Многолетнее бюджетное планирование - одно из направлений реформирования публичных финансов в Украине и других европейских странах

МНОГОЛЕТНЕЕ БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ - ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ В УКРАИНЕ И ДРУГИХ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ <*>

О. В. ИЛЬНИЦКИЙ

Ильницкий Олег Владимирович, доцент кафедры административного и финансового права Львовского национального университета им. И. Франко, кандидат юридических наук.

Бюджетный кодекс Украины определил внедрение среднесрочного бюджетного планирования. Этим Украина старается посодействовать обеспечению стабильности, преемственности и обоснованности собственной финансовой системы. Но исследования нормативных основ регулирования многолетности в бюджетном процессе Украины указывает только на начало произведенных изменений в сравнении с европейскими стандартами (на сегодня Украина относится к одной из переходных групп в вопросе многолетнего планирования).

Ключевые слова: среднесрочное бюджетное планирование, бюджетный процесс, финансирование бюджетных расходов.

Budget code of Ukraine identified the introduction of medium-term budget planning. This Ukraine tries to help ensure stability, continuity and validity own financial system. But the study of legal principles regulating principle long-term in the budget process indicates the beginning of the changes in comparison with european standards (today Ukraine is one of the transition groups in the issue of long-term planning).

Key words: medium-term budget planning, budgets procedure, financing of budget expenditures.

Реформы последних лет в системе публичных финансов Украины определяют ее дальнейшее направление развития на пути к интеграции с глобальной финансовой системой. Оно получает как внешнее выражение в отдельных нормативных предписаниях, так и выступает причиной рецепиирования принципов функционирования национальной финансовой системы. В связи со значением бюджета как универсального и координирующего финансово-планового акта изменение подходов к его материальному и процедурному аспектам является предпосылкой и одновременно следствием системных преобразований в публичных финансах Украины. Одним из наиболее ожидаемых изменений Бюджетного кодекса Украины 2010 г. [1] стали отход от директивной ежегодности в бюджетном процессе и начало перехода к среднесрочной перспективности. Сложность финансово-экономических процессов давно утвердила мысль и соответствующую ей практическую позицию, согласно которой почти универсальный годовой бюджетный период не может быть самодостаточной детерминантой существования финансовых отношений. Наряду с принципом периодичности в бюджетной системе не меньшее значение для всей финансовой системы имеют преемственность ("наследственность") и запланированная стабильность. Учитывая это, организация системы публичных финансов не может претерпевать ежегодное абсолютное обновление с принятием нового акта о бюджете. Сказанное является одним из направлений приоритетных путей общего развития публичных финансов в странах Европейского союза, что определяет не только организацию функционирования финансов самого объединения на многолетней основе, но и вплоть до определения формальной обязанности разработки всеми странами - членами ЕС с 31 декабря 2013 г. так называемых "среднепериодических бюджетных параметров (рамок)" [12]. В Украине до последнего времени годовой бюджетный период считался одной из "незыблемых истин" бюджетного процесса, который гарантировал достаточный "ручной" уровень управляемости публичными финансовыми ресурсами. Однако негативные последствия такой ситуации были очевидны. Идя навстречу сложившейся практике организации бюджетной системы зарубежных государств и многочисленным рекомендациям экспертов путем закрепления соответствующих норм в БК Украины, с 2010 г. постепенно начинается переход на среднесрочное бюджетное планирование и прогнозирование. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие практического опыта реализации перспективного бюджетного планирования, наука советского финансового права, не уступая европейской, уже в начале 70-х годов XX в. обращала свое внимание на проблему использования метода многолетнего управления бюджетными средствами. Профессор Л. К. Воронова отмечала: "Бюджетные средства могут рационально распределяться только при знании объема, цели, стоимости вложений, эффективности их, сроков, когда они потребуются... Достижение конечной цели - построения экономической базы коммунистического общества возможно только при сочетании перспективного планирования народного хозяйства и бюджета. Видимо, пора уступить традиционным однолетним бюджетным периодам, хотя бы для ассигнований на капитальные вложения. Также, учитывая специфику финансового планирования, можно складывать и перспективные бюджетные планы" [2]. Но, к сожалению, этой теории не суждено было воплотиться на практике длительные годы. В сегодняшнем правовом поле Украинского государства нормативным основанием среднесрочного бюджетного планирования и прогнозирования стали положения ст. ст. 20 и 21 БК Украины. Обе эти статьи в совокупности своих предписаний закрепили прогрессивную для Украины модель государственного и местных бюджетов на основе целевых программ, т. е. перехода к так называемому бюджету приоритетов (или же в европейской доктрине - "бюджет заданий"), суть которой сводится не к текущему управлению финансовыми ресурсами, а к осуществлению капиталовложений на основании запланированного достижения перспективных результатов, продиктованных потребностями развития государства, других публичных субъектов и лиц, от имени которых они действуют ("управление результатом") [11]. Таким образом, ключевое место при разработке проекта бюджета занял программно-целевой метод - метод управления бюджетными средствами для достижения конкретных результатов за счет средств бюджета с применением оценки эффективности использования бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса (п. 42 ст. 2 БК Украины). Он обязывает участников бюджетного процесса к распределению бюджетных финансовых ресурсов по принципу формирования перспективных бюджетных программ с перечнем мероприятий, их ответственных исполнителей, объемом закрепленного финансирования и результативными показателями, в дальнейшем по оценке достижения которых проводится анализ эффективности использования средств, а следовательно - выполнения самой программы. Реализация государственных целевых программ (которые ложатся в основу бюджетных) и достижения запланированного целостного результата, особенно в части осуществления капитальных вложений, редко ограничивается годичным сроком существования бюджета. А значит, возникает необходимость гарантирования перспектив стабильности финансирования программ, определения направлений финансового курса и индикативных ориентиров социально-экономического развития государства. Об общем значении и причинах этой проблемы для Украины, как и для Российской Федерации, можно утверждать, ознакомившись с научным трудом О. В. Пиняскиной [6]. Разрешение указанной задачи в Украине решили искать через внедрение прогноза бюджета Украины. Согласно ст. 21 БК Украины Министерство финансов Украины при участии центрального органа исполнительной власти по вопросам экономической политики, Национального банка Украины, а также главных распределителей средств государственного бюджета составляет прогноз Государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода, который основывается на ежегодном послании Президента Украины к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, Программе деятельности Кабинета министров Украины, прогнозных и программных документах экономического и социального развития, государственных целевых программах. На его основании формируются прогнозы и местных бюджетов. Такой прогноз предполагает закрепление системы индикативных прогнозных показателей социально-экономического развития государства или территориальной общины. Сами прогнозы предоставляются представительным органам вместе с проектом бюджета на соответствующий год и подлежат одобрению распорядительным решением исполнительной ветви власти. Прогнозы государственного и местных бюджетов являются частями системы государственного прогнозирования и составления программ экономического и социального развития Украины согласно Закону Украины от 23 марта 2000 г. "О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины" [4]. Избранная в Украине модель по своей сути соответствует пониманию многолетнего бюджетного планирования. Однако на сегодня исходя из практик различных государств исследователи определили пять групп (видов) организационно-правовых средств реализации многолетнего планирования в публичных финансах: 1) существование исключительно годового бюджета в финансовом планировании; 2) существование многолетних бюджетов вместо годового (отдельные штаты США, ООН, ЮНЕСКО используют двухлетние бюджеты); 3) существование наряду с годовым бюджетом многолетних прогнозов или фрагментарных проекций, отображающих основные фискальные категории и посредственно влияющие на форму бюджета, которые определяют как "среднесрочные фискальные рамки (параметры)" (англ. MTFF - Medium-term Fiscal Frameworks); 4) создание многолетних планов всего сектора публичных финансов, содержащих бюджетные оценки, расписанные на распорядителей или задания на отдельные годы. Такого рода планы называются "среднесрочными бюджетными рамками (параметры)" (англ. MTBF - Medium-term Budget Frameworks); 5) если названые в п. 4 многолетние финансовые планы содержат механизмы улучшения эффективности публичных расходов с использованием измерения полученных в горизонте (перспективе) планирования результатов, они могут восприниматься как "среднесрочные рамки (параметры) расходов" (англ. MTEF - Medium-term Expediture Frameworks). Такие планы могут появляться, как правило, рядом с традиционным годовым "бюджетом заданий" [8]. Несмотря на вышеизложенный перечень финансово-программных актов, которые существуют в бюджетном процессе Украины, в то же время обращает на себя внимание нормативная незавершенность формулирования значения указанных прогнозов относительно дальнейшего их использования в бюджетном процессе: ни одна из статей законодательных актов не обязывает к их соблюдению в системе государственного планирования, а только указывает на использование приведенной там информации по поводу индикативных показателей развития при составлении бюджета. Таким образом, на практике такие документы в Украине имеют более статистико-аналитическое значение, чем нормативно-обязательное. А потому, исходя из анализа реальной ситуации в Украине, считаю справедливым отнести Украину к государствам третьей группы. Прогноз бюджета на следующие за плановыми два бюджетных периода имеет совсем другую природу, чем ординарный план на последующие бюджетные годы в европейском понимании. Бюджетный план - это документ, который подлежит дальнейшей реализации. Сам бюджет является финансовым планом, который облачается в форму специального ("вторичного") закона, что определяет его особое место в системе государственного стратегического планирования [3]. А вот прогнозы, которые, скорее, ориентируют при помощи индикативных показателей на направления развития и потенциал, не имеют ни де-юре, ни де-факто обязующего финансового характера. Вообще следует отметить, что разница между прогнозированием и планированием принципиальна: нормативный план - это взгляд в будущее, которое определяется и программируется самим участником процесса, в то время как прогноз - это взгляд в прошлое, которое указывает дальнейший путь развития, без активного влияние того, кто прогнозирует. Таким образом, по моему мнению, план и бюджетное планирование - это важное основание годового бюджета и его обязующая составная часть, а прогноз - последствие исполнения бюджета предыдущего периода, статистико-аналитический документ, нежели финансово-плановой. Исходя из этого, я считаю, что развитие бюджетной системы в этой сфере должно проходить в направлении разработки и принятия среднесрочных планов, а не прогнозирования ситуации. Учитывая это, однозначно следует поддержать рекомендацию Всемирного банка о необходимости продолжения работы в Украине по поводу установления на законодательном уровне прозрачной связи между стратегическим планированием и подготовкой бюджета, внедрения соответствующей системы контроля как отдельных шагов для реального внедрения системы среднесрочного прогноза в систему управления государственными финансами в Украине [10]. Исследуя перспективное бюджетное планирование, следует согласиться с тем, что оно выпадает из традиционного бюджетного процесса в годовом временном горизонте. Следует поддержать мнение эксперта М. Томчинськой, которая отметила, что в Украине достаточно часто годовые бюджетные планы в значительной мере отражают реальные политические потребности нынешнего момента. Вследствие этого последствия предыдущих и текущих решений игнорируются вне следующего годового горизонта. Многолетнее планирование является лишь инструментом бюджетного управления, а не ассигнованиями бюджетных средств на несколько лет. Его следует рассматривать как прогноз доходов и расходов бюджета на последующие годы, который периодически уточняется [9]. Однако реализация ряда программ, особенно в части осуществления капитальных вложений, требует однозначной определенности, стабильности прогнозируемого финансирования. В связи с очерченным выше значением бюджетные прогнозы в Украине так и не могут справиться с выполнением этих функций. Более того, опыт реализации в Украине масштабной программы подготовки страны к принятию финальных матчей чемпионата Европы 2012 г. по футболу указывает на то, что даже закрепленные в форме нормативных правовых актов планы по поводу финансирования не являются на сегодня достаточным залогом стабильного обеспечения бюджетными средствами объемных государственных проектов за пределами одного бюджетного периода (так, соответствующая государственная целевая программа, принятая в 2008 г., подвергалась постоянным изменениям, а с 2010 г. вообще была принята в новой редакции, существенно ограничив задачи, мероприятия и объекты, получившие финансирование за счет государства, ежегодно "подстраиваясь" под возможности бюджета). Украинское законодательство на сегодня закрепило довольно противоречивое сочетание принципов ежегодного исполнения бюджета и многолетней основы осуществления отдельных расходов. Программы, по которым осуществляется бюджетное финансирование, в своем составе содержат мероприятия и задачи, которые не могут быть реализованы в пределах текущего бюджетного периода. Более того, законодательство об особом конкурсном порядке использования бюджетных средств (Закон Украины от 1 июня 2010 г. "О осуществлении государственных закупок" [5]) определяет проведение закупки целостного предмета и выставляет критерии по его общей стоимости, без указания на ограничение однолетним бюджетным периодом и даже запретом искусственного разделения предмета. А вот общий срок действия соответствующего договора является существенным условием, которое практически не подлежит изменению и должно соответствовать первичным условиям конкурса и предложениям победителя. Таким образом, значительное количество договоров на осуществление капитальных расходов за счет средств публичных фондов (приобретение основных средств, строительство, капитальный ремонт, реконструкция и реставрация и др.) являются долгосрочными. Вместе с этим процедура исполнения бюджета по расходам в Украине категорически придерживается годового срока действия бюджетного периода, в рамках которого происходит взятие бюджетных и бюджетных финансовых обязательств в форме их регистрации и учета Государственной казначейской службой Украины. Согласно процедуре по долгосрочным бюджетным обязательствам, срок действия которых превышает один бюджетный период (долгосрочные договоры, больше одного года), суммы в Реестре проставляются в пределах плановых показателей текущего бюджетного периода на основании данных календарного плана к долгосрочному договору [7]. Заключая сегодня долгосрочные договоры, финансирование выполнения обязательств по которым должно происходить за счет средств бюджета, оба контрагента становятся заложниками дальнейшей политической воли со стороны субъектов бюджетного процесса. Что же касается судьбы заключенного договора и взятых обязательств в предыдущие годы, то она определяется ч. 4 ст. 48 БК Украины, которая указывает на то, что обязательства, взятые участником бюджетного процесса без соответствующих бюджетных ассигнований или с превышением полномочий, установленных Кодексом и законом о государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете) (а именно так будут рассматриваться уже в следующем бюджетном периоде обязательства, возникшие на основании долгосрочного договора, в случае если финансирование по программе будет прекращено), не считаются бюджетными обязательствами и не подлежат оплате за счет бюджетных средств. Взятие таких обязательств является нарушением бюджетного законодательства. Расходы бюджета на покрытие таких обязательств не осуществляются. Другим выходом из такой ситуации будет оперативное прекращение исполнения по договору, заключенному в предыдущие периоды без возникновения финансовых обязательств в будущих бюджетных периодах. Однако довольно часто это ведет к "замораживанию" важных проектов, на выполнение которых уже был потрачен значительный объем публичных средств, что также следует расценивать как прямой ущерб государству или иному публичного субъекту. В заключение хочу отметить, что Украине, как и прочим постсоветским странам, следует продолжать реформы в сфере долгосрочного бюджетного планирования, что должно обеспечивать экономическую стабильность. Для Украины следующим шагом должно стать предоставление прогнозу бюджета роли не декларативно-программного документа, а нормативно-обязательственного характера, хотя бы в части реализации многолетних бюджетных программ и стратегий по осуществлению капитальных расходов. Конечно, такой план-прогноз не может оставаться абсолютно стабильным или подменять собой акт о бюджете, однако предоставление ему реального значения будет основанием для существенных изменений в практической деятельности по поводу возможности возникновения долгосрочных бюджетных обязательств и их первоочередного учета в следующих бюджетных периодах. А это будет гарантией последовательности финансовой политики государства при исполнении принятых им обязательств.

Литература

1. Бюджетный кодекс Украины от 8 июля 2010 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. 2010. N 51 - 52. Ст. 572. 2. Воронова Л. К. Бюджетно-правове регулювання в СРСР: Монографiя. : Видавниче "Вища школа", 1975. С. 182 - 183. 3. Комягин Д. Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Финансовое право. 2012. N 9. С. 16 - 17. 4. Закон Украины от 23 марта 2000 г. "О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. N 25. Ст. 195. 5. Закон Украины от 1 июня 2010 г. "Об осуществлении государственных закупок" // Ведомости Верховной Рады Украины. 2010. N 33. Ст. 471. 6. Пиняскина О. В. Вопросы оптимизации расходов на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства // Финансовое право. 2010. N 10. С. 10 - 17. 7. Пункт 2.3 Порядка регистрации и учета бюджетных обязательств распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в органах Государственной казначейской службы Украины, утвержденного Приказом Министерства финансов Украины от 2 марта 2012 г. N 309 // Официальный вестник Украины. 2012. N 24. Ст. 925. 8. Руськовски Е., Станкевич Я., Тыневицки М., Завадзка-Понк У. Многолетнее планирование в польских реформах публичных финансов на фоне других стран Центральной и Восточной Европы: научный доклад. Бялосток, 2012. С. 9 - 10. 9. Томчинська М. щодо часових рамок бюджетного процесу, CASE (Center for Social & Economic Research Foundation), Ukraine Macroeconomic Reform Project, 2001, 28 февраля. 10. . Звiт з ефективностi управлiння державними фiнансами 2011. Мiжнародний банк та розвитку / Свiтовий банк, 2012. С. 38 - 39 // Официальная веб-страница Представительства Всемирного банка в Украине. URL: www. worldbank. org. ua. 11. Федчук С. I. Правове регулювання програмно-цiльового методу у бюджетному процесi досягнення та перспективи // Фiнансове право. 2012. N 1 (19). С 32. 12. Council Directive 2011/85/EU of 8 November 2011 on requirements for budgetary frameworks of the Member States // Official Journal of the European Union. 28.11.2011. L 306. P. 41.

Название документа