Деятельность международных омбудсменов (комиссаров) в сфере защиты прав человека

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОМБУДСМЕНОВ (КОМИССАРОВ) В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Л. К. ЛАЗАРЬ

Л. К. Лазарь, аспирантка Российского университета дружбы народов.

Верховный Комиссар ООН по правам человека

За последние годы наряду с национальными уполномоченными стали избираться омбудсмены (комиссары) различными международными организациями. Бывший Генеральный Секретарь ООН Бутрос Бутрос Гали в одном из своих выступлений подчеркнул, что права человека часто используются государствами в национальных интересах, а не для их реальной защиты. "Нет сомнений, что именно поэтому некоторые государства стремятся - часто и с помощью различных средств - присвоить себе права человека ради своей выгоды и даже превращают их в инструмент своей национальной политики. Не приходится отрицать, что некоторые государства постоянно пытаются похитить или конфисковать права человека... Права человека в самом их проявлении являются отражением властных отношений... Права человека тесно связаны с тем, как к ним относятся государства;... с тем, как государства управляют своим народом; или же - с уровнем демократии в их политических режимах". <*> -------------------------------- <*> ООН: основные факты. М., 2000. С. 265.

Нынешний Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан выделяет права человека в качестве основы деятельности ООН в ключевых областях поддержания мира и безопасности, развития и оказания гуманитарной помощи. <*> -------------------------------- <*> Там же.

Идея учреждения Верховного комиссара ООН по правам человека зрела давно. В 1947 г. французский ученый Рене Кассен, внесший значительный вклад в разработку Всеобщей декларации прав человека и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, выступил с предложением учредить пост Генерального атторнея (Attorney General), ответственного за защиту прав человека. Идея была слишком революционна для того времени и поэтому не получила поддержки. <*> -------------------------------- <*> См.: Лукьянцев Г. Учрежден пост Комиссара по правам человека Совета Европы // Правозащитник. 1999. N 3. С. 57.

Прошло еще немало времени, прежде чем сложились благоприятные предпосылки для дальнейшего рассмотрения вопроса об учреждении поста Верховного комиссара ООН по правам человека. В Венской декларации 1993 г. был включен пункт, рекомендовавший Генеральной Ассамблее ООН меры по адаптации и укреплению механизма ООН в области прав человека с тем, чтобы "при рассмотрении доклада Конференции на своей 48-й сессии она в поочередном порядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека" <*>. -------------------------------- <*> Венская декларация и Программа действий. Часть II А, п. 18.

48-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН в 1993 г. после продолжительных дискуссий и обсуждения различных предложений приняла Резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного Комиссара ООН по правам человека, в которой говорится, что Верховный Комиссар ООН по правам человека должен быть "личностью, характеризующейся высокими моральными устоями и честностью и обладающей опытом, в том числе в области прав человека, и общими знаниями и пониманием разных культур, что необходимо для беспристрастного, объективного, неизбирательного и эффективного выполнения обязанностей Верховного комиссара" <*>. -------------------------------- <*> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 48/141 от 20.12.93 г. "Верховный комиссар по поощрению и защите всех прав человека". Резолюции и решения, принятые Г. А. на 48-й сессии. Т. I. 21 сентября - 23 декабря 1993 года: ООН, Нью-Йорк, 1994.

Согласно принятой Резолюции Верховный комиссар ООН по правам человека назначается Генеральным секретарем ООН и является его заместителем. Пост Верховного комиссара по правам человека был образован в 1993 г. в целях координации и усиления роли ООН в деятельности, направленной на соблюдение прав человека. В отличие от европейских омбудсменов Верховный Комиссар не обладает независимостью от должностных лиц Организации и считается "должностным лицом" ООН, работает под руководством Генерального секретаря ООН. Фактически же он, как подчеркивается в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, осуществляет "общее руководство" одним из подразделений ООН - Центром по правам человека. В Резолюции 48/141 (п. Зв) указывается, что Верховный комиссар по правам человека в своей деятельности будет руководствоваться "признанием того, что все права человека - гражданские, культурные, экономические, политические и социальные - являются универсальными, неделимыми, взаимозависимыми и взаимосвязанными и что при всей необходимости учитывать значимость национальных и региональных обязанностей и различного исторического, культурного и религиозного опыта государств, независимо от их политических, экономических и культурных систем, обязаны поощрять и защищать все права человека и основные свободы" <*>. -------------------------------- <*> Там же.

Следует отметить, что избранию Верховного комиссара ООН по правам человека предшествовали острые дискуссии представителей государств, ряд которых выступали за наделение Верховного комиссара широкими полномочиями, другие предлагали ограничить его компетенцию, считая, что он будет вмешиваться во внутренние дела государств. Принятые решения об учреждении являются результатом компромисса данных точек зрения. Компетенция и полномочия Верховного комиссара ООН по правам человека подробно определены в п. 4 Резолюции 48/141. Среди обязанностей Верховного комиссара можно выделить следующие направления деятельности: - поощрения и защита эффективного осуществления всеми людьми всех гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав; оказание через Центр по правам человека консультативных услуг в технической и финансовой помощи по просьбе заинтересованного государства и, при необходимости, региональных организаций по правам человека в целях поддержать осуществление мер и программ в области прав человека; - расширение международного сотрудничества в целях поощрения и защиты прав человека; поддержание при осуществлении своего мандата диалога с правительствами всех стран в целях обеспечения уважения прав человека; - координация деятельности в области прав человека в рамках системы Организации Объединенных Наций; осуществление рационализации, адаптации, укрепления и оптимизации механизмов Организации Объединенных Наций в области прав человека в целях повышения их действенности и эффективности; осуществление общего руководства Центром по правам человека, координация соответствующих учебных и пропагандистских программ; - устранение современных препятствий и решение новых задач на пути к полной реализации всех прав человека и недопущения продолжения нарушений прав человека во всем мире, как это отражено в Венской декларации и Программе действий. Согласно Резолюции 48/141 Верховный комиссар предоставляет ежегодный доклад о своей деятельности (в соответствии со своим мандатом) Комиссии по правам человека, а через ЭКОСОС - Генеральной Ассамблее. Верховный Комиссар ООН по правам человека не рассматривает частные жалобы о нарушении прав и свобод человека тем или иным государством. Этим занимаются конвенционные органы по правам человека, созданные на основании соответствующих международных договоров. Верховный комиссар наделен полномочиями принимать соответствующие меры при серьезных нарушениях прав человека и предпринимать шаги по предотвращению таких нарушений. Верховный комиссар также организует консультативную и техническую помощь государствам. В последние годы Верховным комиссаром были предприняты конкретные действия по институционализации сотрудничества и конкретизации работы с такими специализированными учреждениями ООН, как: Детский Фонд (ЮНИСЕФ), Организация по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Программа развития (ПРООН), Управление Верховного Комиссара по делам беженцев и Программа добровольцев ООН. Верховный Комиссар ООН по правам человека работает в тесном контакте с различными подразделениями Секретариата ООН и прилагает все усилия к тому, чтобы предупредить возможные кризисные ситуации до того, как они получат свое развитие. В настоящее время вместо Центра по правам человека создано Управление Верховного Комиссара, куда входит Отдел исследований и права на развитие, Отдел вспомогательных услуг и Отдел программ и мероприятий, который занимается выполнением работы на местах, в различных странах. Генеральный секретарь ООН неоднократно заявлял, что создание должности Верховного комиссара ООН по правам человека уже изменило восприятие прав человека в целом, став катализатором действий в рамках ООН и за ее пределами. Наряду с созданием поста Верховного Комиссара ООН по правам человека длительное время обсуждался вопрос об учреждении должности омбудсменов (комиссаров) различными европейскими региональными организациями.

Омбудсмен Европейского Союза

Европейский омбудсмен является одним из самых важных институтов Европейского Союза. Идея подобного органа возникла еще в 1970-е гг., когда группа европейских консерваторов разработала документ о его создании. В январе 1975 г. член Британского парламента Лорд О'Хаган предложил Комиссии Европейского Союза (далее - ЕС) создать должность омбудсмена для Европейского Сообщества, схожего с Парламентским Комиссаром для администрации в Великобритании <*>. -------------------------------- <*> Kallio, Eero. The Institution of Ombudsmen of the European Union and it's relations to National Ombudsmen - Advanced course on the International protection on Human Rights, Turku (Finland) 1994.

В мае 1979 г. Европейский Парламент принял резолюцию о назначении Европейского омбудсмена. А 6 апреля того же года сэр Дэрек Уалкер-Смиф представил Европейскому Парламенту (ЕП) доклад "О назначении Европейского омбудсмена Европейским Парламентом" <*>. Прошло несколько лет, пока 24 сентября 1994 г. испанская делегация представила на межправительственной Конференции предложение о создании гражданства Европейского Союза <**>. В соответствии с испанским предложением обеспечением прав граждан в Европейском Союзе должен заниматься соответствующей орган, который был бы ответственен за их защиту. Таким органом и является Европейский Омбудсмен. -------------------------------- <*> Rowat, Donald C. Recent development in Western Europe, - International Handbook on the Ombudsmen: Country Survey's. P. 340. <**> Epaminondas, Marias. The European Ombudman - The European Ombudsman, in EIPSCOPE, European Institute of Public Administration, nr. 1994/1, Para. 3.

В октябре 1990 г. правительство Дании в своем Меморандуме подчеркнуло важность создания института омбудсмена, который был бы подотчетен Европейскому Парламенту и своим существованием способствовал бы закреплению демократии и европейскому сотрудничеству. Далее обсуждались различные предложения. И лишь Маастрихтский Договор о Европейском Союзе 7 февраля 1992 г. в ст. 138(е) предусмотрел создание Европейского Омбудсмена, основное назначение которого - контроль за деятельностью административных служб Сообществ и Союза и расследование жалоб, поступивших в этой связи от граждан ЕС либо иных лиц, находящихся под юрисдикцией стран ЕС <*>. -------------------------------- <*> Энтин Л. В. Европейское право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 310.

Однако созданный ранее Парламентский Комитет по петициям уже играл роль омбудсмена, в его юрисдикцию входил надзор за деятельностью институтов ЕС <*>. Для того чтобы распределить функции, Европейский Парламент (ЕП) объяснил, что роль омбудсмена Европейского Союза (ЕС) состоит в выявлении недостатков в деятельности администрации Союза. Таким образом жалобы, не соответствующие компетенции омбудсмена (относящиеся к политическому контролю институтов), омбудсмен направляет их Комитету по петициям. ЕП также разъяснил, что выбор гражданами ЕС одного из пути подачи жалобы даже ошибочного, считается действительным, потому что нельзя предусмотреть, знают ли граждане отличие между омбудсменом и Комитетом по петициям. -------------------------------- <*> Martin Costing. The National Ombudsman of the Netherlands - a brief introduction, Haga. 1992. P. 5.

9 марта 1994 г. Европейским Парламентом было введено Решение о правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена, а также согласовалась дата назначения первого Европейского Омбудсмена. Он должен был быть назначен осенью 1994 г. Создание данного института имело целью обеспечить наилучшую защиту гражданам ЕС от произвола администрации без обращения их в дорогостоящую судебную инстанцию. При вступлении в должность омбудсмен дает торжественное обещание перед Судом Европейских Сообществ, что он будет выполнять свои обязанности с полной независимостью и беспристрастностью. Срок полномочий омбудсмена тот же, что и у Европарламента - пять лет. Возможно также повторное избрание на этот пост, а в случае серьезных замечаний к его поведению (например, совершение должностного преступления) и к выполнению им своих обязанностей Суд ЕС по просьбе ЕП может отстранить его от должности. Статья 43 Хартии Европейского Союза 2000 г. предоставляет возможность гражданам Союза, всем другим физическим лицам, проживающим на территории Союза, а также юридическим лицам, имеющим юридический адрес в государстве - члене, обращаться с жалобой к омбудсмену Союза. Такое обращение может иметь место в случае нарушения институтами и органами Сообщества порядка управления при исключении из числа таковых Суда ЕС и Суда первой инстанции в связи с выполнением ими специфических судебных функций. Следует отметить, что омбудсмен Союза не издает каких-либо решений обязательного характера и не вправе отменять решения органов Союза. Основные его функции сводятся к проведению независимого расследования, направлению запросов в заинтересованные инстанции и предоставлению докладов ЕП. При выполнении своих функций Посредник не может выполнять никакой другой политической или административной функции или заниматься профессиональной деятельностью независимо от того, оплачивается она или нет <*>. Само по себе наличие подобного органа является важной гарантией соблюдения прав человека и обеспечения высокого уровня их защиты. -------------------------------- <*> Маклаков В. В. Европейский Парламент. М., 2001. С. 37.

Статья 41 Хартии ЕС закрепляет блок политических прав, определяющих характер взаимоотношений граждан, других физических лиц, а также юридических лиц и органов ЕС. Параграф 1 ст. 41 предоставляет каждому право на рассмотрение его дела органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок. Данное право охватывает ряд правомочий перечисленных в п. 2 ст. 41, - право быть заслушанным при принятии органами меры индивидуального характера, влекущего для лица неблагоприятные последствия; право на доступ к затрагивающему интересы этого лица информационному досье при конфиденциальности; соблюдении профессиональной и коммерческой тайны, право требовать от органов Союза мотивировки принимаемых ими решений. Омбудсмен рассматривает жалобы по поводу плохого управления. В отличие от национальных омбудсменов, которые, главным образом, разбираются с актами и действиями местной администрации, омбудсмен сообществ принимает жалобы в отношении их институтов и органов. Статья 5 Решения ЕП от 9 марта 1994 г. определяет, что омбудсмен для повышения эффективности расследований и лучшему обеспечению прав и интересов лиц, подающих жалобы, может сотрудничать с аналогичными органами в отдельных государствах - членах при условии соблюдения надлежащего применению национального права <*>. Аналогичные органы в отдельных государствах - членах, о которых говорится в статье 5-й, являются, в частности, национальные омбудсмены государств - членов ЕС. Омбудсмен ЕС может также сотрудничать с муниципальными омбудсменами и специализированными омбудсменами государств - членов. -------------------------------- <*> Решение ЕП от 9 марта 1994 г. О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена.

Однако Европейский омбудсмен не является высшим институтом по отношению к национальным омбудсменам, а сотрудничает с ними на основе равноправия. Отношения первого и второго основываются именно на этом сотрудничестве. Они могут сотрудничать по таким вопросам, как: обмен информацией, совместные обсуждения, разрешения конкретных случаев. Говоря о сотрудничестве между Европейским омбудсменом и национальными омбудсменами, следует отметить, что в 15 государствах - членах ЕС данный институт был создан на национальном, региональном или муниципальном уровнях. В международной практике существуют две основные модели омбудсмена. Первая из них предполагает, что омбудсмен начинает действовать только после обращения к нему граждан или иных лиц, имеющих такое право. Эта модель сковывает активность омбудсмена, превращает его иногда в пассивную фигуру наблюдателя. Вторая - отражает возможность омбудсмена предпринимать меры не только на основе полученной жалобы, но и по собственной инициативе <*>. -------------------------------- <*> См.: Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. М., 2001. С. 439.

Маастрихтский договор выбрал в основном вторую модель, способствующую развитию инициативы, самостоятельности и активности омбудсмена. Статья 138 ("е") Маастрихтского договора предусматривает, что к омбудсмену можно будет обращаться с жалобой непосредственно или через депутата ЕП. Однако это различие не имеет никакого юридического значения ни по срокам, ни по последующей процедуре рассмотрения жалобы. Но это говорит о "парламентском духе" института омбудсмена и одновременно подключает депутатов к его деятельности. Омбудсмен ЕС наделен широкими полномочиями. Он уполномочен действовать в качестве миротворца при урегулировании взаимоотношений между гражданами и администрацией Суда, а также имеет право выступать с рекомендациями институтам ЕС и может передавать на рассмотрение ЕП конкретное дело с тем, чтобы последний мог сделать выводы и дать оценку позиции, занимаемой правительством данной страны. Таким образом любое правонарушение, совершенное частным лицом или органами власти, может стать предметом жалобы на имя омбудсмена ЕС. Подать жалобу может любой гражданин Союза или юридическое лицо, постоянно проживающее или имеющее зарегистрированный офис в стране - участнице Союза. Реализуется данное право непосредственно или через члена Европарламента. Жалоба подается на имя омбудсмена по факту нарушения в деятельности институтов или органов Союза, за исключением Суда справедливости и Суда первой инстанции во время судопроизводства. Омбудсмен должен проинформировать данный институт или орган о поступлении в его адрес подобной жалобы, которая должна быть подана в течение двух лет со дня обнаружения фактов нарушения прав заявителя. Ее подаче должны предшествовать разбирательства и иметь место решения по их итогам, касающихся органов, чьи действия обжалуются. Гражданин, подавший жалобу, может потребовать конфиденциальное ее расследование. Омбудсмен может посоветовать лицу, подавшему жалобу, обратиться в другую инстанцию. Жалобы, поданные омбудсмену, не влияют на сроки подачи жалоб в административные или судебные инстанции. Если же дело по фактам, изложенным в жалобе, находится в процессе судебного разбирательства или завершено, омбудсмен объявляет жалобу неприемлемой и прекращает ее рассмотрение. Но и в этом случае все результаты ранее проведенных им расследований должны быть четко задокументированы. Омбудсмен должен немедленно проинформировать лицо, подавшее жалобу, о предпринятых им действиях. Омбудсмену не могут быть поданы жалобы, касающиеся рабочих отношений между институтами и органами Союза и служащими всех рангов, до тех пор, пока заинтересованное лицо не исчерпает все возможности внутренних административных инстанций, а также пока не истекут все установленные сроки для рассмотрения в инстанциях, куда были поданы жалобы. Институты и органы Союза обязаны предоставлять всю необходимую информацию, которую он запрашивает, и обеспечить ему доступ к соответствующим документам. Может быть отказано в предоставлении строго секретной информации, которая может быть предоставлена в том случае, если на это дала согласие соответствующая страна-участница. Но при этом омбудсмен не может разглашать содержание информации и документов. Он должен со всей конфиденциальностью относиться к любой информации, которая может нанести вред лицу, подавшему жалобу, или любому другому лицу, вовлеченному в процесс проверки жалобы. Служащие всех рангов органов ЕС должны давать показания по требованию омбудсмена. При этом они обязаны соблюдать инструкции своего руководства и сохранять профессиональную тайну. По требованию омбудсмена руководство стран - участниц ЕС должно предоставлять через их представительства в Европейском Союзе всю информацию, которая может помочь ему выявить факты нарушений в деятельности институтов и органов Союза, за исключением секретной и запрещенной для распространения. Только сама страна-участница, на которую подана жалоба, может разрешить омбудсмену доступ к такой информации при условии, если он обязуется ее не разглашать. Омбудсмен совместно с органом, действия которого обжалуются, должен с использованием всех имеющихся у него возможностей найти решение, позволяющее устранить конкретное нарушение и тем самым удовлетворить жалобу. При выявлении фактов нарушений в действиях институтов и органов ЕС омбудсмен имеет право дать им предварительные рекомендации, на которые с их стороны в адрес омбудсмена (в течение не более трех месяцев) должен быть направлен подробный ответ. По итогам проверки омбудсмен направляет в Европейский парламент и соответствующие органы и организации отчет, в который может включить свои рекомендации. Одновременно он должен проинформировать лицо, подавшее жалобу, о результатах расследования, о мнении или решении органа, действия которого обжалуются, а также о внесенных им рекомендациях. Следует отметить такой важный элемент в деятельности омбудсмена ЕС, как право сообщать компетентным государственным органам через постоянные представительства государств - членов Союза и (если это необходимо) в органы Союза о фактах, которые вскрыты в ходе расследования и, по его мнению, могут попадать под действие уголовного законодательства. При осуществлении своих обязанностей омбудсмену запрещено принимать какие-либо указания от правительства страны - участницы Европейского Союза или другого органа власти <*>. -------------------------------- <*> Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002. С. 63.

Более эффективно и оперативно расследовать жалобы позволяет омбудсмену предоставленное ему право сотрудничества с органами власти соответствующих государств - членов Союза со сходными функциями при условии, что это не противоречит применяемому в каждом конкретном случае национальному законодательству. Однако при осуществлении своих обязанностей в подобных и других обстоятельствах омбудсмен не должен ни принимать, ни искать указаний от любого правительства или другого органа власти. Таким образом анализ показывает, что решением Европейского Парламента омбудсмен наделен широкими полномочиями при рассмотрении поступивших в его адрес жалоб. Однако деятельность Суда ЕС и Суда первой инстанции исключена из юрисдикции омбудсмена. Только институты Сообществ подпадают под его юрисдикцию. По завершении расследования омбудсмен посылает свой отчет Европейскому Парламенту и тем институтам, действия которых обжаловались, помимо того заявитель жалобы должен быть также проинформирован относительно результатов расследования <*>. Ежегодный доклад о своей деятельности омбудсмен представляет ЕП. -------------------------------- <*> См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000. С. 170.

Местонахождение Европейского омбудсмена совпадает с местонахождением Европейского парламента - Страсбург. В соответствии с этими высокими требованиями первым омбудсменом ЕС в 1995 г. был назначен юрист-профессионал Якоб Зедерман, который до назначения на данную должность в течение шести лет являлся Парламентским омбудсменом Финляндии. Об активности Европейского уполномоченного по правам человека могут свидетельствовать некоторые статистические данные. Со дня выборов Европейского омбудсмена в 1995 г. он рассмотрел 11 тыс. жалоб от граждан, компаний и организаций. В 1997 г. уполномоченному поступило 1412 жалоб. Примерно 75% из них относились к вопросам, не входящим в компетенцию Уполномоченного, и соответственно не стали предметом специального расследования. Было принято к производству 196 жалоб. Большинство такого рода жалоб было связано с набором персонала, проведением конкурсов и решением других кадровых вопросов. Некоторые жалобы касались проблем экологии, приносились жалобы также на неправомерные запреты доступа к документам и отсутствие должной транспарантности последних, а также жалобы, касавшиеся некоторых финансовых злоупотреблений <*>. -------------------------------- <*> См.: Энтин Л. В. Указ. соч. С. 311.

В 2002 г. число поданных жалоб омбудсмену превышало 2 тыс. Из полученных жалоб и проведенных им исследований омбудсмен пришел к выводу, что персонал институтов Союза не предоставляет доступ гражданам к необходимым им документам. Поэтому в одной из его рекомендаций было обращено особое внимание на необходимость улучшения доступа общественности к документам ЕС, а равно на повышение их транспорантности. Деятельность Европейского омбудсмена свидетельствует о важном значении данного института как для защиты прав человека, так и для совершенствования институтов ЕС в целом. Поэтому можно согласиться с теми учеными, которые говорят, что его создание является значительным прогрессом и "наивысшим уровнем международного развития" <*>. А также с тем утверждением, что "омбудсмен выполняет особую функцию: думает за гражданина и государство" <**>. -------------------------------- <*> Report of the Finish Parliamentary Ombudsman 1993. P. 3. <**> Virgiliu Pop. Avocatul poporului, Timisoara, 1995. С. 54.

Комиссар Совета Европы по правам человека

Учреждение поста омбудсмена Европейского Союза оказало определенное влияние на избрание Советом Европы Комиссара по правам человека. Во второй половине 1990-х гг. Совет Европы пришел к выводу о необходимости более тесного единства своих членов в обеспечении и дальнейшей реализации на практике прав человека и основных свобод и совершенствования методов деятельности в данной сфере <*>. -------------------------------- <*> Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. М., 2000. С. 170.

На встрече глав государств и правительств государств - членов Совета Европы, прошедшей в октябре 1997 г. в Страсбурге, было принято решение о введении поста Комиссара по правам человека. Комитет Министров на своей 104-й сессии в Будапеште (май 1999 г.) принял Резолюцию (99) 50 "О Комиссаре Совета Европы по правам человека". Согласно ст. 1 данного документа Комиссар является "несудебным институтом, который занимается поощрением образования, понимания и уважения в области прав человека, как они воплощены в документах Совета Европы". <*> -------------------------------- <*> Resolution (99) 50 of the Comittee of Ministers of the Council of Europe "On the Council of Europe Comissioner for Human Rights", (Adopted on May 7, 1999 at the 104th Session, Budapest), Strasbourg.

Комиссар по правам человека (без права переизбрания) избирается Парламентской Ассамблеей Совета Европы простым большинством голосов из списка трех кандидатов, представляемых государствами Комитету Министров. Непременное условие - кандидаты должны быть гражданами государств - членов Совета Европы. К лицам, претендующим на указанный пост, выдвигаются требования, похожие на те, которые выдвигаются к Верховному комиссару ООН по правам человека. В соответствии со ст. 10 Резолюции (99) 50: "Кандидаты должны быть видными деятелями, характеризующимися высокими моральными качествами, имеющими признанный опыт работы в области прав человека и официальную репутацию приверженца идеала Совета Европы и обладающими личным авторитетом, необходимым для эффективного выполнения миссии Комиссара. На протяжении всего периода пребывания на этом посту Комиссар не может заниматься никакой деятельностью, несовместимой с полноценной работой на этой должности". Парламентская Ассамблея Совета Европы на своем заседании 21 сентября 1999 г. избрала первого Комиссара по правам человека - Альваро Хиль-Роблес (Испания) сроком на 6 лет без прав переизбрания. Комиссар занимает несудебный пост и не подменяет собой другие институты Совета Европы по правам человека, в том числе и Европейский Суд по правам человека <*>. -------------------------------- <*> Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Указ. соч. С. 170.

Статья 3 Резолюции 99 (50) Комитета Министров определяет функции Комиссара по правам человека Совета Европы, которые схожи с обязанностями Верховного комиссара ООН по правам человека. Он призван, в первую очередь, содействовать осуществлению информационно-просветительской деятельности в области прав человека в государствах - членах Совета Европы. В соответствии с п. 3(е) упомянутой Резолюции Комиссару следует "определять возможные недостатки в законодательстве и практике государств - членов, касающиеся соблюдения прав человека, как они определены в документах Совета Европы, поощрять эффективную имплементацию данных стандартов государствами - членами и помогать им, с их согласия, в исправлении таких недостатков" <*>. -------------------------------- <*> Resolution 99(50) of the Comittee of Ministers of the Council of Europe. P. 3.

Фактически Комиссар имеет полномочия по анализу законодательства и правоприменительной практике государств - членов Совета Европы. Такими полномочиями не обладает Европейский Суд по правам человека. <*> Названный Суд начинает действовать только после получения петиции о нарушении прав человека, и кроме того, он не приводит оценки принятого нормативного акта. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Суд лишь решает, допустило ли в данном случае государство нарушение прав или свобод человека. В сравнении с функциями Суда полномочия Комиссара в этом отношении более широкие, что, по всей видимости, позволит предупреждать нарушения прав человека в будущем. Однако многое будет зависеть и от готовности государств - членов Совета Европы признать, что они допустили ошибку при принятии определенного нормативного акта. -------------------------------- <*> Лукьянцев Г. Указ. соч. С. 63.

Комиссар также оказывает содействие деятельности национальных омбудсменов, иных национальных институтов в области прав человека. При осуществлении своих функций Комиссар независим и беспристрастен. Он представляет ежегодный доклад Комитету Министров и Парламентской Ассамблеи, а также доклады по конкретным вопросам. В его функции входит также и сотрудничество с другими международными организациями в деле поощрения и защиты прав человека. В соответствии с п. 1(2) указанной ранее резолюции "Комиссар должен уважать компетенцию и выполнять функции иные, чем те, которые исполняются контрольными органами, созданными в соответствии с Европейской конвенцией по правам человека или другими договорами по правам человека Совета Европы". Поэтому Комиссар по правам человека Совета Европы "не должен рассматривать частные жалобы" <*>. -------------------------------- <*> Resolution 99(50) "On the Council ogf europe Comissioner for Human Rights". Para. 1.

После создания поста Верховного комиссара ООН по правам человека стали учреждаться комиссары региональных организаций. Так в 1992 г. был создан Отдел Верховного Комиссара по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ. Мандат Верховного комиссара по национальным меньшинствам содержится в принятом на этой встрече Хельсинском документе под названием "Вызов времени перемен". Согласно мандату Верховный комиссар действует под эгидой Руководящего Совета ОБСЕ, и его пост рассматривается в качестве механизма для предотвращения конфликта на его ранней стадии. В целом эффективность деятельности Омбудсмена Европейского Союза, Комиссара по правам человека Совета Европы, так и Верховного Комиссара ООН по правам человека зависит от политической воли государств, от их готовности сотрудничать с международными организациями и друг с другом в целях соблюдения и защиты основных прав и свобод человека. Ряд исследователей склонны считать, что необходимость согласия государства на оказание ему помощи в области прав человека является фактором, снижающим эффективность деятельности Комиссара по правам человека Совета Европы и Верховного Комиссара ООН по правам человека. Однако несоблюдение данного условия было бы чревато обвинениями со стороны государств в превышении Комиссаром своих полномочий, равно как и в нарушении общепризнанных принципов международного права, зафиксированных в Уставе ООН, таких, как, например, принцип невмешательства во внутренние дела (ст. 2 - 7 Устава ООН). Все это свидетельствует о том, что Верховный комиссар, Омбудсмен Европейского Союза и Комиссар Совета Европы играют значительную роль в деятельности соответствующих организаций, занимающихся правами человека. Без их конкретной работы органы ООН, Европейского Союза и Совета Европы не могли бы нормально функционировать и плодотворно заниматься защитой основных прав и свобод человека.

Название документа