясь признания права Испании на эти острова. В международных договорах, заключенных ею с другими государствами, арбитр Хьюбер подчеркивал, что, "каково бы ни было толкование международного договора, он не может быть истолкован как ограничивающий права другой, третьей державы". В дальнейшем этот вопрос обсуждался на 733-й сессии Комиссии международного права ООН. В третьем докладе X. Уолдоком была представлена статья 61: договор не создает ни обязательств, ни прав для третьих государств: "Кроме того, как предусмотрено статьями 62 и 63, договор применяется только между участниками договора и: a) не накладывает никаких законных обязательств на государства, которые не являются участниками по договору, или не изменяет никакими способами их законные права; b) не присваивает никакие законные права государствам, которые не являются участниками договора" <*>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1964. Vol. 2. N. Y., 1965. P. 17.

В силу принципа суверенного равенства государств - принцип, который предлагал X. Уолдок в статье 61, - упомянутое правило в международном праве приобрело особое значение. На это указывал и X. Уолдок, отмечая, что "в международном праве это общее правило вытекает из принципа суверенитета и независимости государств" <*>. Аналогичного мнения придерживались и другие члены Комиссии. Например, по мнению М. К. Яссина, данная статья основана на принципе суверенитета, согласно которому права или обязательства не могут возникнуть из международного договора для государств, которые не принимали участия в нем. Об этом же говорили и М. Ляхс, Т. О. Элайас, М. Бартош <**>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 2. P. 18. <**> Yearbook of the ILC, 1964. Vol. 1. N. Y., 1965. P. 64 - 65.

Кроме того, X. Уолдок добавил, что "международные договоры имеют специальные характеристики, и представляется более правильным на сегодняшний день, что международный договор обязывает только его участников" <*>. Аналогично Дж. Фитцморису, X. Уолдок также приводил примеры решений международных судов, которые служат подтверждением принципа о нераспространении международных договоров на третьи государства <**>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 2. P. 18. <**> Ibid. Vol. 2. P. 18 - 19.

Однако в комментариях к данной статье X. Уолдок допускает исключение из этого общего правила, объясняя свой вывод тем, что есть общие многосторонние договоры, которыми это общее правило ограничено. По его мнению, нужно обязательно отметить в конвенции, что "существуют некоторые международные договоры, которые ограничивают это правило, допуская распространение международного договора на государства, в нем не участвующие" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 2. P. 18.

Принцип уважения государственного суверенитета предполагает в процессе заключения международного договора равноправие государств, так как в процессе образования норм международного права выступают суверенные государства, воли которых юридически равноправны. Исходя из данного положения было бы неправильным говорить, что договор обязывает государства, в нем не участвующие. Следует сделать вывод, что равноправное участие государств в создании нормативных документов, предоставляющих им права или налагающих определенные обязательства, выступает как неотъемлемое требование международного права. Справедливо отмечал Р. Аго, что "права или обязательства могут возникнуть для третьих государств только после согласия последних. Единственным способом для создания прав или обязательств для третьих государств является согласие или соглашение последних" <*>. Международные договоры, которые нарушают принцип суверенного равенства государств, не могут рассматриваться в качестве правомерных. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. P. 64.

Следует согласиться с мнением Г. И. Тункина, что навязывание международного договора одним государством другому противоречит тенденциям развития современного международного права и таким принципам, как равноправие и уважение государственного суверенитета. При этом Г. И. Тункин ссылался на резолюцию Генеральной Ассамблеи 1505 (15) о будущей работе в области кодификации и прогрессивного развития международного права, что следует учитывать последние изменения в международном праве и новые нормы, которые находятся в стадии разработки <*>. Аналогичное мнение высказывал и М. Ляхс <**>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 58. <**> Ibid. Vol. l. P. 54 - 55.

М. Бартош указывал, что метод навязывания обязательств третьим государствам исторически изжил себя <*>. Данная практика является пережитком прошлого и отражает исключительно старую практику великих империалистических держав. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 57.

На 733-й сессии Комиссии при обсуждении статьи 61 Э. Кастрен отмечал, что, поскольку принцип pacta tertiis nес nocent nес prosunt подчинен исключениям, об этом следует упомянуть в самой статье. Кроме того, он указывал, что желательно при решении этого вопроса обратиться к Уставу ООН, положения которого являются очень важными и обязательными даже для тех государств, которые не являются членами Организации. Вообще, говорил Э. Кастрен, Устав ООН не обязывает не членов, но в своих международных отношениях государства - не члены ООН не могут игнорировать принципы, заложенные в Уставе Организации Объединенных Наций <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 65.

Аналогичного мнения придерживался и X. Аречага. По его мнению, статья 2 параграфа 6 Устава ООН является доказательством этого исключения. Из статьи 2 параграфа 6 следует, что договор может распространяться на государства, не являющиеся участниками международного договора <*>. -------------------------------- <*> Там же.

В пункте 6 статьи 2 Устава ООН говорится, что "Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава ООН, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности". Можно ли прийти к выводу, исходя из статьи 2, пункт 6, что она делает возможным распространение Устава ООН на не членов Организации без их на то согласия? На этот вопрос, по нашему мнению, следует дать отрицательный ответ, так как при этом нарушается всякая грань между членами и не членами Организации. Если исходить из положения пункта 6 статьи 2, то мы приходим к выводу, что Организация должна обеспечить, чтобы государства, которые не являются членами Организации, сообразовывали свои действия с принципами Устава ООН. В пункте 6 статьи 2 речь идет о принципах общего международного права, которые зафиксированы в Уставе ООН, они являются обязательными для всех государств независимо от того, являются они членами Организации или нет. В пункте 6 статьи 2 указаны принципы права, которые сложились исторически, и они обязательны для всех государств независимо от их договорных связей. Докладчик Комиссии, отмечая недопустимость распространения договорных обязательств на третьи государства, отмечал, что "статья 2 Устава ООН не возлагает никаких юридических обязанностей на государства, которые не являются членами Организации. Она предусматривает право ООН регулировать в интересах поддержания мира и безопасности поведение государств, не являющихся членами Организации" <*>. -------------------------------- <*> Doc. A/CN. 4/63, 24.3, 1953. P. 36.

Аналогичного мнения придерживался и Г. И. Тункин. Он был весьма отрицательно настроен в отношении любых изменений, которые, по его мнению, могли вызвать путаницу и неправильное понимание статьи. Г. И. Тункин отмечал, что статья 61 изложена в достаточно ясной форме <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. P. 65 - 66.

После долгих дискуссий редакционным комитетом была представлена исправленная статья 61: договор не создает ни прав, ни обязательств для государств, не участвующих в договоре: "Договор применяется только между сторонами, и не налагает обязательств, и не создает прав для государств, которые не являются участниками договора" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. P. 181 - 182.

При обсуждении данной статьи на 751-й сессии Комиссии Г. Х. Бриггс предлагал изменить статью 61 в следующем направлении: "Нужно удалить из статьи вопрос, связанный с обязательствами" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 182.

По мнению М. К. Яссина, в варианте статьи 61, предложенном Редакционным комитетом, в полной мере указывается, что договор не обязывает и не создает прав для третьих государств. Исходя из этих положений он отклонял мнение Г. Х. Бриггса <*>. Аналогичного мнения придерживался и А. Фердросс. По его мнению, будет намного лучше не изменять статью 61 в направлении, которое предлагал Г. Х. Бриггс. В статье нужно говорить как о правах, так и об обязательствах <**>. -------------------------------- <*> Там же. <**> Там же.

Следующий вариант статьи - общее правило, ограничивающее действие договора сторонами, представленное Редакционным комитетом, выглядело таким образом: "Договор применяется только между участниками договора, и не накладывает никаких обязательств, и не создает никаких прав для государств, не принимающих участия в договоре, без их согласия" <*>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1966. Vol. 1. Part 2. N. Y., 1967. P. 54.

Значение данной статьи было отмечено и в комментариях правительств и делегаций разных стран. Например, Правительство Чехословакии видит формулировку статьи Комиссией как уважение верховного равенства государств. Правительство Чехословакии рассматривало этот принцип как один из ключевых принципов современного международного права. Любое действие на третьи государства, передача обязательств или прав должны происходить исключительно с их добровольного согласия. "Невозможно обязать третьи государства без их на то согласия" <*>. Правительство США обратило внимание, что "общий принцип, который содержится в этой статье, является фундаментальным принципом современного международного права" <**>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1966. Vol. 2. N. Y., 1967. P. 54. <**> Ibid. Vol. 2. P. 67.

Правительство Нидерландов отмечало, что данное правило не относится ко всем международным договорам. Вообще, территориальные международные договоры, по мнению Правительства Нидерландов, несомненно, создают права и обязательства для третьих, не участвующих в договоре государств. "Так что при исключительных случаях международный договор может обязывать третьи государства" <*>. Действительно, при исключительных случаях государства, осуществляя свои суверенные права, заслуживают уважения их решений другими государствами. -------------------------------- <*> Там же.

Окончательный вариант статьи выглядел следующим образом: "Общее правило относительно третьих государств: Договор не создает ни прав, ни обязательств для третьих государств без их согласия" (34). При разработке статей, касаясь вопроса значения международных договоров для третьих государств, Венская конференция, так же как Комиссия, избрала путь поддержания принципа, в соответствии с которым международный договор не может создавать обязательств или прав для третьего государства без его на это согласия. Например, делегация Монголии отмечала, что принцип, сформулированный в статье 30, в соответствии с которым международный договор не создает ни обязательств, ни прав для третьих государств без их на то согласия, является очень важным в международном праве, поскольку международное право регулирует отношения между суверенными государствами <*>. Аналогичного мнения придерживалась и делегация Венесуэлы <**>. По мнению делегации Афганистана, "международный договор не обязывает и не создает прав для тех государств, которые не являются участниками договора" <***>. -------------------------------- <*> United Nations Conference on the Law of Treaties. First Session, Vienna, 26 March - 24 May, 1968. Official Records, United Nations. N. Y., 1969. P. 191. <**> Ibid. P. 191. <***> Ibid. P. 193.

В статье 34 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года совершенно четко отмечается, что "договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия". В процессе Конференции участниками особенно было подчеркнуто, что необходимо недвусмысленно и четко указать в Конвенции, что обязательства из международного договора для третьего государства могут возникнуть лишь в том случае, если государство принимает на себя эти обязательства. Исходя из этого Конференция уточнила проект статьи по данному вопросу, указав, что согласие государств на обязательность для них договора должно быть выражено в письменной форме. Что касается прав, которые могут возникнуть для третьего государства из положений международного договора, то в Конвенции было указано, что третье государство также должно согласиться на предоставление ему таких прав. В данном случае согласия не требуется выражать специально <*>. -------------------------------- <*> United Nations Conference on the Law of Treaties. First and Second Session, Vienna, 26 March - 24 May 1968 and 9 April - 22 May 1969. Official Records, Documents of the Conference. UN., N. Y., 1971. P. 191 - 193.

Таким образом, Венская конвенция закрепила общее правило о значении международного договора для третьих государств в соответствии с основными принципами международного права, что имеет важное значение для демократизации международного правопорядка.

***

Усложнение международных отношений и возрастающие связи между государствами приводят к сложной системе взаимозависимости, когда государства вынуждены касаться таких вопросов, которые представляют интерес и для тех государств, которые не принимали участия в международном договоре. Реальная действительность все чаще ставит такие вопросы, в регулировании которых заинтересованы все государства мира. Но даже такие важные международные договоры, которые представляют собой общий интерес для целого ряда государств, обычно не достигают подлинного участия. Эту проблему не раз затрагивали юристы-международники <*>. Например, М. Бартош указывал о существовании большого числа конвенций, которые имеют важное значение для международного сообщества государств, подготовленных Лигой Наций или Организацией Объединенных Наций, "которые до настоящего времени не ратифицированы достаточным числом государств, и что неоднократные усилия ООН, направленные на обеспечение их ратификации, были безуспешны" <**>. -------------------------------- <*> См., например: Schachter O., Fried J., Nawaz M. Toward Wider Acceptance of UN Treaties. N. Y., 1971. P. 25. <**> Yearbook of the ILC. Vol. 1. N. Y., 1968. P. 195. См. также: Ago R. The Final Stage of the Codification of International Law // Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1968. P. 171 - 178.

Некоторые юристы-международники отмечали, что если международный договор имеет исключительно важное значение, то такой договор ограничивает действие принципа о нераспространении международного договора на третьи государства. Например, такого мнения придерживались Ш. Руссо и Г. Шварценбергер. В общем они признавали существование данного принципа, отмечая, что международный договор связывает только участвующие в договоре государства. Но вместе с тем они допускали отклонение от этого общего правила <*>. Аналогичного мнения по данному вопросу придерживались и другие юристы-международники <**>. -------------------------------- <*> Rousseau Ch. Principes Сйnйrаих du Droit International Public. Tomo 1, 1944. S. 51; Schwarzenberger G. A Manual of International Law. London, 1947. P. 12. <**> См., например: Черпов И. И. Новые проблемы международного права. М., 1969. С. 28 - 29.

При всем важном значении международного договора нет никаких юридических оснований говорить в этом случае об автоматически обязательном действии таких международных договоров на третьи государства, как это делали некоторые юристы-международники <*>, или говорить о возможности допущения в этом случае определенных изъятий из принципа нераспространения международных договоров на третьи государства <**>. Следует отметить, что все государства обладают равным правом участвовать в решении международных проблем, в которых они законно заинтересованы <***>. -------------------------------- <*> См., например: Jessup Ph. Modern Law of Nations. London, 1952. P. 133 - 134. <**> См., например: Калинкин Г. Ф. Международно-правовые проблемы демилитаризации морского дна: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 14; Карпенко И. Н. Международный договор и третьи государства: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1971. С. 17; Кожевников Ф. И. Международное право: Учебник. М., 1957. С. 265; Клименко Б. М. Демилитаризация и нейтрализация в международном праве. Изд. ИМО, 1963. С. 205. <***> См., например: Лукашук И. И., Лукашук О. И. Право на участие в международных договорах // СГП. 1985. N 4.

Другие юристы-международники отмечали, что если международный договор соответствует общепризнанным нормам и принципам международного права, то в отношении таких договоров принцип нераспространения договоров на третьи государства не действует <*>. -------------------------------- <*> См., например: McNair A. D. Treaties Producing Effects "Egra Omnes". Scritti di diritto internationale in onore di Tomaso Paerass. Milano, 1957. P. 23; Sauer E. Grundlehre des Vцlkerrechts. Кцln - Berlin, 1955. S. 177.

Что касается вопроса относительно соответствия международного договора общепризнанным нормам и принципам международного права, даже в том случае, когда договор содержит общепризнанные нормы и принципы, его по этой причине нельзя считать обязательным для всех государств. Примером может служить Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года. При решении данного вопроса нужно в первую очередь учитывать тот факт, что каждый международный договор содержит в себе различные типы норм, и следует отметить, что не все они являются общепризнанными. Такие нормы часто занимают большое место в договоре. Если тем не менее считать, что благодаря содержащимся в Венской конвенции о консульских сношениях общепризнанным нормам и принципам международного права данный договор, и в том числе содержащиеся в нем не общепризнанные нормы, являются обязательными и для государств, в нем не участвующих, то такой подход противоречит международному праву. Зародыш новых тенденций относительно вопроса о третьих государствах мы можем обнаружить в статье 17 Устава Лиги Наций. В статье 17 Устава говорится, что "в случае спора между двумя государствами, из которых лишь одно государство является членом Лиги или из которых ни одно не входит в нее, государство или государства, посторонние Лиге, приглашаются подчиниться обязательствам, лежащим на ее членах, в целях урегулирования спора на условиях, признанных Советом справедливыми. Если это приглашение принимается, то принимаются постановления статей 12 - 16 с соблюдением изменений, признанных Советом необходимыми. Если обе приглашенные стороны отказываются принять на себя обязанности члена Лиги в целях урегулирования спора, то Совет может принять меры и сделать предложения, способные предупредить враждебные действия и привести к разрешению спора". Мнения международников по данному вопросу были различны. Одни обнаружили в статье 17 что-то новое и считали, что данная статья устанавливает норму для третьих государств. Другие придерживались противоположного мнения, отмечая, что статья 17 Устава Лиги Наций устанавливает норму, которой должны следовать члены Организации, и что данная статья не имеет никакого отношения к третьим государствам. Например, по мнению американского юриста проф. Ф. Джессепа, "международные договоры не создают права и не накладывают обязательств на третьи государства. Однако практика и доктрина общности интересов вносит в это утвердившееся правило существенные поправки". При этом Ф. Джессеп ссылался на статью 17 Устава Лиги Наций и на пакт Бриана-Келлога <*>. -------------------------------- <*> Ibid. P. 133 - 134.

Анализируя статью 17 Устава Лиги, можно прийти к выводу, что содержание статьи не дает оснований для распространения международного договора (в этом случае речь идет об Уставе) на третьи, не участвующие в договоре государства. Свое мнение мы можем обосновывать тем, что Совет Лиги не требовал, чтобы третьи государства подчинились обязательствам, которые лежали на членах, а только приглашал их поступить таким образом. В статье 17 Устава Лиги совершенно четко отмечалось, что "не члены Лиги приглашаются подчиниться обязательствам", при этом только от третьего государства зависело, будет оно принимать такое приглашение или откажется от него. Обязательства лежали только на членах Лиги Наций. Дальнейшее развитие этот принцип получил в Уставе Организации Объединенных Наций (пункт 6, статья 2). Как в случае со статьей 17 Устава Лиги, мнения юристов-международников разделились. Некоторые международники исходя из пункта 6 статьи 2 приходили к выводам, что если договор является многосторонним, то такой акт может создавать положение, которое презюмирует известную обязанность поведения для третьих государств <*>. Например, В. А. Карташкин, ссылаясь на пункт 6 статьи 2 Устава ООН, приходил к выводу, что "если международный договор имеет необычайную важность, то такой договор обязывает и государства, в нем не участвующие". Он упоминал такие принципы международного права, как: суверенитет, территориальное верховенство, разрешение международных споров мирными средствами и др. <**> Однако В. А. Карташкин упускает из виду, что именно принцип суверенитета государств предполагает, что государства при заключении международных договоров суверенно равны. -------------------------------- <*> См., например: Кожевников Ф. И. Некоторые вопросы теории и практики международного договора // СГП. 1954. N 2. С. 71 - 72; Малинин С. А. Атомная проблема в международном праве: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. Ленинград, 1967. С. 25. <**> Карташкин В. А. Территориальные проблемы развивающихся стран. М., 1965. С. 67 - 68.

Если исходить из положения пункта 6 статьи 2 Устава ООН, можно прийти к выводу, что Организация Объединенных Наций обеспечивает уважение принципов, заложенных в уставе ООН, государствами, которые не являются ее членами, потому что это может оказаться необходимым для поддержания мира и международной безопасности. Эти нормы определяют основные цели и содержание международного права. В международном праве основной вклад в развитие концепции jus cogens принадлежит Комиссии международного права ООН. Комиссия отметила наличие и действие таких норм, которые составляли и до нее часть действующего международного права <*>. -------------------------------- <*> См., например: Алексидзе Л. А. Проблемы jus cogens в современном международном праве // СЕМП, 1969. М., 1970. С. 127 - 145.

В докладе Дж. Брайерли отсутствовали положения, относящиеся к нормам jus cogens <*>. В первом докладе Г. Лаутерпахт попытался определить понятие норм jus cogens. В комментариях к проекту данной статьи Г. Лаутерпахт отмечал, что "речь идет о таких главных принципах международного права, которые могут рассматриваться как составляющие международный публичный правопорядок" <**>. Однако нужно отметить, что в докладе Г. Лаутерпахта отсутствовало четкое определение норм jus cogens. В третьем докладе Дж. Фитцморис высказывал примерно ту же точку зрения. Своим докладом он поддерживал саму идею существования императивных норм и ставил вопрос перед Комиссией, на который нужно было отвечать <***>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1950; Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1952. <**> Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1958. P. 155. <***> Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1957. P. 50 - 51.

Более тщательное обсуждение этого вопроса в Комиссии началось в 1963 году. В докладе X. Уолдока содержалось вполне четкое определение норм jus cogens, каковое "означает императивную норму общего международного права, от которой не разрешается отклонение" <*>. Таким образом, X. Уолдок в своем определении отмечал особое свойство императивных норм, которое заключается в том, что никакая локальная норма не может противоречить императивной норме, причем всякая противоречащая норма считается недействительной с самого начала. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC. Vol. 2. N. Y., 1963. P. 38.

Серьезной оценке подверглась статья, относящаяся к нормам jus cogens, со стороны Шестого комитета на 28 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, который пришел к выводу, что "признание Комиссией международного права ООН того факта, что современное международное право содержит основные нормы публичного порядка, которые не могут быть нарушены международными договорами, было оценено всеми представителями, которые касались данного вопроса, как шаг большого значения и важности для прогрессивного развития международного права. Развитие международного сообщества за последние годы, и прежде всего под воздействием Устава ООН, способствовало превращению понятия jus cogens в позитивную норму международного права" <*>. Аналогичное мнение было высказано подавляющим большинством участников Венской конференции <**>. -------------------------------- <*> Doc. A/5601, Para 18, 6, Nov. 1963-Reports of the Sixth Committee to the General Assembly. <**> Ibid. First Session. E. 68. V. 7; Ibid. Second Session. E. 70. V. 6.

Довольно часто бывают случаи, когда не участвующие в международном договоре государства применяют такой договор, при этом ссылаясь на положения такого договора в своей международно-правовой практике. Одновременно происходит весьма сложный процесс взаимодействия международно-договорных и обычных норм международного права, в процессе которого государства посредством своих действий как бы выражают свое согласие с нормами международного договора. Характер взаимодействия договорных и обычных норм международного права весьма подробно был описан еще в начале XX века Р. Роксбургом. По мнению Р. Роксбурга, нормы, которые первоначально были приняты путем явно выраженного согласия между государствами, со временем могут развиться до норм международного права, обязательных для тех государств, которые выразили молчаливое согласие с ними. Он также отмечал, что "права и обязанности, приобретенные таким образом третьими государствами, которые не принимали участия в международном договоре, не являются договорными правами и обязанностями. Это права и обязанности, которые своим происхождением обязаны тому факту, что международный договор создал основу для возникновения обычной нормы права" <*>. -------------------------------- <*> Roxburgh R. F. International Convention and Third States. 1917. P. 73 - 74. См. также: Schirmer G. Universalitдt Vцlkerrechtlicher Vertrage und International Organisation. Berlin, 1966. S. 86.

Это просто нормы, которые для одних государств, участвующих в договоре, обязательны как договорные нормы, а для государств, не участвующих в договоре, - как обычные нормы. В этом случае возникает двойная правовая основа юридической силы норм <*>. -------------------------------- <*> См., например: Даниленко Г. М. Обычай в современном международном праве. М., 1988. С. 60; Блищенко И. П. Международное космическое право. М., 1985. С. 27; Jennings R. General Course // RdC, 1967. P. 337; Fitzmaurice G. The Future of Public International Law and of the International Legal System in the Circumstance of Today // Institute de Droit International. Livre du Centenair. 1873 - 1973. Bale, 1973. P. 473.

Таким образом, если государства, которые не являются участниками международного договора, впоследствии обратились к положениям договора и согласились с тем, что в соответствии с международным правом они являются обязательными для них, то содержание такого международного договора действительно становится для них обязательным и приобретает характер норм международного права. На сегодняшний день получает все более широкое распространение правотворческий процесс, в котором договорные нормы получают общее признание в качестве обычных норм международного права. На современном этапе число таких договоров неуклонно растет. Особенно показательны, как отмечает И. И. Лукашук, конвенции, кодифицирующие нормы международного права и вносящие в него элементы прогрессивного развития (58). Вопросы относительно механизма взаимодействия международного договора и международного обычая были исследованы в монографиях Г. И. Тункина, И. И. Лукашука, К. Вольфке и ряда других авторов <*>. Данные исследования взаимодействия международного договора и обычая убедительно показывают большое значение этого процесса. Как правило, нормы, содержащиеся в конвенциях, приобретают универсальное применение лишь в результате функционирования обычая, действующего наряду с договорными нормами <**>. Выступая в ходе коллоквиума, посвященного современному международному правотворчеству, X. Аречага отмечал, что "только во взаимодействии обычные и договорные нормы могут обеспечить нормальное функционирование международного права" <***>. -------------------------------- <*> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 142 - 145; Лукашук И. И. Источники международного права. Киев, 1966. С. 76 - 78; Он же. Обычные нормы в современном международном праве // СЕМП, 1978. М., 1980. С. 87; Нормы международного права. М., 1997. С. 278 - 300; Wolfke К. Custom in Present International Law. Wroclоw, 1964. P. 104 - 108. <**> См., например: Villiger M. E. Customary International Law and Treaties. Dordrecht, 1985. P. 155. <***> Arechaga J. Custom and Treaties // Change and Stability in International Law-Making. В., 1988. P. 1 - 2.

Если внимательно рассмотреть существующие общепризнанные нормы современного международного права, мы приходим к выводу о большом значении механизма взаимодействия международного договора и обычая. Речь идет о том, что большинство из таких норм действуют одновременно и как договорные, и как обычные нормы <*>. Большое значение таких норм было признано также Международным судом по делу об американском дипломатическом и консульском персонале в Тегеране. Суд говорил об обязательствах, которые являются не только договорными, но также обязательными по общему международному праву <**>. Данным решением Международный суд отмечал особую важность подобных норм международного права. -------------------------------- <*> См., например: Лукашук И. И. Механизм международно-правового регулирования: Учебное пособие. Киев, 1980. С. 90; Мовчан А. П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972. С. 81. <**> United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran // ICJ, Reports, 1980. P. 31.

Наглядным примером договорных норм, которые впоследствии стали обязательными для большого числа государств, которые не принимали участия в договоре, является Парижский пакт 1928 года о запрещении агрессивной войны, который вошел в международное право как конвенционный принцип. В отношениях между участниками Парижского пакта принцип заменил ранее действовавший принцип международного права, в соответствии с которым каждое государство имело право на войну. Постепенно данный принцип был признан и другими государствами путем присоединения или обычным путем. Исходя из данного положения для одних государств это был конвенционный принцип, в то время как для других государств, которые не были участниками Парижского пакта, - обычный принцип международного права. Таким образом, принцип запрещения агрессивной войны постепенно превратился в общепризнанный принцип международного права, который заменил право государств на войну. Этот принцип получил дальнейшее развитие в Уставе Организации Объединенных Наций. Также следует упомянуть Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 года. На сегодняшний день все государства соблюдают положения этой Конвенции, и среди них и те государства, которые не участвовали в договоре или не ратифицировали его, но считают содержащиеся в ней положения обязательными и для себя. Надо, однако, отметить, что в этом случае являются неправильными утверждения, что сам договор имеет правовые последствия для не участвующих в договоре государств. К. Вольфке писал, что "международный договор может распространять свою юридическую силу на другие субъекты международного права, если следование ему дает основание думать, что они принимают постановления данного международного договора как обязательные также по отношению к себе" <*>. Аналогичного мнения придерживался и проф. А. Ульоа, который писал, что "международные договоры, участниками которых являются почти все государства, обязательны и для тех государств, которые не участвуют в этих договорах" <**>. -------------------------------- <*> Ibid. P. 79. <**> Ulloa A. Derecho International Publico. Tomo 1. Madrid, 1957. P. 49.

Нет никаких оснований говорить об обязательной силе международного договора для неучаствующих государств, так как источником прав и обязанностей для третьих государств, не участвующих в договоре, является обычное право. Обязательная сила норм договоров, с которыми согласились государства, имеет своим источником обычное право. Например, Т. Элайас писал, что "реальным источником обязательства, возникшего для третьего государства, является признанный международный обычай, а не международный договор" <*>. Следует согласиться с мнением Т. Элайаса, что для них обязательность этих норм вытекает в силу молчаливого признания таких прав за нормы международного права. Аналогичного мнения по данному вопросу придерживались и другие юристы-международники <**>. -------------------------------- <*> Elias T. The Modern Law of Treaties. Leiden, 1974. P. 64. <**> См., например: Мовчан А. П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972. С. 148; Филимонова М. В. Особенности универсального договора, кодифицирующего международное право // СЕМП, 1978. М., 1980. С. 113; Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 126.

Происходит процесс расширения сферы международно-договорных норм обычным путем, в результате чего договорные нормы становятся обязательными для неучаствующих государств как обычные. Комиссия международного права ООН предусмотрела эту возможность в статье 62 проекта статей о праве международных договоров: в ней отмечалась возможность распространения международного договора на третьи государства посредством международного обычая. Данная статья выглядела следующим образом: "Ничто в статьях 58 - 60 не препятствует норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для государств, которые не являются сторонами по договору, если они стали обычными нормами международного права" <*>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1966. Vol. 1. Part 2. N. Y., 1967. P. 91.

Вызывает большой интерес, по мнению X. Уолдока, тот факт, что международные договоры впоследствии становятся обязательными и для третьих государств, которые не являются участниками международного договора, посредством формирования международного обычая <*>. Ж. Амадо подчеркивал, что данная статья является подтверждением одного из самых замечательных явлений современного международного права, что некоторые международные договоры могут вести к формированию международного обычая. "Исходя из этого они становятся обязательными и для тех государств, которые не принимали участия в международном договоре" <**>. -------------------------------- <*> Yearbook of the ILC, 1964. Vol. 1. N. Y., 1965. P. 109. <**> Ibid. Vol. l. P. 110.

Международные договоры, как отмечал Дж. Руда, которые формируют международный обычай, становятся обязательными и для третьих государств, не принимающих участия в таком договоре <*>. Однако тут следует отметить, что сам международный договор не может быть обязательным для не участвующих в договоре государств. Договорная норма обязательна для них, но не как договорная, а как обычная. Международный договор в таком случае можно рассматривать как письменное свидетельство содержания возникшей обычной нормы международного права <**>. На это указывал и X. Уолдок в процессе обсуждения данной статьи. Он говорил, что "сам международный договор не может быть обязательным для тех государств, которые не принимали в нем участия. Источником обязательств для третьих государств является международный обычай, а не международный договор" <***>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 111. <**> См., например: Коробова М. А. Общий многосторонний договор, международный обычай и не участвующие в договоре государства // СЕМП, 1981. М., 1982. С. 95. <***> Ibid. Vol. l. P. 112.

Можно привести многочисленные примеры, когда международный договор, заключенный между государствами, другие государства впоследствии начинают считать для себя обязательным: например, Гаагские конвенции о правилах ведения войны 1899 и 1907 годов, которые стали обязательными нормами обычного права; конвенции о запрещении геноцида охватывают лишь 83 государства, но то, что это нормы общего международного права, ни у кого не вызывает сомнения. Совершенно справедливо излагал свое мнение А. Фердросс, указывая, что "Гаагские конвенции хотя и не были ратифицированы всеми государствами, но тем не менее приобрели обязательную силу для целого ряда государств, потому что они содержали общие нормы международного права" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. l. P. 109.

На 856-й сессии Комиссии некоторые члены предлагали собственный вариант статьи 62, например Луна <*>. Самым оптимальным вариантом статьи можно считать предложения Р. Аго: "Нормы, содержащиеся в договоре, могут быть или могут стать обязательными для государств, которые не являются участниками договора, если они были или стали обычными нормами международного права" <**>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. Part 2. P. 92. <**> Ibid. Vol. 1. Part 2. P. 93.

Огромное значение данной статьи признавал и М. Бартош. Он говорил, что некоторые международные договоры являются обязательными для всех государств. Но они обязательны "не как договорные, а как обычные нормы общего международного права" <*>. Аналогичного мнения придерживался и Г. И. Тункин. Он говорил, что "можно привести многочисленные примеры международно-договорных норм, которые становятся обязательными для большого числа не участвующих в международном договоре государств". Г. И. Тункин добавил, что сам международный договор не является обязательным для неучаствующих государств. Источником прав и обязательств для третьих государств является международный обычай, а не договор <**>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. Part 2. P. 177. <**> Там же.

Окончательный вариант статьи 62 выглядел следующим образом: "Нормы в договоре, закрепленные через международный обычай Ничто в существующих статьях не препятствует норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для третьего государства в качестве обычной нормы международного права" <*>. -------------------------------- <*> Ibid. Vol. 1. Part 2. P. 176.

Обсуждение данной статьи на Венской конференции проходило тоже не без труда. Следует отметить, что ряд делегаций выступали против этой статьи. По данному вопросу существовали разные мнения. Делегация Венесуэлы выступала против данной статьи, отмечая, что статья 34 обладает специфической сложностью, поскольку это касается такого вопроса, как суверенитет третьих государств. "Применение статьи 34 может привести к накладыванию на третьи, не участвующие в договоре государства обязательств, на принятие которых они не согласились" <*>. Выступали против статьи 34 и другие делегации, например Финляндии, Бельгии, Чехословакии и др. <**>. -------------------------------- <*> Ibid. First Session. P. 197. <**> Ibid. First Session. P. 197 - 198.

Следует отметить, что мнение делегации Венесуэлы является ошибочным. Сам международный договор не является обязательным для третьих, не участвующих в договоре государств. Источником права и обязательств для третьих государств является международный обычай, а не договор. Так что в статье 34 речь не идет о навязывании обязательств не участвующим в договоре государствам. Тут идет речь о взаимодействии договорных и обычных норм международного права, в результате которого договорные нормы становятся обязательными для третьих государств через международный обычай. Исходя из этого следует согласиться с мнением делегации Польши, что "Гаагская конвенция 1907 года содержит общепризнанные нормы международного обычного права, которые являются обязательными и для тех государств, которые не являются участниками данной Конвенции". Делегация Польши считала статью 34 очень полезной <*>. Поддерживали данную статью, отмечая ее огромное значение в процессе развития права, и делегации Мексики, Румынии, Италии, Венгрии <**>. -------------------------------- <*> Ibid. First Session. P. 198. <**> Ibid. First Session. P. 197 - 198.

Мнение делегации Сирии сводилось к тому, что если норма становится обязательной для третьих государств, то государства должны признать ее как обычную норму международного права <*>. Аналогичного мнения придерживались Мексика и Венгрия <**>. На Венской конференции в формулировку статьи 34 были добавлены слова "признаваемой как таковая". -------------------------------- <*> Ibid. First Session. P. 197. <**> Ibid. First Session. P. 197 - 198.

После долгих и трудных обсуждений в Комиссии и на Венской конференции взаимодействие международного договора и обычая как средства расширения сферы действия норм международного права получило отражение в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. В статье 38 говорится, что "статьи 34 - 37 никоим образом не препятствуют какой-либо норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для третьего государства в качестве обычной нормы международного права, признанной как таковая". В статье 38 зафиксирована возможность признания договорных норм не участвующими в договоре государствами в качестве обычной нормы международного права. Именно после взаимодействия международного договора и международного обычая стало возможным возникновение большого объема общепризнанных норм. Данное положение также было признано Международным судом ООН. Суд говорил, что "международно-договорная норма может составлять основу или начало развития норм, которая, являясь чисто договорной по своему происхождению, с тех пор перешла в группу общих норм международного права и, будучи признана в качестве таковой opinio juris, стала обязательной даже для государств, которые не являются сторонами конвенции" <*>. -------------------------------- <*> ICJ. Reports. 1969. P. 41.

Название документа